上海自貿(mào)區(qū)29日上午掛牌，成為全球關(guān)注焦點(diǎn),。國內(nèi)外對上海自貿(mào)區(qū)的定位、發(fā)展與相關(guān)改革極其關(guān)注。上海自貿(mào)區(qū)或?qū)⒗_中國新一輪改革開放序幕，但這之中需要完成三個重大轉(zhuǎn)變，逐步轉(zhuǎn)向貿(mào)易新規(guī)則、開放新格局和政府新職能。

從WTO規(guī)則到美國規(guī)則

美國主導(dǎo)泛太平洋[0.97% 資金 研報(bào)]合作伙伴（TPP）和跨大西洋[0.58% 資金 研報(bào)]貿(mào)易與投資伙伴（TTIP）談判，實(shí)際上致力于建立一個弱化世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則的國際經(jīng)濟(jì)新秩序,。這個新秩序的核心是一個自由貿(mào)易新規(guī)則，新規(guī)則的落腳點(diǎn)不是WTO框架下的貨物貿(mào)易自由化,，而是服務(wù)貿(mào)易自由化和投資自由化,。

美國主導(dǎo)的新規(guī)則與WTO規(guī)則具有迥然的差異,。在WTO框架下，貿(mào)易自由化包括的公平貿(mào)易等七項(xiàng)原則可以歸結(jié)為兩個關(guān)鍵：最惠國待遇原則和國民待遇原則,。最惠國待遇原則是要求締約一方現(xiàn)在和將來給予任何第三方的一切特權(quán),、優(yōu)惠和豁免，也同樣給予締約對方,。這是公平貿(mào)易原則的最主要體現(xiàn),。國民待遇原則是要求在實(shí)現(xiàn)所有世貿(mào)組織成員平等待遇基礎(chǔ)上，世貿(mào)組織成員的商品或服務(wù)進(jìn)入另一成員領(lǐng)土后,，也應(yīng)該享受與該國的商品或服務(wù)相同的待遇,，這是世貿(mào)組織非歧視貿(mào)易原則的主要體現(xiàn),。

美國主導(dǎo)的新自由貿(mào)易規(guī)則中,，最為核心的是準(zhǔn)入前國民待遇原則和負(fù)面清單原則，這是在服務(wù)貿(mào)易和投資領(lǐng)域下對WTO規(guī)則的實(shí)際替代,。WTO框架下的投資協(xié)定并非直接針對投資問題,，而是“與貿(mào)易有關(guān)的投資協(xié)定”，即只包括與貨物貿(mào)易有關(guān)的投資及服務(wù)貿(mào)易,，這存在重大的制度缺陷,。新規(guī)則表面上不是否定WTO規(guī)則，而是以一個更高的標(biāo)準(zhǔn)和一個更大的范疇樹立一個比WTO更為寬松的自由貿(mào)易規(guī)則。但是,，新規(guī)則及新秩序的核心是,，美國將從WTO“成員國代表”的角色中脫離，成為“自己的代表”,，通過與各個經(jīng)濟(jì)體簽訂服務(wù)貿(mào)易和投資協(xié)定,，構(gòu)建以美國為核心、最大化美國利益的全球服務(wù)貿(mào)易和投資新框架,。

準(zhǔn)入前國民待遇原則比WTO框架下的國民待遇原則更為寬松自由,。國民待遇原則實(shí)際上是準(zhǔn)入后的國民待遇原則，外資在經(jīng)過審批之后進(jìn)入中國,，享有與中國國民及企業(yè)一樣的待遇,，但是，準(zhǔn)入前國民待遇原則是外資在沒有進(jìn)入中國之前就享有與中國國民及企業(yè)一樣的待遇,，特別是企業(yè)設(shè)立,、取得、擴(kuò)大等階段給予外國投資者及其投資,，不低于本國投資者及其投資的待遇,。

更為實(shí)質(zhì)性的原則是負(fù)面清單原則。負(fù)面清單是指凡是針對外資的與國民待遇,、最惠國待遇不符的管理措施,、業(yè)績要求、高管要求等方面的措施均以清單方式列明,。比如,，我國對外資的管理一直采用的是《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》模式，列出了我國鼓勵,、限制,、禁止外商進(jìn)入的行業(yè)。所有的外商投資和商業(yè)投資只能在規(guī)定的范圍內(nèi)活動,。而負(fù)面清單是給不開放的行業(yè)和受限制的商業(yè)活動列一個清單,，只要未列入負(fù)面清單的就是“法無禁止皆可為”。

上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是由原來的四個保稅區(qū)組成的,，實(shí)際上已經(jīng)踐行了比WTO基本規(guī)則更為寬松的貿(mào)易自由化政策,，也是中國最開放的地域之一。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)理論上并非是一個美國主導(dǎo)下雙邊或多邊的自由貿(mào)易區(qū)概念,，不可能與美國簽訂雙邊投資協(xié)定,，但是，上海自貿(mào)區(qū)將根據(jù)美國主導(dǎo)的自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議,，或上述準(zhǔn)入前國民待遇原則和負(fù)面清單原則來制定相應(yīng)的政策框架和改革路徑,。這就要求上海自貿(mào)區(qū)需要從實(shí)踐WTO規(guī)則到接受并適應(yīng)美國新規(guī)則的轉(zhuǎn)變,。

