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　　宅基地作為國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行的住房保障性政策,，對(duì)于維護(hù)農(nóng)民的基本生存權(quán)和確保農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用,。但現(xiàn)行宅基地管理制度一方面限制了宅基地向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員流轉(zhuǎn)，另一方面又缺失宅基地退出機(jī)制,，難以適應(yīng)中國(guó)當(dāng)前城市化快速推進(jìn),、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模遷移及促進(jìn)土地高效集約利用的新形勢(shì)。當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用存在規(guī)模大,、面積超標(biāo),、一戶(hù)多宅、閑置低效利用及隨著城市化快速推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)面積不減反增等一系列問(wèn)題,，加劇了城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)的壓力,。中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心相關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，宅基地退出機(jī)制的缺失是導(dǎo)致目前宅基地利用存在問(wèn)題的根本原因,，做好相關(guān)政策的銜接與組合,，建立起以激勵(lì)和保障機(jī)制為核心的宅基地退出機(jī)制,，是解決當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用問(wèn)題的有效途徑,，也是改革和完善農(nóng)村土地使用管理制度的核心內(nèi)容之一。

　　現(xiàn)狀

　　宅基地大量閑置 退出潛力巨大

　　農(nóng)村每年建房占地200萬(wàn)畝左右,，但卻有約20%的農(nóng)村住房常年無(wú)人居住,。人減地不減，形成了相當(dāng)數(shù)量的閑置宅基地,，土地利用效率降低,。

　　數(shù)據(jù)顯示，1995年,，我國(guó)農(nóng)村人口達(dá)到高峰8.6億人,，當(dāng)年相應(yīng)的農(nóng)村居民點(diǎn)用地2.46億畝。1996年至2010年,，農(nóng)村常住人口減少了1.38億,，但2010年農(nóng)村居民點(diǎn)用地仍達(dá)到了2.48億畝,，人均用地214平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)150平方米的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),。據(jù)九三學(xué)社調(diào)查,，我國(guó)農(nóng)村常住人口每年以1.6%的速度減少，宅基地卻以每年1%的速度增加,，農(nóng)村每年建房占地200萬(wàn)畝左右,，但卻有約20%的農(nóng)村住房常年無(wú)人居住。人減地不減,，形成了相當(dāng)數(shù)量的閑置宅基地,，土地利用效率降低。

　　20世紀(jì)80年代以來(lái),，我國(guó)農(nóng)村家庭向小型化變遷,，戶(hù)數(shù)增多，農(nóng)村宅基地“一戶(hù)一宅”的規(guī)定,，實(shí)際上助推了宅基地規(guī)模的擴(kuò)大,。同時(shí)，因缺乏有效的退出機(jī)制,，造成了建新不拆舊和“一戶(hù)多宅”,。據(jù)調(diào)查，目前我國(guó)超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地面積約占宅基地總面積的20%,，一戶(hù)多宅總面積約占宅基地總面積的5%,。部分地區(qū)戶(hù)均宅基地達(dá)1.4宗，戶(hù)均多于2宗的占三成以上,。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村所研究員黨國(guó)英等專(zhuān)家對(duì)湖北,、山東、廣東,、河南,、寧夏等地的30多個(gè)行政村進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，建新不拆舊在調(diào)研各地均普遍存在,。

　　同時(shí),，農(nóng)民合法用地難保障，也造成了宅基地閑置浪費(fèi),。河北省國(guó)土資源廳和河北省社科院的聯(lián)合調(diào)查發(fā)現(xiàn),，多年來(lái)河北省絕大部分地方農(nóng)村宅基地審批基本處于停滯狀態(tài)，一些地方甚至十幾年沒(méi)有批過(guò)宅基地,。除河北外,，全國(guó)其他地區(qū)如浙江省湖州市南潯區(qū)、寧波市郢洲區(qū),、陜西省高陵縣等眾多市縣,，實(shí)施新一輪土地利用總體規(guī)劃后未再批準(zhǔn)農(nóng)村新宅基地,。在停止批地的情況下，農(nóng)村新增宅基地需求一般通過(guò)盤(pán)活閑置宅基地和村內(nèi)空閑地解決,，但由于回收利用難度大,、周期長(zhǎng)，相對(duì)一部分農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障,。

