隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化,，農(nóng)民在解決溫飽,、基本實現(xiàn)小康之后，對居住條件和生產(chǎn)生活環(huán)境也提出了更高要求,，而農(nóng)村社會建設(shè)相對滯后,、公共服務(wù)資源匱乏的問題已成為農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民生活水平改善的重要制約因素,。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要滿足農(nóng)民這方面的要求,，逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓廣大農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、社會進(jìn)步所帶來的物質(zhì)和精神文明成果,。

　　新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的概況

　　“安居才能樂業(yè)”。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,，廣大東部地區(qū)富起來的農(nóng)民普遍要求改善生活居住環(huán)境,，迫切希望盡快改善住房條件。據(jù)調(diào)查,，超過八成的農(nóng)戶有意愿在三年內(nèi)建新房,，在新一輪農(nóng)民建房熱潮到來之際，魯,、豫,、川、鄂、蘇等省紛紛出臺政策,，規(guī)范新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè),，注重科學(xué)規(guī)劃，加強合理引導(dǎo),，支持農(nóng)民建新房,，積極推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。這些省份的舉措有力地推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化,，擴(kuò)大了農(nóng)村消費需求,，對切實改善農(nóng)村居民的居住環(huán)境、逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義,。各省在實踐中探索出了很多符合各地實際情況的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)途徑,，概括起來主有是以下幾種模式：

　　一是實行村莊合并，建設(shè)農(nóng)村大社區(qū),。這一類型的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)情況最多,，主要是進(jìn)行村莊之間的遷移整合，實現(xiàn)資源服務(wù)的優(yōu)化配置,，建設(shè)農(nóng)村大社區(qū),，即按照政府的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，將幾個自然村整合為一個村,，通過政府財政支持,、政策支撐，對搬遷農(nóng)戶進(jìn)行相應(yīng)拆遷補助,，通過公正考察,、民主評議選出低保戶與貧困戶進(jìn)行國家補貼，引導(dǎo)農(nóng)民積極擺脫舊危房,，改建新房,。兩個或多個緊鄰的村莊，通過整合公共服務(wù)資源和實施社區(qū)化改造,，實現(xiàn)資源共享和利用最大化,。對于深山區(qū)、灘區(qū)等生活環(huán)境惡劣,、自然地質(zhì)災(zāi)害多發(fā),、不適宜居住的散居戶和村落，進(jìn)行整體搬遷,，選擇條件較好的村莊入住，形成新社區(qū),。

　　二是實行舊村改造,，完善基礎(chǔ)設(shè)施。原有規(guī)模較大、規(guī)劃相對合理,、基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的村莊,，不需要進(jìn)行村落規(guī)劃的變動，可以在原有村莊環(huán)境基礎(chǔ)上,，加強對基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)教科文衛(wèi)體配套設(shè)施的規(guī)劃,、建設(shè)，美化村莊自然環(huán)境,，完善設(shè)施而建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū),。對于城市及縣城中的城中村，主要是依托城市及縣城,，按照城市的相關(guān)規(guī)劃配套要求進(jìn)行改造,，按照規(guī)劃啟動新村建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與美化建設(shè)工作,。

　　三是實行產(chǎn)業(yè)帶動,，實現(xiàn)依托發(fā)展。對于產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)內(nèi)的村莊,，要依托聚集區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,，利用好相關(guān)的資源和政策優(yōu)惠，促進(jìn)人口和生產(chǎn)要素聚集,，整合村莊資源,，實現(xiàn)村莊建設(shè)與產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的雙向帶動，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū),。

　　新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要做法

　　首先,，堅持先規(guī)劃后建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃,、科學(xué)設(shè)計,。山東省兗州市將現(xiàn)代城市規(guī)劃理念與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相結(jié)合，在綜合考慮原有村莊布局,、區(qū)位優(yōu)勢,、自然資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),、交通條件,、生態(tài)環(huán)境與耕地保護(hù)的基礎(chǔ)上，按照方便生活,、方便生產(chǎn),、方便服務(wù)的原則，參照城市社區(qū)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn),，實行“村為基礎(chǔ),、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助,、縣為統(tǒng)籌、市規(guī)劃部門指導(dǎo)”的運行機制,，制定了體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃設(shè)計,。

