【全文】 一、事故緣起 2010年7月3日15時50分左右,,福建省上杭縣紫金山銅礦發(fā)生泄漏事故,,事故原因是連續(xù)降雨造成廠區(qū)溶液池底部黏土層掏空,污水池防滲膜多處開裂,,9100立方米的污水順著排洪涵洞流入汀江,,導致汀江部分河段污染及大量網(wǎng)箱養(yǎng)魚死亡,直接經(jīng)濟損失3187.71萬元,。該銅礦屬于上市公司紫金礦業(yè)所有,,紫金礦業(yè)直到7月12日才發(fā)布公告,瞞報事故9天,。[1]由于事故重大,,涉及污染企業(yè)、受害水產(chǎn)養(yǎng)殖戶以及環(huán)境監(jiān)管行政機關(guān)三方,。處理結(jié)果分別是上市公司高管分別受到罰款705997元和449768元的行政處罰,,污染企業(yè)高管構(gòu)成重大環(huán)境污染事故罪受到判刑的刑事處罰,污染企業(yè)構(gòu)成重大環(huán)境污染事故罪并受到罰金3000萬元的刑事處罰,;受害水產(chǎn)養(yǎng)殖戶按每斤6元的標準賠償死魚的損失,,如果轉(zhuǎn)產(chǎn)的養(yǎng)殖戶,按網(wǎng)箱每平方米40元補償,;當?shù)丨h(huán)保局工作人員構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管失職罪受到判刑的刑事處罰,。 這樣的一個整體處理結(jié)果,對于資金雄厚的礦產(chǎn)污染企業(yè)而言,,顯然可以接受,;對于環(huán)境監(jiān)管行政機關(guān)工作人員而言,是問責的結(jié)果,;而對于受害水產(chǎn)養(yǎng)殖戶而言,,只能被動接受。但值得注意的是,對于污染事故當?shù)氐纳虾伎h城而言,,水源地汀江的污染帶來的是對自來水的恐懼以及總投資2.5億元的新水源建設(shè),,而這筆巨額投資顯然沒有計入到污染事故的直接或間接損失中去。而在法院判決污染企業(yè)構(gòu)成單位犯罪之前,,福建省環(huán)保廳對該企業(yè)的污染行為作出了行政處罰,,罰款956.31萬元,但是這筆行政處罰竟然在法院的刑事判決3000萬元罰金中被予以折抵,,即污染企業(yè)只需繳納2043.69萬元罰金,。[2] 從這起嚴重的環(huán)境污染事故的最終處理結(jié)果來看,主要涉及到幾方面的法律問題,,具體包括污染信息的公開,;環(huán)境侵權(quán)損害賠償?shù)挠嬎銟藴省①r償范圍即侵權(quán)責任承擔的問題,;環(huán)境行政處罰與刑事處罰的銜接問題,,本文試圖對這些問題予以法律分析。 二,、污染事故信息的公開 紫金山銅礦7月3日發(fā)生泄漏事故,,但是直到9天后才對外公布,該公司的解釋是原以為這是一個小事故,,所以沒有第一時間公布,。這種解釋顯然不能令人信服,一個重要的原因是企業(yè)的生產(chǎn)性質(zhì),。該企業(yè)是一個礦山冶煉企業(yè),,產(chǎn)生的含銅廢水屬于需要嚴格控制排放的污水,企業(yè)巨大的污水池就像一個火藥桶,,是需要嚴格管控的,。從自我約束的角度出發(fā),該企業(yè)對污染防控的注意義務(wù)顯然是非常高的,,這種注意義務(wù)是要區(qū)別于一般的污染物較少的生產(chǎn)型企業(yè)的注意義務(wù)的,。 這是一起突發(fā)事件,同時由于是污水污染,,這也就是一起突發(fā)水污染事件,,又由于這種污染信息屬于環(huán)境信息,因此也屬于需要公開的環(huán)境信息,。在這三個層層遞進的層面,,我國都已經(jīng)有相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章的相應(yīng)規(guī)定,可惜的是,,紫金山礦業(yè)并沒有按照上述規(guī)定來處理污染信息的公開問題,。 ?。ㄒ唬┩话l(fā)事件的信息公開 2007年11月1日施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第22條規(guī)定:所有單位應(yīng)當建立健全安全管理制度,定期檢查本單位各項安全防范措施的落實情況,,及時消除事故隱患,,……對本單位可能發(fā)生的突發(fā)時間和采取安全防范措施的情況,應(yīng)當按照規(guī)定及時向所在地人民政府或者人民政府相關(guān)部門報告,。