作者：李鐵

核心提示：如何理解中央所提出的新型城鎮(zhèn)化道路,，目前各方認(rèn)識還未足夠明晰,。就我個人理解，中央提出的新型城鎮(zhèn)化政策,，核心內(nèi)容涉及以下兩個方面：一是人的城鎮(zhèn)化問題,，就是如何解決農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)后的基本公共服務(wù)問題；二是城鎮(zhèn)的發(fā)展模式和路徑,，即如何實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù),、生態(tài)、低碳和綠色,。

必須反思一些地方城鎮(zhèn)粗放擴(kuò)張的發(fā)展模式和決策中短期行為的制度成因：“攤大餅”加大了基礎(chǔ)設(shè)施供給的壓力,，導(dǎo)致城鎮(zhèn)成本的大幅度增加,；大廣場、大馬路,、大公園以及高檔政府辦公樓等嚴(yán)重浪費(fèi)資源,，而解決居民特別是外來人口公共服務(wù)的資金卻嚴(yán)重不足

如何理解中央所提出的新型城鎮(zhèn)化道路，目前各方認(rèn)識還未足夠明晰：一些地方希望借此機(jī)會上更多的項(xiàng)目,；一些學(xué)者提出了高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化文明理念和相應(yīng)的指標(biāo)體系,；企業(yè)家希望找到新的投資熱點(diǎn),；有的人雖然認(rèn)識到“以人為本”的實(shí)質(zhì)，但是在政策操作層面的設(shè)計上還是五花八門,，并未觸及實(shí)質(zhì),。就我個人理解，中央提出的新型城鎮(zhèn)化政策,，核心內(nèi)容涉及以下兩個方面：一是人的城鎮(zhèn)化問題,，就是如何解決農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)后的基本公共服務(wù)問題；二是城鎮(zhèn)的發(fā)展模式和路徑,，即如何實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù),、生態(tài)、低碳和綠色,。

重點(diǎn)：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化

2012年,，我國的城鎮(zhèn)化率達(dá)52.6%，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅35.3%,，之間存在著17.3個百分點(diǎn)的差距,。這說明2.5億農(nóng)民工和約7500萬城鎮(zhèn)間流動人口在城市還沒有享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的公共福利。如果按照每年一個百分點(diǎn)的增長速度,，到2020年,，我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，意味著我國的城鎮(zhèn)人口將會達(dá)到8億人左右,。進(jìn)城的農(nóng)民工將會在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再增加1億人,。如果不及時解決他們的公共服務(wù)和進(jìn)城落戶定居問題，我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量將不會得到根本改善,，反而還會加劇未來可能出現(xiàn)的各類社會矛盾,。

所謂新型城鎮(zhèn)化，就是要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化從數(shù)量型增長到質(zhì)量型提升的轉(zhuǎn)變,，也就是說要解決農(nóng)民工進(jìn)城后公共服務(wù)均等化和定居落戶難的問題,。這也就意味著當(dāng)前城鎮(zhèn)化的工作重點(diǎn)是如何實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，如何堅定不移地進(jìn)行戶籍管理制度改革和逐步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程,。

戶籍管理制度改革的難點(diǎn)在于,，原有的城鄉(xiāng)二元的戶籍管理體制已經(jīng)演化成為區(qū)域公共服務(wù)體系對外封閉的新二元結(jié)構(gòu)。在特大城市,，因?yàn)橥恋厣档念A(yù)期,，集體經(jīng)濟(jì)的福利和農(nóng)村的各項(xiàng)優(yōu)惠政策并不亞于城里人，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)人口興趣已經(jīng)不十分強(qiáng)烈,。矛盾的焦點(diǎn)在于外來人口。例如在上海,，外來人口已占常住人口的40%左右,，如果給所有的外來人口落戶,，那會對上海的財政產(chǎn)生巨大的支出壓力，也會導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口的公共服務(wù)水平降低,。

其實(shí),，大城市的戶籍管理體制改革，首先可以考慮針對已經(jīng)在大城市長期定居,、穩(wěn)定就業(yè),、舉家遷徙的外來人口。他們在外來人口總量中占比并不高,，事實(shí)上已是城市的市民,，只是缺少了一個戶口本，缺少了子女在這里享受義務(wù)教育和參加高考的權(quán)利,。解決他們的落戶和公共服務(wù),，不會帶來太多財政上的負(fù)擔(dān)，反而會把他們的長期消費(fèi)傾向轉(zhuǎn)向居住地,，帶動城市的消費(fèi)并促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展,。在操作環(huán)節(jié)上，一些特大城市可以在周邊的建制鎮(zhèn)和遠(yuǎn)郊區(qū)縣,，率先進(jìn)行戶籍管理制度改革,，比如可以考慮把在主城區(qū)的長期舉家遷徙的外來人口落戶到遠(yuǎn)郊區(qū)縣和小城鎮(zhèn)。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,，是個長期過程,。可以通過實(shí)行居住證制度,，通過就業(yè)年限,，逐步解決公共服務(wù)均等化問題。同時要大幅度提高社保繳納率,，促進(jìn)企業(yè)和農(nóng)民工以及外來人口各自承擔(dān)繳納社保的責(zé)任,。2011年，全國雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險,、工傷保險,、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為13.9%,、23.6%,、16.7%、8%和5.6%,。提高社保繳納水平還有很大空間,。