　　此外,，調(diào)研顯示：村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和空置住宅用地現(xiàn)象普遍存在,，總面積約占居民點(diǎn)用地總面積的9％,。2012年致公黨在廣西的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣西北流市平均每個(gè)行政村閑置量約為73畝,，據(jù)此估算,，北流市農(nóng)村建設(shè)用地閑置量超過(guò)2萬(wàn)畝，而廣西全區(qū)因宅基地閑置造成的土地浪費(fèi)可能接近200萬(wàn)畝,。而有關(guān)專(zhuān)家對(duì)山東典型村莊的調(diào)查表明,，空心村整治潛力可達(dá)40%，其中可增加耕地約為13%～15%,。據(jù)此估算,，全國(guó)空心村土地整治潛力在1.14億畝左右。宅基地緊缺與閑置浪費(fèi)并存,，農(nóng)村宅基地退出潛力巨大,。

　　試點(diǎn)

　　尊重農(nóng)民意愿為先 保障農(nóng)民權(quán)益為主

　　依托增減掛鉤、農(nóng)村土地整治來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地退出有明顯優(yōu)勢(shì),。同時(shí),，目前在各地的宅基地退出實(shí)踐中，農(nóng)民參與有利于減小政策實(shí)施難度,。

　　縱觀(guān)各地制定宅基地退出政策,，宅基地退出大多依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地整治等土地項(xiàng)目,，就目前各地的實(shí)踐而言,，宅基地退出往往并不以單獨(dú)的“宅基地退出”的名義進(jìn)行，而是依托增減掛鉤,、農(nóng)村土地整治等土地項(xiàng)目，原因在于通過(guò)土地項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地退出有明顯優(yōu)勢(shì),。

　　首先,，資金問(wèn)題得以解決。宅基地退出需要投入大量資金,，按照集中居住的原則,，打破歷史上自然形成的村落格局,，推進(jìn)新村和新社區(qū)建設(shè)，從舊房拆遷,、土地補(bǔ)償?shù)酵恋仄秸?、環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，都需要巨額的資金投入,。資金能否落實(shí)，籌資渠道是否暢通,，是推進(jìn)宅基地退出的關(guān)鍵問(wèn)題,。以項(xiàng)目為依托，可以獲得土地復(fù)墾后的建設(shè)用地指標(biāo),，指標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)或交易所得的收益,，將大大緩解宅基地退出過(guò)程中的資金壓力，保障退出工作順利開(kāi)展,。

　　其次,，村集體和農(nóng)戶(hù)的積極性得以提高。傳統(tǒng)的生活習(xí)慣和經(jīng)濟(jì)利益影響了村集體和農(nóng)戶(hù)的積極性,，盡管部分地區(qū)已經(jīng)發(fā)文鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)自主退出,，但從各地的實(shí)踐看，農(nóng)戶(hù)自主申請(qǐng)退出的積極性很低,。以項(xiàng)目為依托,，由政府主導(dǎo)，從農(nóng)戶(hù)的舊房拆遷,、補(bǔ)償,，到新居的選址、落戶(hù)都有比較合理的安排,，需要農(nóng)戶(hù)操心的事情不多,，并且農(nóng)戶(hù)有較為可觀(guān)的經(jīng)濟(jì)利益，積極性也因此提高,。

　　同時(shí),，宅基地退出過(guò)程中的農(nóng)民參與有助于減小政策阻力。各地宅基地退出多由政府主導(dǎo),，相關(guān)村委會(huì)和村民代表直接參與到退出方案的制定過(guò)程中,，退出方案充分考慮了退地農(nóng)民的合理需求。如在土地補(bǔ)償金額,、換房或貨幣補(bǔ)貼的選擇,、置換房屋位置與戶(hù)型的選擇、社會(huì)保障的安排等方面，基本上符合農(nóng)民的心理預(yù)期,。此外,，在退出地塊的選擇上，目前宅基地退出多集中在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)接合部或近郊地區(qū),，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工比例大,、非農(nóng)收入比例高，出于改善居住條件的需要,，這部分農(nóng)民較為傾向于有償退出宅基地和承包地。因此,，目前在各地的宅基地退出實(shí)踐中,，農(nóng)民參與有利于減小政策實(shí)施難度。

