西南財經(jīng)大學(xué)魯籬教授主持完成的國家社科基金項目“宏觀政策制定的權(quán)力配置與效力控制--從轉(zhuǎn)型期我國宏觀調(diào)控運行的部分錯位與失效展開”（項目批準(zhǔn)號08BFX038），最終成果為同名專著,。2012年7月經(jīng)同行專家鑒定,，以優(yōu)秀等級結(jié)項。課題組主要成員：黃亮,、王麗萍,、萬江、李西臣,。

近幾年,，因房地產(chǎn)市場越調(diào)越漲的怪象所引發(fā)的宏觀調(diào)控的效力問題成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理中最為糾結(jié)的問題之一，而如何破解其中的困境更是完善我國宏觀調(diào)控機(jī)制的焦點和重心所在.在這項研究中,，課題組認(rèn)為造成我國宏觀調(diào)控政策部分失效的原因主要在于我國宏觀調(diào)控的權(quán)力配置機(jī)制存在極大的缺失,。因此，這項成果以我國宏觀調(diào)控的權(quán)力配置與效力控制為題,，主旨在于從宏觀政策制定的權(quán)力配置視角來揭示我國宏觀調(diào)控效力失效的表象,，解釋影響我國宏觀調(diào)控效力的原因,，并提出完善我國宏觀調(diào)控權(quán)力科學(xué)配置的制度建議,。

成果的重要觀點如下。

1．近幾年,中央宏觀調(diào)控政策存在部分失效的情形,，無論是對房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控,，還是對三高行業(yè)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，調(diào)控的實際效果并不明顯,。課題組認(rèn)為,，這主要根源于我國宏觀調(diào)控政策制定的權(quán)力配置出現(xiàn)較大缺失，由此致使宏觀調(diào)控權(quán)力運行在各部門之間存在嚴(yán)重的權(quán)力沖突,，特別是中央行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力沖突和中央與地方之間的政策沖突,，這些沖突嚴(yán)重消解了中央宏觀調(diào)控政策執(zhí)行的力度和效果，進(jìn)而使宏觀政策的實施效應(yīng)不明顯。

2．雖然從宏觀調(diào)控政策全局性和系統(tǒng)性出發(fā),，中央行政系統(tǒng)在我國宏觀調(diào)控權(quán)力配置中處于核心和主導(dǎo)地位的權(quán)力配置具有一定的正當(dāng)性和合理性,。然而，如果僅限于此,，則容易造成我國宏觀政策制定的獨斷專行,，甚至將引發(fā)宏觀政策的失敗和失效。在課題組看來,，由于全國人大實際上享有宏觀調(diào)控的職能,，而最高人民法院和地方政府雖然都不是宏觀政策制定的權(quán)力主體，但他們的政策取向和執(zhí)行力度都將在不同程度上影響我國宏觀調(diào)控政策的實施效果,，因此,，在以中央行政系統(tǒng)為核心的我國宏觀調(diào)控政策制定的權(quán)力配置體系中，必須充分考量立法機(jī)關(guān)的角色和功能,，同時也應(yīng)充分回應(yīng)和加強(qiáng)與最高人民法院和地方政府的政策溝通和協(xié)調(diào),。

3．全國人大及其常委會在我國宏觀調(diào)控政策制定的權(quán)力配置中存在功能錯位和角色虛置的問題，這主要表現(xiàn)在三個方面:一是宏觀調(diào)控領(lǐng)域立法中的強(qiáng)行政導(dǎo)向沖淡人大在宏觀調(diào)控立法中的實質(zhì)功能,，二是全國人大及其常委會在提供“合法性通道”方面,，對計劃、預(yù)算等草案的審查多流于形式,；三是全國人大及其常委會的實際監(jiān)督功能不到位,，對于以中央行政系統(tǒng)為核心的宏觀調(diào)控權(quán)力運行缺乏必要和科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制和程序約束。

