近年來，我國部分城市土地交易市場秩序混亂,，“零成本出讓土地”等違規(guī)問題屢見不鮮,，引發(fā)了土地市場交易秩序整頓活動。被稱作地方“第二財(cái)政”的土地出讓金進(jìn)入了國家審計(jì)的視野,。
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　　一,、土地出讓金的含義
　　土地出讓金是政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款，包括受讓人支付的其他和國有土地使用權(quán)出讓或變更有關(guān)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用,、土地前期開發(fā)費(fèi)用和土地出讓收益等,。具體可以概況為以下幾類：
　　（一）以招標(biāo),、拍賣,、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)的，以所確定的總成交價(jià)款為土地出讓價(jià)款,；
　?。ǘ┺D(zhuǎn)讓劃撥國有土地使用權(quán)或依法利用原劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性建設(shè)的，以按規(guī)定計(jì)算應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的價(jià)款為土地出讓價(jià)款,；
　?。ㄈ┳儸F(xiàn)、處置,、抵押劃撥國有土地使用權(quán)的,，以按規(guī)定計(jì)算應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的價(jià)款為土地出讓價(jià)款；
　?。ㄋ模┩恋厥褂闷跐M,，土地使用者需要續(xù)期的，以繳納的續(xù)期價(jià)款為土地出讓價(jià)款,；
　?。ㄎ澹└淖兂鲎寚型恋厥褂脵?quán)的土地用途、容積率等土地使用條件的,，以按規(guī)定計(jì)算應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的價(jià)款為土地出讓價(jià)款,。
　　然而，土地出讓金并不是簡單的土地價(jià)款,。對于住宅等項(xiàng)目,，采用招標(biāo)、拍賣的方式,，可通過市場定價(jià),，土地出讓的高低與土地的用途,、位置和土地出讓年限緊密相關(guān)，土地出讓金就是土地價(jià)款,。可是,，對于經(jīng)濟(jì)適用房,、廉租房、配套房,，以及開發(fā)園區(qū)等項(xiàng)目,，往往不是依靠完全的市場調(diào)節(jié)，需要政府干預(yù),，土地出讓金就帶有稅費(fèi)的性質(zhì),，就是定價(jià)。現(xiàn)行的土地出讓金的實(shí)質(zhì),，可概括為它是一個既有累計(jì)若干年的地租性質(zhì),，又有一次性收取的似稅非稅性質(zhì)的矛盾復(fù)合體。
　　二,、審計(jì)土地出讓金的必要性和必然性
　　“賣地”獲得的土地出讓金是一些地方政府經(jīng)營城市的主要收益，也是地方政府預(yù)算外的最大收入來源,。如何合理使用和能否合法合規(guī)使用就是一個非常關(guān)鍵的問題,。從宏觀調(diào)控上講，土地出讓金具有雙重功能：一是調(diào)節(jié)土地的利用,，改進(jìn)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),，制約或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是作為調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)杠桿,，調(diào)控如何在國家,、土地所有者和土地使用者三者之間合理分配土地收益，調(diào)節(jié)市場競爭關(guān)系,。同時(shí),，《土地管理法》還對土地出讓金的使用范圍做出了明確的規(guī)定，要求主要用于征地和拆遷補(bǔ)償,、土地開發(fā),、支農(nóng)和保障中低收入群體住房的城市建設(shè)等。由此可見土地交易市場良性運(yùn)行的重要性,，但是,，各地房地產(chǎn)開發(fā)“圈地”盛行，土地交易過程中違法,、違規(guī)問題頻頻發(fā)生,，土地出讓金用于違規(guī)建設(shè)招待所等城市建設(shè)現(xiàn)象也越來越多,，土地出讓金的收支問題開始被公眾關(guān)注，土地出讓金審計(jì)迫在眉睫,。
　　三,、開展土地出讓金審計(jì)的切入點(diǎn)
　　我認(rèn)為，開展土地出讓金審計(jì),，重點(diǎn)是要從土地相關(guān)政策入手,，并結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃開展，具體可從以下幾個問題入手：
　?。ㄒ唬┩恋爻鲎尳鹗罩欠袢~納入預(yù)算管理
　　從2007年1月1日起,，土地出讓金收支要求全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫,，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排,，實(shí)行徹底的“收支兩條線”。
　?。ǘ┩恋爻鲎屖杖氲氖褂檬欠穹嫌嘘P(guān)規(guī)定