　　其次，明確各方建設(shè)責(zé)任,，調(diào)動各方力量齊心共建,。按照各省對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，明確建設(shè)中的各方責(zé)任,，建立調(diào)動各方力量齊心共建的長效機制,。在社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面，由地方政府負(fù)責(zé)主導(dǎo)建設(shè),，農(nóng)民出工出力;社區(qū)住房方面,，由政府規(guī)劃部門負(fù)責(zé)設(shè)計，村“兩委”負(fù)責(zé)實施監(jiān)督,，村民自建,，政府適當(dāng)補助;對于暫時無力解決資金問題的農(nóng)戶，各地政府通過協(xié)調(diào)信貸給予支持,，由金融機構(gòu)貸款給農(nóng)戶,，政府給予貼息，幫助農(nóng)戶解決建房資金不足;部分相關(guān)的配套設(shè)施,，鼓勵有條件的企業(yè)捐贈贊助,，發(fā)揮好企業(yè)的社會責(zé)任。

　　再次,，調(diào)動農(nóng)民積極性,，參與政策決策，建言進(jìn)策,。四川宜賓在農(nóng)村整合建設(shè)中,，采用了訪問農(nóng)民現(xiàn)狀，尋求建立農(nóng)民與村官密切聯(lián)系的路徑,。每次村情會議合理安排時間,，避開農(nóng)民農(nóng)耕、收獲等重要時段,，另外,，做到信息傳達(dá)到位，爭取每家每戶及時得到信息,。

　　最后,，努力使農(nóng)民享受與城市居民同等權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,。在農(nóng)村,，房屋概念比城市更為深刻,，農(nóng)民一般會將房屋作為自己唯一有價值的財產(chǎn),，因此,，一方面我們應(yīng)該尊重農(nóng)民的房屋財產(chǎn)權(quán)，尊重農(nóng)民自主意愿,，充分講解各種信息和國家政策法律法規(guī),。在拆遷補償費方面，尊重農(nóng)民意見,，根據(jù)實際進(jìn)行相應(yīng)補償,。另一方面，應(yīng)該注重對農(nóng)村社區(qū)設(shè)施建設(shè),，在征得農(nóng)民同意進(jìn)行建設(shè)后,，積極建設(shè)社區(qū)設(shè)施，努力與城市社區(qū)公共服務(wù)水平均等,，使農(nóng)民感受到社區(qū)的溫馨和便利,。

　　面臨的主要困難和問題

　　一是建設(shè)資金投入壓力較大。財政扶持對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有重要意義,。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,，按照每個新型農(nóng)村社區(qū)入住10000人計算，預(yù)計每個社區(qū)道路硬化,、通信電力改造,、自來水引入與污水排放、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施投入需要投資2000萬到3000萬,，人均2000元,。按山東濟(jì)寧市規(guī)劃，截至2020年要建成756個新型社區(qū),，不包括建房補貼和其他補助支出,，僅公益基礎(chǔ)設(shè)施一項就需要投入大約200億元，地方財政壓力較大,。

　　二是法規(guī)政策有待進(jìn)一步完善,。從新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐來看，由于社區(qū)建設(shè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的產(chǎn)物,，城市中對低收入家庭實行廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用房政策并不適用于社區(qū)居民,，部分經(jīng)濟(jì)困難的家庭財力匱乏，無力參與舊房改造,，無法通過新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)收益,。在土地流轉(zhuǎn)方面，由于按照目前的土地法規(guī)和相關(guān)政策,，要堅持“占補平衡,、只增不減,、質(zhì)量不降”的基本耕地紅線，土地增減掛鉤指標(biāo)周轉(zhuǎn)時間只有1年,，時間太短,，變動性太強，不利于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)再利用,。

