宏觀經(jīng)濟分析

　　“十二五”規(guī)劃發(fā)布實施以來,，普遍的意見認(rèn)為,，城鎮(zhèn)化是帶動中國未來十年至二十年經(jīng)濟繼續(xù)高速發(fā)展的一個主要動力。國務(wù)院高層也多次強調(diào),，城鎮(zhèn)化是內(nèi)需最大的潛力所在,，是改變經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、刺激消費的重要依托,。但是,，如何讓城鎮(zhèn)化成為未來經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動力，各方有不同的理解,。

　　城鎮(zhèn)化不能倒果為因

　　多數(shù)地方政府和不少專家仍把重點放在做大城鎮(zhèn)規(guī)劃,、投資基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、興建工業(yè)園區(qū),，以此讓農(nóng)村變城鎮(zhèn),，在此建設(shè)過程中吸收更多農(nóng)村就業(yè)。這基本上是過去二三十年中國所走的道路,。

　　這樣以物為主的城鎮(zhèn)化,，還是重在投資，可以推動經(jīng)濟的高速增長,，但資源環(huán)境和資金成本也非常高,，而且會進一步加劇結(jié)構(gòu)失衡，難以持續(xù),。

　　其實,，在描繪城鎮(zhèn)化可以帶來的各種好處之前，我們應(yīng)厘清一些對城鎮(zhèn)化認(rèn)識的誤區(qū),。不少人把城鎮(zhèn)化看作因,，認(rèn)為如果我們（尤其是政府）能想辦法,，比如修路蓋樓，把更多人變成“城里人”,，大家的收入就會提高,，經(jīng)濟就會發(fā)展。

　　城鎮(zhèn)化實際上是伴隨工業(yè)化的一個自然過程,。在工業(yè)化的過程中,，原來主要從事農(nóng)業(yè)活動、生產(chǎn)力低下的勞動者轉(zhuǎn)移到非農(nóng)行業(yè)就業(yè),，其生產(chǎn)力大幅提高,，勞動收入也相應(yīng)大幅增長。已經(jīng)轉(zhuǎn)入非農(nóng)行業(yè)的勞動者,，不管是留在家鄉(xiāng)還是遷往外地大城市，其生活和交通方式也已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)方式,，而其需要的公共服務(wù)也是城鎮(zhèn)化的公共服務(wù),。在這個過程中，工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化,，而相應(yīng)的需求也會刺激城鎮(zhèn)公共服務(wù)的發(fā)展以及居民消費的提高,。

　　不過在中國，因為戶籍制度等人為因素,，城鎮(zhèn)化的步伐明顯滯后于工業(yè)化的步伐,。已經(jīng)轉(zhuǎn)入非農(nóng)行業(yè)就業(yè)的勞動者，在城市環(huán)境中生活上十年也不能成為“城里人”,，只能被稱為“農(nóng)民工”,。

　　在黃金工作年齡，他們到城鎮(zhèn)打工,，沒有工作或老了,，就不得不離開曾經(jīng)工作的城鎮(zhèn)，因為這里沒有為他們提供養(yǎng)老服務(wù)和安家的條件,，他們的子女也不能像城鎮(zhèn)居民那樣到城鎮(zhèn)公立學(xué)校就讀,。農(nóng)民工及其家庭成員，享受不到與城里人同樣的子女入學(xué),、醫(yī)療保險,、養(yǎng)老等基本社會福利待遇，因此他們一方面需要更多為自己和家庭積累審慎性儲蓄,，另一方面也難以放棄最后的保障線——土地,。

　　過去以物為主、由土地財政支撐的城鎮(zhèn)化,，雖然帶動了經(jīng)濟和投資的大幅增長,，但對刺激消費需求的作用十分有限,。為此，許多專家學(xué)者建議,，以戶籍改革為突破口,，促進城鎮(zhèn)化、刺激消費,。

　　戶口背后是公共服務(wù)

　　然而,，戶籍改革在許多地方有極大阻力。地方政府對戶改的抵觸是可以理解的,，而且很難靠中央的行政命令消除,。因為戶籍所代表的是城鄉(xiāng)差距，特別是各級別城市差距非常大的公共服務(wù)和福利,，而目前各地方政府不同的財力,、財源，也制約了其擴大公共福利開支的能力和動力,。

　　其實,，真正制約農(nóng)民工消費的不是戶口本身，而是它背后所代表的公共服務(wù)和社會福利,。如果要以城鎮(zhèn)化的發(fā)展刺激居民消費,，最核心的不是一紙戶口本身，而是要改革地方政府提供公共服務(wù)的動力和能力,，形成城鄉(xiāng)一體化,、更加公平的公共服務(wù)體系。

　　隨著人口結(jié)構(gòu)的變化和經(jīng)濟,、社會的進步,，從農(nóng)村比較容易轉(zhuǎn)移出來的年輕人口已經(jīng)不多，愿意背井離鄉(xiāng),、過著遠離家人的集體生活的勞動者就更少,。