　　土地出讓收入使用范圍有明確的規(guī)定,，主要用于征地和拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)支出,、支農(nóng)支出,、完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)支出、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出以及土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi),、繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi),、計(jì)提國有土地收益基金、城鎮(zhèn)廉租住房保障支出和支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置費(fèi)支出等,。
　?。ㄈ┩恋爻鲎屖罩е惺欠翊嬖趽p失浪費(fèi)、貪污腐敗和國有土地資產(chǎn)收益流失問題
　　有的地方政府將應(yīng)通過招拍掛出讓的土地違規(guī)協(xié)議出讓或采取先征收,、再以某種理由向用地單位返還出讓金或給予其他資金補(bǔ)助等形式為用地單位減免或變相減免出讓金,，或以明顯低于市場交易的價(jià)格出讓土地，都會造成一定程度的損失浪費(fèi),，國有土地資產(chǎn)收益流失,、滋生腐敗。
　?。ㄋ模┱鞯赜玫厥欠穹贤恋乩每傮w規(guī)劃,、年度計(jì)劃并遵守相關(guān)審批制度，劃撥,、出讓和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)是否合法合規(guī)
　　通過土地利用總體規(guī)劃,，政府將土地資源在各產(chǎn)業(yè)部門進(jìn)行合理配置。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,，控制建設(shè)用地總量,，對耕地實(shí)行特殊保護(hù),。因此，使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地,。
　　土地利用年度計(jì)劃一經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá),，必須嚴(yán)格執(zhí)行。因特殊情況需要增加新增建設(shè)用地年度計(jì)劃的,，按規(guī)定程序報(bào)相關(guān)部門審批核定,。實(shí)際新增建設(shè)用地面積超過當(dāng)年下達(dá)計(jì)劃的，應(yīng)扣減下一年度相應(yīng)的計(jì)劃指標(biāo),。
　　劃撥、出讓和轉(zhuǎn)讓用地,，相關(guān)政策也有所規(guī)定,。劃撥用地主要用于國家機(jī)關(guān)、軍事,、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè),、國家重點(diǎn)扶持的能源、交通,、水利等基礎(chǔ)設(shè)施等用地,，屬于無償取得土地使用權(quán)；出讓用地是目前最普遍的取得土地使用權(quán)的方式,，包括協(xié)議,、招標(biāo)、拍賣和掛牌四種方式,，協(xié)議出讓沒有引入充分的競爭機(jī)制,，缺乏公正性，不利于公平競爭,，容易滋生以權(quán)謀私,、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象；土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是指土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為,，包括出售,、交換和贈與。
　　四,、土地出讓金管理方面存在的主要問題
　　地方政府在土地領(lǐng)域的“自由空間”,，直接或間接地引發(fā)了土地違法、違規(guī)問題,。目前土地出讓資金管理方面主要存在以下問題：
　?。ㄒ唬耙宰獯鳌鞭r(nóng)民集體土地，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地
　　“以租代征”規(guī)避了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批手續(xù),，同時(shí),，這種行為還規(guī)避了進(jìn)行征地補(bǔ)償安置,、履行耕地占補(bǔ)平衡和繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的法定義務(wù)。對企業(yè)和地方政府而言,，“以租代征”不需要辦理用地審批手續(xù),，可以繞過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)限制，快速投入項(xiàng)目建設(shè),。對于農(nóng)民而言,，通過租地每年可以領(lǐng)到比自己從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入更高的租金，從而使農(nóng)民更傾向于租地,。但是這種行為影響了國家土地管理秩序,，影響了國家“嚴(yán)把土地閘門”的土地調(diào)控政策的有效執(zhí)行和耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也影響了農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益和社會穩(wěn)定,。
　?。ǘ┮恍┱`規(guī)為拖欠出讓金的用地單位發(fā)放土地使用證