　　此外,，宅基地退出推動(dòng)了農(nóng)民集中居住,，促進(jìn)了閑置宅基地的盤(pán)活利用。在各地執(zhí)行宅基地退出政策之前,，大多都在一定程度上存在建新不拆舊,、“一戶(hù)多宅”、宅基地閑置,、居民點(diǎn)布局分散等問(wèn)題,，對(duì)農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用造成了不利影響。宅基地退出政策的落實(shí)使上述問(wèn)題得以改善,。在退出過(guò)程中,，因?yàn)橛姓闹鲗?dǎo)和經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)，農(nóng)民的舊宅,、進(jìn)城后留下的空置房屋都得到了妥善的處理,，農(nóng)民搬遷至規(guī)劃的集中居住區(qū)，居住條件得到改善,。同時(shí),，騰退的宅基地通過(guò)復(fù)墾和規(guī)模化利用,，既促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,，又實(shí)現(xiàn)了節(jié)約集約用地的目的。

　　創(chuàng)新

　　以農(nóng)村集體土地儲(chǔ)備推動(dòng)宅基地退出機(jī)制建立

　　可考慮效仿國(guó)有土地管理,，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地儲(chǔ)備中心,。以零散宅基地作為突破口，當(dāng)土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行成熟以后,，可擴(kuò)大收儲(chǔ)范圍,，逐步建立長(zhǎng)效的宅基地退出機(jī)制,。

　　宅基地退出往往依托增減掛鉤,、農(nóng)村土地整治等土地項(xiàng)目進(jìn)行,。然而,，依賴(lài)項(xiàng)目并非長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì),。第一，項(xiàng)目報(bào)批程序繁瑣,。農(nóng)村土地綜合整治、增減掛鉤等項(xiàng)目是受到嚴(yán)格規(guī)范的,，需要相關(guān)部門(mén)的層層審批，程序繁瑣且結(jié)果不可控,，按規(guī)劃應(yīng)退出的地塊有可能因?yàn)榕既皇录鴶R置。項(xiàng)目的申報(bào)權(quán)在政府部門(mén),，農(nóng)民只能被動(dòng)接受,，不能主動(dòng)申請(qǐng)宅基地退出。第二,，項(xiàng)目周期和項(xiàng)目區(qū)調(diào)整受限。項(xiàng)目立項(xiàng)后,，一般會(huì)規(guī)定實(shí)施期限并且不允許對(duì)項(xiàng)目區(qū)（拆舊區(qū)和建新區(qū)）進(jìn)行調(diào)整,，但在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，區(qū)域各異,，涉及農(nóng)戶(hù)多,，具體情況多種多樣，實(shí)際遇到的問(wèn)題也千差萬(wàn)別,，項(xiàng)目并不一定能按計(jì)劃順利開(kāi)展,。第三，單宗零散宅基地的退出難以納入項(xiàng)目區(qū)范圍,。由于地理位置的限制,，土地項(xiàng)目難以顧及到全部有退出意愿的農(nóng)戶(hù),，部分農(nóng)戶(hù)可能因宅基地不在項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)而被排除在退出政策之外,。單宗零散退出的宅基地管理成本高、難度大,，且難以實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?，因此很難吸引社會(huì)資金投入，前期投入資金往往由地方政府獨(dú)立承擔(dān),，但由于無(wú)法快速收回資金,，也就缺乏后續(xù)資金繼續(xù)推行宅基地退出政策，零散的地塊仍繼續(xù)保持零散狀態(tài),，造成了宅基地退出的不完全和退出潛力的浪費(fèi),。

　　宅基地退出是實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的重要手段，而土地節(jié)約集約是長(zhǎng)期的,、不斷追求的土地利用目標(biāo),，加之全國(guó)農(nóng)村土地利用情況各異，宅基地問(wèn)題紛繁復(fù)雜,，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有很大差距,，因此宅基地退出也應(yīng)該是一個(gè)長(zhǎng)期的、循序漸進(jìn)的過(guò)程,，不能依靠項(xiàng)目的推動(dòng)一蹴而就,，應(yīng)該探索建立不依賴(lài)項(xiàng)目的、常規(guī)化的宅基地退出機(jī)制,。常規(guī)化的退出機(jī)制應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注資金來(lái)源問(wèn)題,，在失去項(xiàng)目支撐時(shí)，資金問(wèn)題將成為宅基地退出順利推進(jìn)的最大掣肘,。