　　三是整合支農(nóng)資金問題,。綜合來看，自2008年開展村級公益事業(yè)一事一議財政獎補試點以來,，試點工作取得一定成績,。期間全國共建成村級公益事業(yè)項目63萬個，新增村內(nèi)道路97.21萬公里,，修繕村內(nèi)公共活動場所900多萬平方米,，水渠26.11萬公里，新建村內(nèi)垃圾收集點6.47萬個,，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件,、促進(jìn)了社會主義新農(nóng)村建設(shè)。然而,，中央財政投入的477億元獎補資金仍顯偏少,，比重偏低，難以滿足地方建設(shè)實際和群眾的需要,。而且對于村莊合并,、搬遷和實現(xiàn)占補平衡后適當(dāng)新增加的土地，需要進(jìn)行復(fù)墾成為耕地,，這方面需要大量資金,，而部分土地復(fù)墾整理項目資金不能申請到的土地，僅能夠依靠地方財政自籌解決,。

　　進(jìn)一步加強和完善新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的措施

　　強化一事一議,，推廣財政獎補，加強對試點的扶持,。農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)關(guān)系到農(nóng)民是否能夠安居樂業(yè),，關(guān)系到生活勞作的環(huán)境問題，更關(guān)系到城鄉(xiāng)政策公平和農(nóng)民的權(quán)益如何保障等多方面因素,，因此,，新型社區(qū)建設(shè)應(yīng)該加以綜合管理考量。

　　在此基礎(chǔ)上,，按照中央的“十二五”規(guī)劃,，在全國所有省(市、區(qū))全面展開一事一議,、財政獎補工作,，加大對農(nóng)村新型社區(qū)試點的支持力度,。各省試點地區(qū)農(nóng)村堅持現(xiàn)有基本經(jīng)驗的正確方向，應(yīng)進(jìn)一步完善村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議的獎補機制,。根據(jù)各地預(yù)算執(zhí)行情況,，按程序適當(dāng)增撥獎補資金。同時中央財政占政府獎補資金的比例提高到40%,，努力將政府對農(nóng)民籌資籌勞的獎補比例提高到50%以上,，建立一事一議財政獎補資金穩(wěn)定增長機制。

　　加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度,，完善農(nóng)村土地住房相關(guān)政策。在進(jìn)行新村建設(shè)中,，應(yīng)該結(jié)合新村社區(qū)的實際狀況,，按情況調(diào)整農(nóng)村土地政策，延長土地增減掛鉤周轉(zhuǎn)時間,，增加周轉(zhuǎn)指標(biāo),，對符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃的新農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行單獨管理。同時,，借鑒城市對低收入家庭實施的廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用房政策,，建議在新型農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行試點，使農(nóng)村每一個經(jīng)濟(jì)困難家庭也能入住農(nóng)村新型社區(qū),，逐漸與城市居民的社區(qū)保障制度趨于一致,。

　　加強涉農(nóng)資金整合，放大惠農(nóng)政策效果,。加強涉農(nóng)資金的充分整合利用,，應(yīng)與一事一議財政獎補緊密結(jié)合，增加中央和地方對于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的投入,，利用好一事一議財政獎補資金增長機制,。涉農(nóng)資金的整合也應(yīng)該首先在試點區(qū)進(jìn)行試驗，并逐步擴(kuò)展,。資金在分派到每個農(nóng)民手中時,，個人獲得的資金微乎其微，但如果通過農(nóng)民之間的合作,，在征得農(nóng)民同意后,，進(jìn)行集中利用，更能惠及每一個農(nóng)民,。

　　(作者單位：黃淮學(xué)院社會管理系;本文系2012年河南省科技發(fā)展計劃軟科學(xué)項目“城鄉(xiāng)一體化背景下河南省新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)研究”成果,，項目編號：122400450222)