透過當前監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫漏管現(xiàn)狀看我國的緩刑制度來源： 作者： 時間：2011/10/31 推薦刑法律師：一,、對我國當前監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫漏管現(xiàn)狀分析 從今年七月開始至十月期間,，中央政法委在全國司法系統(tǒng)開展了核查糾正監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管專項行動,，目的在于全面查清監(jiān)外執(zhí)行罪犯的判決,、裁定、決定（批準）和執(zhí)行情況,，有效地糾正監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫漏管問題,，促進交付執(zhí)行
　　一、對我國當前監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫漏管現(xiàn)狀分析
　　從今年七月開始至十月期間,，中央政法委在全國司法系統(tǒng)開展了核查糾正監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管,、漏管專項行動，目的在于全面查清監(jiān)外執(zhí)行罪犯的判決,、裁定,、決定(批準)和執(zhí)行情況，有效地糾正監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫漏管問題,，促進交付執(zhí)行,、監(jiān)督管理和檢察監(jiān)督工作的規(guī)范化，預(yù)防和減少監(jiān)外執(zhí)行罪犯重新犯罪,。大足縣人民法院對2004年1月至2007年6月的判監(jiān)外執(zhí)行刑事案件進行了全面清理核查,。據(jù)統(tǒng)計，該院近四年里共判決監(jiān)外執(zhí)行罪犯525人,，其中脫管,、漏管罪犯人數(shù)共計85人，占監(jiān)外執(zhí)行罪犯總數(shù)的16.19%。其中因宣告緩刑而監(jiān)外執(zhí)行的刑事案件499件,，占監(jiān)外執(zhí)行刑事案件總數(shù)的95.04%,。由此可見，當前監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫漏管情況嚴重,，然而宣告緩刑案件占監(jiān)外執(zhí)行案件的九層以上,，因此，緩刑案件的執(zhí)行,、考察,、監(jiān)管是否落實，就成了監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫漏管的主要原因,。
　　另外,，近年來在我國基層法院反應(yīng)出緩刑制度在刑事案件中高比例適用的現(xiàn)象。以大足法院近四年刑事案件適用緩刑的情況為例,，2004年該院共審理刑事案件310件432人,，宣告緩刑123件148人，宣告緩刑案件占全年案件的39.67%;2005年該院共審理刑事案件332件421人,，宣告緩刑147件190人,，宣告緩刑案件占全年案件的44.27%;2006年該院共審理刑事案件303件415人，宣告緩刑159件191人,，宣告緩刑案件占全年案件的52.47%;截止于2007年6月該院共審理刑事案件159件214人,，宣告緩刑70件84人，宣告緩刑案件占全年案件的44.02%,。因此,，正確實施緩刑制度對基層法院刑事審判工作相當重要，同時對防范監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫漏管, 預(yù)防監(jiān)外執(zhí)行罪犯重新違法犯罪,，促進社會主義法治建設(shè)都將起到很好的作用,。
　　二、我國緩刑制度存在的問題
　　緩刑制度在我國經(jīng)過幾十年的司法實踐,，已經(jīng)比較成熟。但是從這次在全國司法系統(tǒng)開展的核查糾正監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫漏管專項行動中所反映的情況來看,，暴露出我國現(xiàn)行緩刑制度中還存在一些問題,，我認為可以概括為以下幾點：