　　單宗零散退出的宅基地難以吸引社會(huì)資金投入,，前期投入資金往往由地方政府獨(dú)立承擔(dān)，政府出于財(cái)政壓力難以對(duì)此類(lèi)宅基地的退出做出妥善安排,。以此為切入點(diǎn),，應(yīng)該考慮到解決宅基地退出地塊零散問(wèn)題的有效途徑是分擔(dān)政府的財(cái)政壓力，拓展其他籌資渠道,，形成多主體“利益共享,、壓力共擔(dān)”的模式，為實(shí)現(xiàn)零散地塊的“積少成多,、化零為整”提供必要的緩沖期,。因此可考慮效仿國(guó)有土地管理，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地儲(chǔ)備中心,。在籌資渠道上,，政府可利用該儲(chǔ)備中心向國(guó)家、?。▍^(qū),、市）申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)運(yùn)行資金，向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款,，引入社會(huì)資金等途徑籌集資金,，拓寬資金來(lái)源,，減輕政府財(cái)政壓力。在土地管理上,，儲(chǔ)備中心統(tǒng)一將退出的宅基地收入儲(chǔ)備后,，可以從總量上把握宅基地退出的數(shù)據(jù)與空間分布狀況，降低管理成本,，提高管理效率,。在土地利用上,，當(dāng)零散宅基地蓄積到一定規(guī)模,，實(shí)現(xiàn)“化零為整”后，可通過(guò)儲(chǔ)備中心對(duì)宅基地進(jìn)行整合,，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；没蛞灾笜?biāo)流轉(zhuǎn)的方式獲得收益，從而回籠資金并將收益分配給各參與方,。以零散宅基地作為突破口,，當(dāng)土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行成熟以后，可擴(kuò)大收儲(chǔ)范圍,，逐步建立長(zhǎng)效的宅基地退出機(jī)制,。

　　集體土地儲(chǔ)備是新生事物，在各地宅基地退出實(shí)踐中都沒(méi)有涉及,。盡管?chē)?guó)有建設(shè)用地儲(chǔ)備有較為成熟的運(yùn)行管理辦法供參考,，但集體土地和國(guó)有土地是二元的管理體系，在土地取得與流轉(zhuǎn)方面都有很大差異,，許多政策和規(guī)定并不能直接借用,，集體土地儲(chǔ)備仍面臨著諸多問(wèn)題。一是法律依據(jù)的欠缺,。目前的《土地儲(chǔ)備管理辦法》主要是針對(duì)國(guó)有土地制定的,，在實(shí)踐中并不適用于集體土地，并且也沒(méi)有其他的政策法規(guī)作為依據(jù),。二是政府部門(mén)的積極性,。集體土地不同于國(guó)有土地，土地收儲(chǔ)以后并不一定能給政府帶來(lái)滿(mǎn)意的土地出讓收入和土地稅收,，相關(guān)部門(mén)的積極性將大打折扣,。三是資金籌集的可行性。以土地儲(chǔ)備中心向上級(jí)部門(mén)申請(qǐng)運(yùn)行資金需要上級(jí)部門(mén)的大力支持,，難度非常大,。社會(huì)資金則會(huì)由于沒(méi)有明確的收益預(yù)期而猶豫不前。銀行貸款相對(duì)容易,，但如果后期的土地整合利用沒(méi)有按期實(shí)施,，貸款會(huì)形成很大的債務(wù)壓力,。綜上，宅基地退出中的土地儲(chǔ)備有一定的積極意義,，但同時(shí)也存在很多難題,，需要進(jìn)一步深入研究以及在實(shí)踐中不斷探索嘗試。

　　建議

　　相關(guān)政策的銜接與組合亟待完善

　　宅基地退出是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌系統(tǒng)工程里的一環(huán),，宅基地退出與社會(huì)保障,、戶(hù)籍、再就業(yè)等相關(guān)政策之間的銜接與組合尤為重要,。