4．中央行政系統(tǒng)在我國宏觀調(diào)控政策制定中居于核心和主導(dǎo)地位,，但就其實際運行情況而言,，其權(quán)力配置仍存在部分疏漏和缺失，這主要表現(xiàn)在：發(fā)改委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能不顯著,；央行的貨幣調(diào)控權(quán)未充分發(fā)揮獨立作用,，調(diào)控政策之間與權(quán)力主體之間的配合和協(xié)調(diào)欠佳以及非典型性宏觀調(diào)控部門之間的政策沖突與博弈等問題。從而對中央行政系統(tǒng)宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行和效力引發(fā)如下弊害：一是宏觀調(diào)控目標(biāo)的離散,二是調(diào)控政策時滯的放大,三是法定調(diào)控依據(jù)的架空,四是權(quán)力組織之間的隔閡,五是對政府權(quán)威性的質(zhì)疑,六是權(quán)力運行績效的減損,。

5．雖然地方政府并不是宏觀調(diào)控政策的制定主體,，但由于其作為重要的執(zhí)行主體，如果宏觀調(diào)控政策的制定完全不顧及地方政府對自我正當(dāng)利益的訴求以及反應(yīng),，那么必然就會引發(fā)地方政府對中央宏觀政策執(zhí)行的抵御和效力的消解,，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是拒不執(zhí)行,二是假執(zhí)行和象征性執(zhí)行,三是部分執(zhí)行,四是變通執(zhí)行,五是明修棧道暗度陳倉,六是過度執(zhí)行。

6．針對我國宏觀調(diào)控政策制定中的權(quán)力配置缺失問題,，課題組認(rèn)為,，其主要是基于三方面的因素：一是權(quán)力的初始配置失當(dāng)和格局模糊，譬如發(fā)改委定位模糊,，而中央銀行的地位配置失當(dāng),，地方政府考核機(jī)制的不當(dāng)錯位;二是動態(tài)權(quán)力沖突導(dǎo)致制度需求擴(kuò)大,，而這種權(quán)力沖突主要表現(xiàn)在：不斷升級的利益沖突，規(guī)制不足的信息失靈,，眾口難調(diào)的多元目標(biāo),，能動匱乏的有限理性，日益擴(kuò)張的角色意識,；三是系統(tǒng)化協(xié)調(diào)機(jī)制供給不足,主要表現(xiàn)在協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)立缺位,，協(xié)調(diào)的規(guī)則匱乏，協(xié)調(diào)的實際運行缺少足夠和有約束力的實效,。

根據(jù)對我國宏觀調(diào)控政策制定中權(quán)力配置缺失現(xiàn)象的揭示以及成因的分析,，課題組提出如下對策建議，以期完善我國宏觀調(diào)控政策制定中的權(quán)力配置體系和格局,，進(jìn)而確保我國宏觀調(diào)控政策的效力得到充分的實現(xiàn)和保障,。

第一，從總體思路上,，我國宏觀調(diào)控政策制定的權(quán)力配置與效力控制需要貫徹法治化原則,，市場調(diào)節(jié)為主，政府干預(yù)為輔原則,，系統(tǒng)性原則,，民主對話與程序正當(dāng)原則以及效益原則。其中,，針對我國宏觀調(diào)控政策制定和執(zhí)行中的人治化傾向,，課題組認(rèn)為需要加強(qiáng)宏觀調(diào)控政策制定中的法治性要素，在理論準(zhǔn)備和實踐可行的前提下,制定《宏觀調(diào)控基本法》,，完善我國宏觀調(diào)控的法律體系,，實現(xiàn)宏觀調(diào)控權(quán)力的法治化；同時,，我國宏觀調(diào)控政策制定不能逾越市場的邊界,，不可讓國家的有形之手替代市場的自發(fā)調(diào)節(jié)成為資源配置的基礎(chǔ)性手段。此外,，我們還需要按照系統(tǒng)化原則來建構(gòu)我國宏觀調(diào)控的權(quán)力配置體系和協(xié)調(diào)機(jī)制,注重發(fā)揮宏觀調(diào)控政策制定過程中的多方參與和對話,，強(qiáng)化程序機(jī)制的約束和效益的實現(xiàn)。

