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二,、爭訟撤銷申請事項 爭訟撤銷不僅有申請人資格的限制，而且有事項范圍的限制,。爭訟撤銷事項就是指哪些行政行為可以通過爭訟撤銷途徑予以撤銷,，哪些行政行為不能通過這種途徑撤銷。 在不同的國家,，爭訟撤銷事項范圍的大小不盡相同,。就一國而言，爭訟撤銷的事項限制也因撤銷主體的不同而有所差別,。在我國,，行政復(fù)議的撤銷事項的范圍明顯大于行政訴訟的撤銷事項范圍。行政訴訟的撤銷事項限于侵犯公民,、法人或其他組織人身權(quán),、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為；而根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定,，申請人可以請求復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷侵犯其任何方面合法權(quán)益的具體行政行為,。不過，從總體上看，我國爭訟撤銷的事項還局限在對外部相對人實施的具體行政行為的范圍內(nèi),。內(nèi)部行政行為和抽象行政行為還不能成為爭訟撤銷的對象,。 《行政訴訟法》第12條第(3)項以及《行政復(fù)議條例》第10條第(2)項都十分明確地將內(nèi)部行政行為排除在行政爭訟的受案范圍之外,。新近制定的《行政復(fù)議法》第8條規(guī)定,，不服行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律,、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴,，實際上也把內(nèi)部行為排除在復(fù)議范圍之外。 受到抽象行政行為侵犯的人同樣不能因此而提出撤銷申請,，因為《行政訴訟法》與《行政復(fù)議條例》以同樣明確的方式將抽象行政行為排除在行政爭訟的受案范圍之外,。當(dāng)然，這種情況因為《行政復(fù)議法》的頒布而有所改變,。該法第7條規(guī)定：“公民,、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時,，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：(1)國務(wù)院部門的規(guī)定,；(2)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；(3)鄉(xiāng),、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定,。前款所列規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方 人民政府規(guī)章,。規(guī)章的審查依照法律,、行政法規(guī)辦理?！?BR>相對人對抽象行政行為提出的復(fù)查申請既可能是一個單純的確認(rèn)請求,，也可能是一個撤銷請求。如果他只是偶然地涉及該規(guī)定,，只需通過確認(rèn)該規(guī)定違法,，進(jìn)而使依據(jù)該規(guī)定作出的具體行政行為失去法律效力，就可以達(dá)到他的目的,。如果申請人有可能反復(fù)地,、經(jīng)常地受到該規(guī)定的調(diào)整，那么僅僅通過確認(rèn)依據(jù)無效的方式進(jìn)行救濟(jì)就不是一個明智的選擇,，此時,，他很可能會在復(fù)查申請中提出撤銷具體行政行為所依據(jù)的普遍性規(guī)定，從而使自己獲得一種長期的穩(wěn)定的法律救濟(jì),。因此,，《行政復(fù)議法》的上述規(guī)定，可以被認(rèn)為是爭訟撤銷事項范圍上的一種突破。當(dāng)然,，這種突破還是十分有限的,。其一，行政立法行為仍享有“豁免權(quán)”,；其二,，抽象行政行為的撤銷權(quán)并沒有明確地成為行政復(fù)議權(quán)的組成部分；其三,，更為重要的是,，抽象行政行為還沒能成為訴訟撤銷的對象。 由于我國還沒有將抽象行政行為和內(nèi)部行政行為明確地納入爭訟撤銷的范圍,，使得我國爭訟撤銷的事項范圍明顯小于西方發(fā)達(dá)國家,。西方國家一般都將抽象行政行為納入行政爭訟范圍，有的國家還將一部分內(nèi)部行政行為也納入行政爭訟范圍,。近年來,，我國學(xué)術(shù)界關(guān)于將抽象行政行為逐步納入行政爭訟范圍的呼聲越來越高，還有一些論著對內(nèi)部行政行為（行政處分）的可訴性進(jìn)行了初步的探討,。我們認(rèn)為,，無論是從依法治國的政治高度來看，還是從行政爭訟立法的宗旨來講,，將抽象行政行為和內(nèi)部行政行為完全排除在爭訟撤銷范圍之外都是不合理的,。