　　用地需求與土地浪費(fèi)的矛盾,，使各地紛紛將目光投向了農(nóng)村土地，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然選擇,，也是城鎮(zhèn)化不斷深入的必然趨勢(shì),。宅基地退出是服務(wù)于某一目的的手段，而不是目的本身,。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,，宅基地退出要實(shí)現(xiàn)的是土地資源的節(jié)約集約利用，是在“保資源,、保發(fā)展,、保權(quán)益”基礎(chǔ)上的科學(xué)、合理,、和諧的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,。既然宅基地退出是為了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，那么宅基地退出就必然是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌系統(tǒng)工程里的一環(huán),，宅基地退出與相關(guān)政策之間的銜接與組合就尤為重要,。

　　社會(huì)保障

　　宅基地退出政策實(shí)施過(guò)程中存在的重要問(wèn)題之一是農(nóng)民的社會(huì)保障。宅基地由村集體組織無(wú)償交給農(nóng)民使用,，具有福利性質(zhì),，或者說(shuō)它就是農(nóng)村社會(huì)保障的重要部分。宅基地退出以后,，退地農(nóng)民一般不再享有申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的權(quán)利,，這實(shí)際上剝奪了農(nóng)民原有的社會(huì)保障，因此必須給予相應(yīng)的補(bǔ)償并為其以后的社會(huì)保障做出妥善安排,。嘉興與無(wú)錫在宅基地退出過(guò)程中均落實(shí)了城鎮(zhèn)社會(huì)保障,，退地農(nóng)民享有城鎮(zhèn)居民的同等權(quán)利。這是兩地宅基地退出成效明顯的重要原因之一,。

　　戶(hù)籍

　　宅基地退出與城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革密切相關(guān),，在條件允許的地區(qū)，可以將宅基地退出與戶(hù)籍制度的進(jìn)行銜接,，賦予農(nóng)民自主轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的自由,。擁有合法農(nóng)村住房及宅基地,、承包地的農(nóng)村居民，符合一定的準(zhǔn)入條件并自愿退出其農(nóng)村住房及宅基地,、承包地的,，可以允許其轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。農(nóng)民對(duì)轉(zhuǎn)戶(hù)的自由選擇權(quán),，對(duì)于“保權(quán)益”有一定的積極意義,。目前宅基地退出大多集中在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，隨著日后城市邊界的不斷外擴(kuò),，這部分農(nóng)民也將轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,。因此，在宅基地退出的過(guò)程中可以一并將戶(hù)籍問(wèn)題解決,，以利于“人的城鎮(zhèn)化”,。

　　再就業(yè)

　　對(duì)于退地農(nóng)民的再就業(yè)安排，也是宅基地退出過(guò)程中的重要問(wèn)題,。農(nóng)民在選擇宅基地的時(shí)候往往會(huì)遷就承包地的地理位置，盡量在承包地附近建房,，使耕作半徑在可接受的范圍內(nèi),。宅基地退出后農(nóng)民搬到新居，集中居住區(qū)不可能兼顧到每戶(hù)農(nóng)戶(hù)的耕作半徑,，農(nóng)民難以繼續(xù)在原承包地上耕作,。因此在宅基地退出過(guò)程中，通常伴隨著承包地的退出,，失地農(nóng)民的再就業(yè)應(yīng)該妥善安排,。第一，在宅基地退出過(guò)程中設(shè)置準(zhǔn)入條件,，規(guī)定非農(nóng)收入占家庭總收入達(dá)到一定比例以上的農(nóng)戶(hù)才納入退出范圍,。第二，宅基地復(fù)墾后規(guī)?；?jīng)營(yíng),，返聘當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為農(nóng)業(yè)工人。如陜西省高陵縣,，原宅基地復(fù)墾后由企業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，返聘當(dāng)?shù)剞r(nóng)民月薪大約800元～900元,，可為農(nóng)戶(hù)實(shí)現(xiàn)家庭年收入上萬(wàn)元,，并且避免了農(nóng)民因農(nóng)作物收成差或市場(chǎng)原因而遭受損失。第三,，開(kāi)展就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn),，提高農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的就業(yè)能力,。再就業(yè)的方式有很多，關(guān)鍵在堅(jiān)持以人為本,，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益,，著眼退地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。