第二,，強(qiáng)化和改善全國人大及其常委會在宏觀調(diào)控中的角色定位,，通過相關(guān)組織機(jī)制的變革和審查內(nèi)容及程序的制度設(shè)計,，確立和提升全國人大及其常委會在為宏觀調(diào)控行為提供合法性基礎(chǔ),、公信力支持與防范性監(jiān)督方面的作用和功能。

第三,，對于中央行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力配置的重構(gòu),，課題組主張建立宏觀調(diào)控合作委員會(總理辦事機(jī)構(gòu)）,，加強(qiáng)對宏觀調(diào)控各部門的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，同時要對發(fā)改委的角色進(jìn)行調(diào)整,，強(qiáng)化中央銀行的地位獨立,，建立外部性和內(nèi)部性的協(xié)調(diào)組織、構(gòu)建和完善一致行動機(jī)制,、實現(xiàn)信息聯(lián)絡(luò)共享,，多種手段和渠道防范和化解宏觀調(diào)控中的權(quán)力沖突。

第四,，對于最高人民法院主觀上基于政治合理性欲主動介入宏觀調(diào)控的司法實踐,，課題組認(rèn)為最高人民法院需要充分認(rèn)識到其所面臨的制度障礙、知識障礙,、工具障礙,、觀念障礙和效果障礙，注重司法的自我謹(jǐn)慎和克制,，充分注重與宏觀調(diào)控相關(guān)部門的信息溝通和權(quán)力配合,。

第五，基于中央和地方財權(quán)和事權(quán)的劃分,，課題組認(rèn)為地方政府在宏觀調(diào)控中的角色可以通過賦予地方政府的相關(guān)權(quán)力和加強(qiáng)監(jiān)督得以優(yōu)化,，這包括地方政府對部分宏觀調(diào)控領(lǐng)域的具體政策制定權(quán)，地方政府對企業(yè)貫徹宏觀政策的監(jiān)督權(quán),，地方政府對宏觀政策的建議權(quán),，以及強(qiáng)化對地方政府執(zhí)行宏觀政策的監(jiān)督。

第六,，如果宏觀調(diào)控行為缺乏必要的責(zé)任追究機(jī)制,，那么勢必?zé)o法有效控制宏觀調(diào)控政策制定中的隨意性和非科學(xué)性，因此課題組在對追究宏觀調(diào)控責(zé)任所可能面臨的困難進(jìn)行了充分的分析和討論的前提下,，仍主張應(yīng)對宏觀調(diào)控行為構(gòu)建必要的法律責(zé)任追究機(jī)制和政治責(zé)任機(jī)制,，并為此進(jìn)行了相關(guān)構(gòu)成要件和責(zé)任追究的制度設(shè)計。

鑒定專家點評：

西南政法大學(xué)盧代富教授：成果從歷史和現(xiàn)實的角度,，對我國宏觀調(diào)控權(quán)運作中所暴露出的問題進(jìn)行了細(xì)致的梳理和總結(jié),，并深入剖析了這些問題出現(xiàn)的原因。應(yīng)當(dāng)說,，成果所總結(jié)的問題是客觀的,，對這些問題產(chǎn)生的原因的揭示是較準(zhǔn)確的。而且成果創(chuàng)造性地提出了“宏觀調(diào)控權(quán)力動態(tài)配置”的概念,，認(rèn)為宏觀調(diào)控權(quán)力配置應(yīng)考慮動態(tài)性,；成果關(guān)于人大、中央行政系統(tǒng),、最高法院,、地方政府和公眾在宏觀調(diào)控中的角色定位的觀點及其論證也富有建設(shè)性,。

不足之處：對什么是“效力控制”還缺少足夠的解讀。