路徑：實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變

我國有658個城市和19722個建制鎮(zhèn)，已經(jīng)統(tǒng)計為城鎮(zhèn)化的人口到2012年底已達(dá)到7.1億人,。如此龐大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化,，涉及如此眾多的城市,，世界上尚無先例。而我國又面臨著資源短缺,、人口壓力巨大等多重挑戰(zhàn),。走什么樣的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，關(guān)鍵是要落實(shí)城鎮(zhèn)發(fā)展模式從粗放擴(kuò)張型向資源集約型的轉(zhuǎn)變,。

解決城鎮(zhèn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變,，面臨的困難重重。目前參照系大多是兩種類型：一類是發(fā)達(dá)國家城市化的結(jié)果,，表現(xiàn)為先進(jìn)的城鎮(zhèn)管理水平和良好的視覺形態(tài),；另一類是新興國家和發(fā)展中國家，由于經(jīng)濟(jì)的快速增長,，人口大量向城市涌進(jìn),，出現(xiàn)了大批貧民窟和嚴(yán)重的城市病。一些地方一方面試圖趕超發(fā)達(dá)國家的城市發(fā)展水平,，另一方面又極力要避免城市發(fā)展過程中的貧民窟現(xiàn)象,，因此在城市管理中，要求過高,，注重視覺,，看重表面，卻回避了城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程中農(nóng)民進(jìn)城后的公共服務(wù)問題,。

值得注意和反思的是,，我國城鎮(zhèn)政府的行政管理體制、財政管理體制,、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入和管理機(jī)制,、土地出讓的收益分配機(jī)制等，都從制度上支持了城鎮(zhèn)政府粗放擴(kuò)張的發(fā)展模式和決策中的短期行為,。這種發(fā)展模式的后果是：城鎮(zhèn)土地利用的嚴(yán)重粗放,，攤大餅式的擴(kuò)張加大了基礎(chǔ)設(shè)施供給的壓力，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)成本的大幅度增加,；政府大量的短期行為,，如大廣場、大馬路,、大公園以及高檔政府辦公樓等,，嚴(yán)重浪費(fèi)了政府資源，而解決居民特別是外來人口公共服務(wù)的資金卻嚴(yán)重不足,；城鎮(zhèn)的門檻過高,，城鎮(zhèn)居民的利益固化，導(dǎo)致政府不愿意接納外來人口進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶或享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)水平；由于政績工程的積累和對于土地出讓的過度依賴,，每一屆城鎮(zhèn)政府的政績壓力要求對基礎(chǔ)設(shè)施投入不斷加大,，而城鎮(zhèn)居民對改善公共服務(wù)供給的需求饑渴，又使得政府的資金需求越來越大,。一旦土地供給鏈條出現(xiàn)斷裂，城鎮(zhèn)債務(wù)問題就可能爆發(fā),。

調(diào)整城鎮(zhèn)發(fā)展模式,，關(guān)鍵要做好幾件事情：一是明確什么樣的路徑是正確的。例如,，要扭轉(zhuǎn)注重視覺形態(tài)的現(xiàn)象,，轉(zhuǎn)向資源的節(jié)約利用等。只有明確了什么是正確的發(fā)展觀,，才能要求各級城鎮(zhèn)政府不再偏離可持續(xù)發(fā)展的軌道,；二是要改革城鎮(zhèn)管理體制，建立相對平等的城鎮(zhèn)發(fā)展機(jī)制,，防止資源通過行政等級,，過多地被集中到高等級城市；三是要提高土地出讓成本,，要求政府珍惜土地資源,，遏制攤大餅的發(fā)展趨勢；四是要調(diào)整政績觀,，從制度上促進(jìn)政府管理者把短期行為轉(zhuǎn)向長期行為,，把工作目標(biāo)對準(zhǔn)公眾和外來人口，真正地從制度上實(shí)現(xiàn)中央提出的“以人為本”的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo),。

（作者系國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任）