第40條規(guī)定:縣級以上地方人民政府應(yīng)當及時匯總分析突發(fā)事件隱患和預警信息,,必要時組織相關(guān)部門、專業(yè)技術(shù)人員,、專家學者進行會商,,對發(fā)生突發(fā)時間的可能性及其可能造成的影響進行評估;認為可能發(fā)生重大或者特別重大突發(fā)事件的,,應(yīng)當立即向上級人民政府報告,,并向上級人民政府有關(guān)部門、當?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地區(qū)的人民政府通報,。第47條規(guī)定:發(fā)布突發(fā)事件警報的人民政府應(yīng)當根據(jù)事態(tài)的發(fā)展,,按照有關(guān)規(guī)定適時調(diào)整預警級別并重新發(fā)布。有事實證明不可能發(fā)生突發(fā)事件或者危險已經(jīng)解除的,,發(fā)布警報的人民政府應(yīng)當立即宣布解除警報,終止預警期,,并解除已經(jīng)采取的有關(guān)措施,。 上述法律條文清晰的說明,發(fā)生突發(fā)事件,,企業(yè)必須要立即上報,,至于突發(fā)事件最終是嚴重事件還是沒有什么影響的小事情,這必須由政府來做出判斷,,政府會根據(jù)相關(guān)預案進行分析,,從而做出相應(yīng)決定,而不是企業(yè)自己來做出判斷,,當事情發(fā)展到無法控制的地步時,,企業(yè)才上報政府,由政府去收拾爛攤子,。因為這樣的話,,往往就會錯過最佳的處置時間,給人民生命財產(chǎn)帶來無法挽回的損失,。不過,,《突發(fā)事件應(yīng)對法》并沒有對不及時發(fā)布突發(fā)事件信息的單位規(guī)定相應(yīng)的法律責任,只是規(guī)定了未采取預防措施,,未及時消除事故隱患,,未做好應(yīng)急設(shè)備、設(shè)施日常維護、檢測工作,,導致發(fā)生嚴重事件的,人民政府可以做出責令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰,。 ?。ǘ┧廴臼录男畔⒐_ 2008年6月1日施行的《中華人民共和國水污染防治法》第67條規(guī)定:可能發(fā)生水污染事故的企業(yè)事業(yè)單位,應(yīng)當制定有關(guān)水污染事故的應(yīng)急方案,,做好應(yīng)急準備,,并定期進行演練。第68條規(guī)定:企業(yè)事業(yè)單位發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件,,造成或者可能造成水污染事故的,,應(yīng)當立即啟動本單位的應(yīng)急方案,采取應(yīng)急措施,,并向事故發(fā)生地的縣級以上地方人民政府或者環(huán)境保護主管部門報告,。造成漁業(yè)污染事故或者漁業(yè)船舶造成水污染事故的,應(yīng)當向事故發(fā)生地的漁業(yè)主管部門報告,,接受調(diào)查處理,。 按照《水污染防治法》的規(guī)定,企業(yè)必須報告污染事件的相關(guān)信息,。但是同樣的,,該法并沒有規(guī)定不及時報告污染信息的法律責任,只是籠統(tǒng)的規(guī)定了:水污染事故發(fā)生后,,未及時啟動水污染事故的應(yīng)急方案,,采取有關(guān)應(yīng)急措施的,縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責令改正,,情節(jié)嚴重的,,除二萬元以上十萬元以下的罰款。 ?。ㄈ┉h(huán)境信息公開 2008年5月1日施行的環(huán)境保護部部委規(guī)章《環(huán)境信息公開辦法(試行)》,,對企業(yè)環(huán)境信息采取了自愿公開和強制公開相結(jié)合的方式。只有污染物排放超過國家或者地方排放標準,,或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業(yè)才需要強制公開企業(yè)的主要污染物的名稱,、排放方式、排放濃度和總量,、超標,、超總量情況、環(huán)境污染事故應(yīng)急預案,,但是對于污染事故發(fā)生的信息的及時公布,,并沒有做出相應(yīng)的規(guī)定,。 (四)上市公司環(huán)境信息披露 正是基于上述法律法規(guī)規(guī)章沒有在規(guī)定中直接表述為“環(huán)境污染信息的及時公開”,,使得有關(guān)企業(yè)和政府相關(guān)行政主管部門沒有能夠很好的執(zhí)行信息公開的規(guī)定,,因此環(huán)境保護部啟動了制定專門的環(huán)境信息披露規(guī)定的工作。由于產(chǎn)生污染的企業(yè)數(shù)量眾多,,為更好的執(zhí)行這項工作,,環(huán)境保護部將環(huán)境信息的強制披露限定于上市公司,于2010年公布了《上市公司環(huán)境信息披露指南(征求意見稿)》,。該指南至今尚未正式公布,,但我們可以從該征求意見稿的相關(guān)規(guī)定來了解有關(guān)指導思想。 該征求意見稿第5條規(guī)定:上市公司環(huán)境信息披露包括定期披露和臨時披露,。重污染行業(yè)上市公司應(yīng)當定期披露環(huán)境信息,,發(fā)布年度環(huán)境報告;發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件或受到重大環(huán)保處罰的,,應(yīng)發(fā)布臨時環(huán)境報告,。第11條規(guī)定:上市公司發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的,應(yīng)在事件發(fā)生后1天內(nèi)發(fā)布臨時環(huán)境報告,。這兩條的規(guī)定就非常清楚地明確了突發(fā)環(huán)境事件的報告制度,,但是同樣沒有規(guī)定如果不披露的會受到何種相應(yīng)的行政處罰。 近日發(fā)生的渤海石油泄漏事件再次表明,,污染事故信息的及時公開已經(jīng)成為了一個嚴重的問題,,必須在法律中明確相應(yīng)的責任,處罰不是目的,,但是沒有相應(yīng)的處罰,顯然任何法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定都是毫無作用的,。在這方面,,受制于《行政處罰法》中關(guān)于行政處罰金額設(shè)定的限制,最好是在法律中作出規(guī)定,,而不僅僅是在環(huán)境保護部的部委規(guī)章中作出規(guī)定,。 三、污染損害責任(侵權(quán)責任承擔) 從新聞媒體公布的事故處理結(jié)果來看,,紫金山銅礦污染造成的水產(chǎn)養(yǎng)殖戶的網(wǎng)箱養(yǎng)魚的損失,,賠償是按照魚的重量,以每斤6元的價格進行賠償,。由于沒有造成直接的人身損害,,所以本案中只進行了財產(chǎn)賠償,但該財產(chǎn)賠償是否合理,,值得思考,。 ?。ㄒ唬┵r償范圍 《侵權(quán)責任法》第19條規(guī)定:侵害他人財產(chǎn)的,財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算,。這是一種直接賠償?shù)姆绞?。但是環(huán)境污染損害和一般的民事侵權(quán)損害的區(qū)別在于,環(huán)境污染損害同時造成了生態(tài)環(huán)境的破壞,,在本案中就是直接造成了水產(chǎn)養(yǎng)殖環(huán)境的破壞,,而當?shù)氐乃a(chǎn)養(yǎng)殖戶如果在污染事故過后還要從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的話,必須要對受污染的水體進行修復,,而這顯然是需要時間以及金錢的,,這在本案的賠償中完全沒有得到考慮。對于環(huán)境污染損害的賠償,,必須要考慮到生態(tài)修復的責任,。這也是和法律規(guī)定不沖突的?!肚謾?quán)責任法》第15條規(guī)定,,承擔侵權(quán)責任的方式主要有:停止侵害;排除妨礙,;消除危險,;返還財產(chǎn);恢復原狀,;賠償損失,;賠禮道歉;消除影響,。