我們贊成逐步將抽象行政行為和內(nèi)部行政行為納入爭訟撤銷的范圍。 當(dāng)然,，要實現(xiàn)上述目標(biāo),，需要首先從理論上進(jìn)行充分的研究和論證，尤其是要說服立法者,，使他們認(rèn)識到逐步擴(kuò)大爭訟撤銷范圍的必要性和可行性,，認(rèn)識到過去人們?yōu)榱藢⒊橄笮姓袨楹蛢?nèi)部行政行為排除在爭訟撤銷范圍之外所提出的理由是不充分的和沒有道理的。例如,，有人曾經(jīng)提出,，規(guī)范性文件不會直接給相對人造成侵害，只有在行政機(jī)關(guān)具體適用規(guī)范性文件作出處理決定時,，才會對相對人造成實際的侵害,。因此，只要將具體行政行為納入爭訟撤銷的范圍,，就可以為相對人提供有效的救濟(jì),。這條理由實際上是站不住腳的。因為它建立在一個不能成立的假設(shè)之上,。規(guī)范性文件并非不會直接侵犯人們的合法權(quán)益,，如果一個規(guī)范性文件是違法的,，如，規(guī)范性文件非法限制人們行使某種法定權(quán)利,，那么人們遵守這一規(guī)范性文件本身就是一種損害的承受,。在爭訟撤銷范圍限于具體行政行為的情況下，這種損害是無法通過爭訟撤銷程序獲得救濟(jì)的,，除非人們故意去違反該規(guī)范性文件,，引起行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。但是這樣一來,，行政行為的公定力原則就會受到挑戰(zhàn),，因為人們要通過有權(quán)機(jī)關(guān)否定某個規(guī)范性文件的效力，就必須首先用自己的行為去否定它的效力,。同時，通過具體行政行為的救濟(jì)只是一種個別的,、暫時的救濟(jì),，只要違法的規(guī)范性文件沒有被撤銷，人們的合法權(quán)益受侵害的狀態(tài)就將繼續(xù)下去,。這顯然與行政爭訟制度的宗旨相悖,。 三、爭訟撤銷的申請時限 爭訟撤銷的申請時限是指爭訟撤銷申請人提出撤銷申請的法定有效期限,?；谛姓省⑿姓刃虻姆€(wěn)定等方面的考慮,，各國法律都對爭訟撤銷的申請規(guī)定了具體的時限要求,，申請人只有在法定時限內(nèi)提出撤銷申請，才能有效啟動爭訟撤銷程序,。 爭訟撤銷申請時限分為申請行政復(fù)議的期限和提起行政訴訟（司法審查）的期限,。 申請行政復(fù)議的期限，各國規(guī)定長短不一,。如日本《行政不服審查法》規(guī)定,，異議申訴和審查請求應(yīng)自得知已作出處分之日的次日起60天以內(nèi)提起，再審查請求應(yīng)自得知對審查請求已作出裁決的次日起30天以內(nèi)提起,。韓國《行政訴愿法》規(guī)定,，公民應(yīng)在接到行政行為決定書之日起30日內(nèi)提出訴愿申請。奧地利《普通行政程序法》規(guī)定,，當(dāng)事人提起訴愿的法定期限為兩個星期,，從當(dāng)事人被送達(dá)處分裁決的正本時起算；如僅以口頭宣告裁決時,，自宣告時起算,。西班牙1992年《行政程序法》規(guī)定,，提出一般申訴的期限為1個月。 我國《行政復(fù)議條例》第29條規(guī)定,，“公民,、法人或者其他組織向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，應(yīng)當(dāng)在知道具體行政行為之日起十五日內(nèi)提出,，法律,、法規(guī)另有規(guī)定的除外。因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定申請期限的,，在障礙消除后的十日內(nèi),，可以申請延長期限，是否準(zhǔn)許,，由有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)決定,。”《行政復(fù)議條例》的上述規(guī)定受到許多批評,，因為它規(guī)定申請人提出復(fù)議申請的時間只有15天,，如果其他法律、法規(guī)規(guī)定的申請期限不足15天,，申請人的申請時間就更短（如,，根據(jù)《治安管理處罰條例》第39條規(guī)定，對治安管理處罰決定不服的申請復(fù)議期限為接到通知后的5日以內(nèi)）,。如此嚴(yán)格的時間限制雖然有利于行政效率,，但對申請人來說卻是十分不利的，有悖于行政復(fù)議制度的根本宗旨,。1999年10月1日起實施的《行政復(fù)議法》對申請復(fù)議的期限作了較大的調(diào)整,，該法第9條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵 犯其合法權(quán)益的,，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請,；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的,，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算,。”