近期,，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)研究所、中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所,、中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)三家研究機(jī)構(gòu)分別發(fā)布報(bào)告,，不約而同地批評(píng)現(xiàn)行戶籍制度造成中國(guó)的“偽城鎮(zhèn)化”。

“剛剛結(jié)束第六次人口普查,，我們的城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)達(dá)到49.68%,，這當(dāng)中有10%仍然是沒有城市戶口的農(nóng)民，意味著我們國(guó)家城鎮(zhèn)化還有很多問題亟待解決,。”5月5日舉辦的第二屆城鄉(xiāng)統(tǒng)籌論壇上,，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展中心主任李鐵也表示。

按照常住人口計(jì)算，中國(guó)的城鎮(zhèn)人口將在2013年首次超過農(nóng)村人口,，如何防止人口聚集與經(jīng)濟(jì)聚集良性循環(huán)的“斷裂”,，“十二五”成為改變戶籍制度改革滯后的關(guān)鍵時(shí)期。

而戶籍改革中首先要解決的就是基本公共服務(wù)制度均等化,，包括義務(wù)教育,、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等,。

盡管2006年發(fā)布的“十一五”規(guī)劃綱要提出了“基本公共服務(wù)均等化”的基本原則,，但目前我國(guó)城市基本公共服務(wù)不均等化的狀況總體上依然沒有改變，存在明顯的地區(qū)差異,、城鄉(xiāng)差異和群體差異,。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》規(guī)定，要“引導(dǎo)人口與經(jīng)濟(jì)在國(guó)土空間合理,、均衡分布，逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域和城鄉(xiāng)人民都享有均等化公共服務(wù)”,。

國(guó)家發(fā)改委地區(qū)司司長(zhǎng)范恒山在近期的一次講座上也表示：“將在主體功能區(qū)規(guī)劃的過程中繼續(xù)推進(jìn)公共服務(wù)均等化,，讓財(cái)政、金融政策以及科,、教,、文、衛(wèi)事業(yè)同等匯集到各個(gè)地區(qū),，而這個(gè)均等化不在于平均主義,，而是權(quán)利與機(jī)會(huì)的均等，在這些方面我們還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有做到,。”

農(nóng)村和城市福利人均相差33萬(wàn)元

國(guó)研報(bào)告建議“淡化戶籍權(quán)利功能,，尋找替代性管理手段”

如何解決外來(lái)人口在城市享受到和城市居民同等服務(wù)，一系列支持政策正在緩慢的研究和進(jìn)展中,。

今年3月人大審議通過的“十二五”規(guī)劃綱要提出：特大城市要合理控制人口規(guī)模,，大中城市要加強(qiáng)和改進(jìn)人口管理，繼續(xù)發(fā)揮吸納外來(lái)人口的重要作用,，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實(shí)際放寬落戶條件,。鼓勵(lì)各地探索相關(guān)政策和辦法，合理確定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的規(guī)模,。

“農(nóng)村人口流動(dòng)的困難在于,，你要到另外一個(gè)村就要享受另外一個(gè)村的福利，除了成為其家庭成員之,，在現(xiàn)有農(nóng)村土地體制下,，戶籍轉(zhuǎn)移幾乎是不可能的。”李鐵表示。

他看來(lái),，城鎮(zhèn)化首先要解決外來(lái)人口與城市居民享有同等服務(wù),，此外，解決城市行政管轄區(qū)農(nóng)民的城市化進(jìn)程,。

戶籍制度背后,，則影響著戶籍人口的福利覆蓋，據(jù)全國(guó)人大教科文衛(wèi)專委會(huì)委員馬力測(cè)算,，我國(guó)農(nóng)村和城市福利待遇人均相差33萬(wàn)元,，一般大城市福利50萬(wàn)以上，中小城市為十幾萬(wàn),。

近年來(lái),，上海、廣東等地在逐步推進(jìn)戶籍改革,，實(shí)施了“居住證”制度,，目前北京市正在就北京市實(shí)施居住證進(jìn)行調(diào)研，根據(jù)北京市政府的工作規(guī)劃,，將于今年12月底之前完成實(shí)施居住證的制度研究,，何時(shí)出臺(tái)仍未確定。

外來(lái)人口憑居住證享有一些基本權(quán)利,，在領(lǐng)取居住證和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)達(dá)到一定年限,，且滿足其他附加條件后可申請(qǐng)常住戶口，進(jìn)而享有更多權(quán)利,。

據(jù)北京市“十二五”規(guī)劃人口問題顧問陸華杰介紹,，持證人口與戶籍人口享有的福利仍有差距，但義務(wù)教育,、社會(huì)保障等基本服務(wù)不會(huì)有差別,。

去年6月，廣東出臺(tái)《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(試行)》,，依據(jù)若干指標(biāo)給農(nóng)民工打分,，積滿60分便可申請(qǐng)入戶，其配偶和未成年子女可以隨遷,，預(yù)計(jì)每年吸納規(guī)模為60萬(wàn)人,。

重慶則在去年提出了更為宏大的戶籍改革計(jì)劃，據(jù)重慶市發(fā)展改革委副主任徐強(qiáng)介紹,，截至今年4月上旬,，重慶全市共有170萬(wàn)農(nóng)村人口在戶籍改革中轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，日均7000余人,。

由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部“主體功能區(qū)人口管理政策研究”課題組撰寫的一份報(bào)告中提出：“淡化戶籍權(quán)利功能,，尋找替代性管理手段”。

課題組認(rèn)為，廣東,、上海兩地的做法規(guī)定的附加條件仍然偏多,，但提供了較為現(xiàn)實(shí)的戶籍改革思路。

按照權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則,，課題組設(shè)計(jì)了戶籍改革操作方案：只要在當(dāng)?shù)赜凶畹蜆?biāo)準(zhǔn)的合法體面住房(含租房),，就準(zhǔn)許進(jìn)行常住登記，發(fā)放居住證,，以居住證作為國(guó)民基本權(quán)利的享受條件,；以繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)年限、繳稅年限和(或)居住年限作為獲得地方附加權(quán)利的條件,。