紫金山銅礦污染造成了水體的嚴重污染,,受害養(yǎng)殖戶完全可以要求紫金山銅礦將水體的水質(zhì)情況恢復到污染前的狀況。同時基于養(yǎng)殖戶對水體狀況具有直接的感知和接觸,,所以在環(huán)境保護行政主管部門的監(jiān)督下,,由污染者將生態(tài)修復的費用直接支付給受害養(yǎng)殖戶負責修復可以作為一個考慮的方案。同時由于環(huán)境修復需要時間,,在這段時間內(nèi),,水產(chǎn)養(yǎng)殖戶顯然不能繼續(xù)生產(chǎn),必然帶來正常收入的減少,,這部分損失應(yīng)當由紫金山銅礦予以賠償,。 當然本案并沒有進入到訴訟階段,但是值得我們借鑒的是日本法院的審理類似環(huán)境污染案件的思路,。日本法院在熊本水俁病污染案件審理中,,在考慮原告即污染受害人的損害時,突破了過去的只考慮直接利益的損失的學說,,考慮了原告方可得利益的損害,,對直接損害和間接損害進行了正確的界定,,把十分抽象的賠償數(shù)額進行了量化,使得計算方法比估算方法公允了許多,。[3] ?。ǘ稘O業(yè)污染事故經(jīng)濟損失計算方法》的參照適用 2008年4月9日,國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟損失計算方法》(GB/T 21678—2008),。 該標準由農(nóng)業(yè)部提出,,規(guī)定了漁業(yè)污染事故經(jīng)濟損失計算方法,適用于漁業(yè)水域受外源污染導致天然漁業(yè)資源,、漁業(yè)養(yǎng)殖生物和漁業(yè)生產(chǎn)受損害造成的經(jīng)濟損失評估,。其中最重要的是漁業(yè)資源損失量評估方法,具體而言包括了直接計算法,、比較法,、定點采捕法、圍捕統(tǒng)計法,、統(tǒng)計推算法,、調(diào)查統(tǒng)計法、模擬實驗法,、生產(chǎn)效應(yīng)法,、生產(chǎn)統(tǒng)計法、專家評估法和魚卵,、仔稚魚評估法等11種方法,。在應(yīng)用中可根據(jù)水域類型、污染情況,、歷史資料,、水底資料和受損生物等綜合情況,選擇適用的計算方法,。 按照該計算方法的規(guī)定,,漁業(yè)污染事故經(jīng)濟損失包括直接經(jīng)濟損失和漁業(yè)資源修復費用,同時不同類水產(chǎn)品的價格要分別計算,,也就是說不同品種的魚應(yīng)當有不同的價格,而不是像當?shù)卣?guī)定的,,統(tǒng)統(tǒng)6元一斤,。此外魚卵和仔稚魚的經(jīng)濟損失要按苗種來折算的。 四,、環(huán)境行政處罰與刑事處罰的銜接 紫金山銅礦污染事故發(fā)生后,,福建省環(huán)保廳對污染企業(yè)做出了罰款956.31萬元的行政處罰,從新聞媒體報道的該污染事故造成直接經(jīng)濟損失3187.71萬元來看,,這個處罰金額應(yīng)該是根據(jù)《水污染防治法》第83條第2款的規(guī)定:對造成重大或者特大水污染事故的,,按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計算罰款,。但是令人驚訝的是,當法院在認定該污染企業(yè)構(gòu)成環(huán)境污染事故罪的單位犯罪,,判處罰金3000萬元時,,竟然將行政處罰的罰款金額折抵了刑事處罰的罰金。 環(huán)境污染事故法律責任的典型特征是一個污染行為可能會同時要承擔民事侵權(quán)責任,、行政責任和刑事責任,。《侵權(quán)責任法》第4條規(guī)定:侵權(quán)人因同一行為應(yīng)當承擔行政責任或者刑事責任的,,不影響依法承擔侵權(quán)責任,。因同一行為應(yīng)當承擔侵權(quán)責任和行政責任、刑事責任的,,侵權(quán)人的財產(chǎn)不足以支付的,,先承擔侵權(quán)責任。 分別承擔行政責任和刑事責任,,真是法律嚴格追究污染者法律責任的具體體現(xiàn),,然而在本案中,行政責任中的行政處罰的罰款,,竟然可以折抵刑事責任中的罰金,,這不能不說是當?shù)胤ㄔ簩Ψ韶熑卫斫獾囊粋€嚴重錯誤。 |
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