根據(jù)這一規(guī)定,，申請行政復(fù)議的期限最少為60日,，法律規(guī)定起訴期限超過60日的，按法律規(guī)定的特殊期限執(zhí)行,。這樣一方面可以使我國過去行政復(fù)議申請期限不統(tǒng)一的情況大為改觀,，另一方面也使申請行政復(fù)議的法定期限大大延長，有利于對相對人合法權(quán)益的保護(hù),。 提起行政訴訟的法定期限,，各國的規(guī)定也不盡一致,。在美國，法院要求當(dāng)事人在法定期限內(nèi)提出司法審查請求,，超過法定期限提出的司法審查請求,，法院一般不予受理。美國法律所規(guī)定的行政訴訟期限不一,，少則30天,，多則4個月。如果法律對提請司法審查的期限不作規(guī)定,，或者法律沒有明確規(guī)定能否進(jìn)行司法審查,，那么原告提請司法審查就不受時間限制。在法國,，除法律有特別規(guī)定外,，當(dāng)事人提起行政訴訟的期限為2個月，從收到行政決定通知之日起算,，或者從行政條例公布之日起算,。在日本，根據(jù)《行政案件訴訟法》的規(guī)定,，撤銷訴訟應(yīng)自得知有處分或裁決之日起三個月內(nèi)提起。上述期限為不變期限,，除因不能歸咎于原告責(zé)任的事由而未能遵守時,，承認(rèn)在一定期限內(nèi)可以補(bǔ)救方式提起訴訟外，不得予以變更,。此外,，撤銷訴訟不問原告是否得知，自有處分或裁決之日起經(jīng)過一年時除有正當(dāng)理由外,，不得提起,。 在我國，學(xué)者們將行政訴訟的起訴期限分為一般期限和特別期限,?！耙话闫谙奘侵感姓V訟法規(guī)定的，適用于其他法律,、法規(guī)未作明確規(guī)定的起訴期限,。特殊期限是指行政訴訟法承認(rèn)的，其他法律,、法規(guī)規(guī)定的起訴期限”,。[3](P197) 行政訴訟法規(guī)定的一般期限又包括兩種情況：一種情況是直接起訴的期限。根據(jù)規(guī)定,，公民,、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的,，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起3個月內(nèi)提出（《行政訴訟法》第39條）。另一種情況是經(jīng)過行政復(fù)議后起訴的期限,。根據(jù)規(guī)定,，公民、法人或者其他組織不服復(fù)議決定的,，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟,。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟,。（《行政訴訟法》第38條第2款） 特殊期限在不同的法律中有不同的規(guī)定,。如《治安管理處罰條例》規(guī)定的起訴期限為5日，《郵政法》,、《統(tǒng)計法》規(guī)定的起訴期限為15日,，《森林法》、《海關(guān)法》規(guī)定的起訴期限為30日,，《專利法》規(guī)定的起訴期限為3個月,。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人們一般認(rèn)為,，法律所規(guī)定的特殊期限應(yīng)優(yōu)先于一般期限,，而法規(guī)所規(guī)定的特殊期限則不能優(yōu)先于行政訴訟法規(guī)定的一般期限。我們認(rèn)為,，起訴期限的適用應(yīng)堅持對當(dāng)事人有利的原則,。本著這樣的考慮，《行政訴訟法》有關(guān)起訴期限適用的規(guī)定就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改,，在這方面,，《行政復(fù)議法》關(guān)于申請期限的規(guī)定提供了一種可借鑒的模式。 行政訴訟的起訴期限的規(guī)定是對原告行使訴權(quán)的一種約束,，原告必須在法定期限內(nèi)提起行政訴訟,，如果超過法定起訴期限，當(dāng)事人將喪失起訴權(quán),，法院可以拒絕受理其提出的起訴,。當(dāng)然，如果當(dāng)事人超過法定起訴期限有正當(dāng)理由則另當(dāng)別論,?！缎姓V訟法》第40條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的,，障礙消除后10日內(nèi),，可以申請延長期限，是否準(zhǔn)許,，由人民法院決定,?！? |
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