　　如果要推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移更多勞動者,，增加勞動力供應(yīng),，就需要城鎮(zhèn)公共服務(wù)的改革，特別是為農(nóng)村可轉(zhuǎn)移的較年長人口,，包括有子女的中年婦女提供就業(yè)條件,。他們需要就地解決子女上學(xué)、照顧老人等諸多現(xiàn)實問題,。他們的城鎮(zhèn)化,，更可能的方式就是所謂“離土不離鄉(xiāng)”，需要城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)向部分農(nóng)村地區(qū)伸展,，這也正是許多發(fā)達國家城鎮(zhèn)化曾走過的道路,。

　　然而,，在目前的財稅體制和公共服務(wù)體制下，各級地方（城鎮(zhèn)）政府作為公共服務(wù)的主要提供者,，無論是對戶籍制度改革,，還是提供城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)方面，均缺乏財力,，也沒有足夠動力,。

　　首先，中國的稅收主要依靠生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的增值稅,、營業(yè)稅以及企業(yè)所得稅,，而個人所得稅覆蓋面非常狹窄，基本上可以稱作是工薪稅,，僅占整個財政收入的6％,、GDP的1％左右。

　　這造成地方政府明顯偏好投資工業(yè)企業(yè),，因為那是稅收的主要來源,，而忽略為本地居民的服務(wù)，更不用說吸引外地人口的流入,。人口增加，尤其是非本地戶籍人口增加,，并不能直接帶來稅收的明顯增長,，反而會明顯加大本地政府公共服務(wù)的壓力（交通、教育,、醫(yī)療等）,。因此，多數(shù)地方政府缺乏動力,，不愿主動為非戶籍人口提供公共服務(wù),，反而常常為流動人口的安居設(shè)置種種障礙。

　　第二,，地方政府即使想增加公共服務(wù),，也往往財力不足。人口增長帶不來稅收增長,，而地方政府預(yù)算的一個重要來源是上級政府的轉(zhuǎn)移支付,，但教育、醫(yī)療,、各項公共服務(wù)等均按戶籍人口配置資源,。

　　在一些外來人口積聚的城市，地方政府往往動用其他手段,，如通過向企業(yè)攤派,、增加各種稅費,、賣地等籌集資金，或者使用大量臨時工,、外包政府部門應(yīng)該提供的服務(wù),，或者干脆缺位，因此引發(fā)各種社會矛盾,。

　　改革地方稅收和公共服務(wù)體制

　　促進“人”的城鎮(zhèn)化,，應(yīng)該從兩方面改革現(xiàn)有公共財政和服務(wù)體系。

　　第一,，重塑地方財源,，讓其具有來源穩(wěn)定并與本地人口和居住環(huán)境相關(guān)的稅收收入。

　　為此,，首先要在增值稅改革的同時,，逐步加大個人所得稅在稅收收入中的比重并增加地方分享份額，使其成為地方稅收的一個重要的,、穩(wěn)定的來源,。這需要擴大個稅稅基，將地方轄區(qū)內(nèi)個人的各項收入而不只是工薪收入,，一起納入所得稅征收范圍,，同時大幅提高個人所得稅起征點，并且降低稅率,。

　　其次要開征房產(chǎn)保有稅等一些重要地方稅種,，引導(dǎo)資源更多地向增加生產(chǎn)性資本、提高生產(chǎn)率的方向配置,，防止資金過多投向不動產(chǎn),，同時逐漸減少地方對土地財政的依賴。兩者都可以引導(dǎo)地方政府更熱心地提供公共服務(wù)和宜居環(huán)境,，而不是靠對資源和要素的占有生財,，從而促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。

　　第二,，與稅收體制改革相呼應(yīng),，在地方政府（城鎮(zhèn)）增加穩(wěn)定稅收來源的基礎(chǔ)上，公共服務(wù)支出的預(yù)算也應(yīng)該按轄區(qū)內(nèi)常住人口而不是戶籍人口來確定,。教育,、醫(yī)療服務(wù)、社區(qū)服務(wù),、交通和公共安全等各方面,，應(yīng)該根據(jù)城鎮(zhèn)化的需要制定預(yù)算、配置財政資源，上級財政轉(zhuǎn)移支付也要考慮到這一點,。

　　要允許本地常住的外來人口包括農(nóng)民工及其家庭,，享受與本地戶籍人口一樣的教育、醫(yī)療設(shè)施,，公用事業(yè)和公共安全等各項服務(wù),。公共服務(wù)的提升，可以緩解社會矛盾并刺激消費,。而消費的提升也會為本地政府在增值稅改革之后帶來更多收入,。如此，則可以形成加強公共服務(wù),、促進城鎮(zhèn)化和消費,、促進財政收入增長的良性循環(huán)。

　　總之,，要讓城鎮(zhèn)化真正成為中國促內(nèi)需,、調(diào)結(jié)構(gòu)的長期依托，就應(yīng)該擯棄許多地方圍繞土地做文章的城鎮(zhèn)化模式,，從改革地方稅收體制和公共服務(wù)體制著手,，建立長期可持續(xù)的、城鄉(xiāng)一體化的,、公平的公共服務(wù)體系,，幫助中國實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的長期穩(wěn)定發(fā)展。

　　作者為瑞銀中國首席經(jīng)濟學(xué)家