從邊境開放到境內(nèi)開放

上海自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)是四個保稅區(qū)，保稅區(qū)的主要功能定位的貨物貿(mào)易自由化,，實(shí)際上是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域,。運(yùn)入保稅區(qū)的貨物享有“免證、免稅,、保稅”政策,，即實(shí)行所謂的“境內(nèi)關(guān)外”模式，只要保稅區(qū)內(nèi)的貨物不進(jìn)入中國關(guān)內(nèi),，就享受三大政策優(yōu)惠,。可以看出,，保稅區(qū)政策優(yōu)惠的主體是貨物,，政策推動的目的是保稅區(qū)內(nèi)的貨物貿(mào)易自由化。

在準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單原則下的自由貿(mào)易,，更多將集中在服務(wù)貿(mào)易和投資,。服務(wù)貿(mào)易和投資與貨物貿(mào)易最大的區(qū)別在于，“區(qū)域”能否存在的問題,。即貨物貿(mào)易自由化可以限定在特定區(qū)域如保稅區(qū),，但是，服務(wù)貿(mào)易和金融投資如何限定在區(qū)域內(nèi),，是一個巨大的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn),。上海自貿(mào)區(qū)提出了28平方公里的區(qū)域概念，如果這個區(qū)域概念是真實(shí)“圍墻”性質(zhì),，那么上海自貿(mào)區(qū)就與一般的保稅區(qū)沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別,，更多可能是政策上的再優(yōu)惠。如果要在這個區(qū)域?qū)崿F(xiàn)服務(wù)貿(mào)易和投資自由化,，那么“圍墻”就根本不會存在而且也不可能存在,，大部分服務(wù)貿(mào)易和投資不可能存在“關(guān)稅邊境”之內(nèi)。

上海自貿(mào)區(qū)要實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易和投資自由化,，那其實(shí)際功能將從以貿(mào)易為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越灰诪橹?，這種改變對經(jīng)濟(jì)和金融的影響可能是系統(tǒng)性的。上海政府此前提出了在自貿(mào)區(qū)實(shí)行9個領(lǐng)域的金融改革,，其中包括利率市場化,、人民幣國際化和資本項(xiàng)目自由化等關(guān)鍵領(lǐng)域，實(shí)際上就是以交易為主的概念,。如果自貿(mào)區(qū)內(nèi)資本項(xiàng)目自由化是完全意義上的自由化,，那么自貿(mào)區(qū)將成為國際資本流動的“自由港”，也是進(jìn)出中國的國際資本的“集散地”,，還可能是另一個人民幣“離岸市場”,。這個質(zhì)變將是系統(tǒng)性的改變，其后的一系列改革和制度安排任重道遠(yuǎn),。

從貨物貿(mào)易為主到交易為主的轉(zhuǎn)變,，要求上海自貿(mào)區(qū)需要完成從邊境開放到境內(nèi)開放的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變本質(zhì)上意味著上海自貿(mào)區(qū)將更多體現(xiàn)為服務(wù)貿(mào)易和投資的開放,，實(shí)際上是中國市場對自貿(mào)區(qū),、對外資的更大程度開放。

從事前審批到事后監(jiān)管

上海自貿(mào)區(qū)如果全面實(shí)踐負(fù)面清單原則,，那將可能意味著上海自貿(mào)區(qū)以致中國經(jīng)濟(jì)金融管理當(dāng)局將必須完成從重審批到重服務(wù),、從事前審批到事后監(jiān)管的根本轉(zhuǎn)型。

事后監(jiān)管要求政府職能再定位,。自貿(mào)區(qū)基于市場化進(jìn)行運(yùn)作,，需要的是一個小政府，政府需從市場干預(yù)中退出,，同時政府管理模式將由重審批轉(zhuǎn)向重服務(wù),。服務(wù)的要義在于提供公平的法律體系、高效的行政程序和便利的商業(yè)環(huán)境,。

負(fù)面清單原則要求強(qiáng)有力的事后監(jiān)管,，才能保證經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定。自貿(mào)區(qū)不大可能是一個區(qū)域概念,，其風(fēng)險(xiǎn)一定程度上就是中國經(jīng)濟(jì)和金融體系的風(fēng)險(xiǎn),。因?yàn)樨?fù)面清單要求事前審批的重要性大大淡化，那事后監(jiān)管就更加重要,，否則中國經(jīng)濟(jì)和金融體系的穩(wěn)定與安全就會受到明顯沖擊,。

比如，自貿(mào)區(qū)內(nèi)可能注冊了上百家的銀行,，在國內(nèi)監(jiān)管法律可能部分失效的情況下,，國內(nèi)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管部門能否及時跟進(jìn)，并確保銀行業(yè)務(wù)不出現(xiàn)區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),，同時保證中資銀行業(yè)對經(jīng)濟(jì)的控制力,，上述問題都存在不確定性。同時,，外資企業(yè)規(guī)避負(fù)面清單的方法將動態(tài)變化,，監(jiān)管的動態(tài)性和及時性要求更高。上海及經(jīng)濟(jì)金融管理當(dāng)局在監(jiān)管能力建設(shè),、有效性和動態(tài)性監(jiān)管等需要大力完善,。

自貿(mào)區(qū)的設(shè)立和發(fā)展，必將涉及到眾多的政府管理部門,，部分改革將是對現(xiàn)有政策框架的顛覆,，特別是負(fù)面清單,。因此，自貿(mào)區(qū)不同部門之間協(xié)調(diào)將是一個重要任務(wù),。

總之,，上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立和后續(xù)改革發(fā)展，對于中國開啟新一輪改革,，對于中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級,，對于中國形成對外開放新格局，對于中國積極主導(dǎo)參與全球經(jīng)濟(jì)治理,，對于通過外部壓力倒逼內(nèi)部改革等,，都有積極意義。