　　1.緩刑執(zhí)行缺少具體的法律依據(jù)
　　我國現(xiàn)行法律對緩刑犯該如何執(zhí)行，審判機關(guān)與公安機關(guān)如何交付緩刑犯,，通過什么樣的方式,、方法保持緩刑犯的懲罰力度和幅度，判斷緩刑犯考察效果優(yōu)劣標準如何確定,，緩刑犯權(quán)益該如何保護等方面缺乏具體系統(tǒng)的規(guī)定,，導致緩刑的考察與監(jiān)管普遍存在以下問題：
　　第一，在緩刑犯的考察與監(jiān)管上，存在做表面文章而流于形式的現(xiàn)象,。由于對考察組織的組成及其職責,、考察的方式和措施等無章可循，對緩刑犯的考察責任往往只落實在紙上,，實際上放任不管,，從而削弱了緩刑制度的社會效果和法律效果。
　　第二,，交付監(jiān)管脫節(jié),。在緩刑犯的交付監(jiān)管上，審判機關(guān)與公安機關(guān)之間尚未建立有效,、規(guī)范的交付制度,，如對緩刑犯該如何執(zhí)行、法律文書該如何送達,，罪犯該如何交接等,。目前法院在交付緩刑犯時，一般只是填發(fā)執(zhí)行通知書,，送交公安機關(guān)執(zhí)行,，由緩刑犯憑執(zhí)行通知書到戶籍所在地公安機關(guān)報道。而有的緩刑犯卻有意或無意的不去報到或遲報到,，還有的緩刑犯在判決書作出后未向公安機關(guān)報到就外出經(jīng)商或打工,，造成緩刑犯事實上的脫漏管。由于審判機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)工作銜接不夠規(guī)范,、及時,，在實踐中基層派出所未能全面及時掌握本轄區(qū)緩刑犯的情況時有發(fā)生,，使得對緩刑犯的考察和監(jiān)管工作難以全面有效開展,。
　　第三，對緩刑考察缺乏對緩刑犯的考核獎懲制度,。缺乏對緩刑犯的考核獎懲制度使得對緩刑犯的考核獎懲缺乏依據(jù),，影響緩刑犯積極改造的信心,。由于目前我國法律沒有一個統(tǒng)一明確的緩刑犯考核獎懲標準，對緩刑考驗期減少,，撤銷緩刑等獎勵兌現(xiàn)比較困難,。而且撤銷緩刑的審批程序及手續(xù)過于繁瑣，不易操作,，對緩刑犯的觸動不大,，無法真正發(fā)揮對緩刑犯的制約作用。
　　2. 緩刑考察機構(gòu)設(shè)置不合理
　　刑法第76條規(guī)定：“被宣告緩刑的犯罪分子,，在緩刑考驗期限內(nèi),，由公安機關(guān)考察,，所在單位或基層組織予以配合”。這一規(guī)定說明,，我國的緩刑執(zhí)行機關(guān)是公安機關(guān),。實踐中，公安機關(guān)作為緩刑的考察機構(gòu)對緩刑考察難以有效執(zhí)行,。因為公安機關(guān)不但要打擊現(xiàn)行犯罪,，還要負責維護日常社會治安和擔任安全保衛(wèi)工作，任務(wù)十分繁重,。而且基層公安機關(guān)警力比較薄弱,，往往難以抽出專門的警力負責對緩刑犯的考察。同時公安機關(guān)在執(zhí)行緩刑犯時基本上沒有什么幫教措施,，緩刑犯再犯罪的比例較高,。因此，緩刑執(zhí)行工作由公安機關(guān)完成,，往往是流于形式,，沒有達到矯正犯罪，預(yù)防犯罪的立法目的,。而且改革開放以來,，市場經(jīng)濟發(fā)展迅速，但從我國經(jīng)濟發(fā)展的實際情況來看,，由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡,，導致勞動力供需不平衡，相當一部分人必須外出經(jīng)商或打工才能維持生計,。這給緩刑的考察提出了新的難題,。一方面如果不允許緩刑犯外出經(jīng)商或打工，因缺乏謀生的條件和環(huán)境,，將產(chǎn)生一些新的不穩(wěn)定因素更不利于罪犯的改造,，或者重新走上違法犯罪的道路。另一方面如果允許緩刑犯外出經(jīng)商或打工,，公安機關(guān)對宣告緩刑的犯罪分子的控制力就大大減弱,，別說監(jiān)管，有甚者犯罪分子的下落情況都無法掌握,。
　　從我國司法機構(gòu)的配置來看,，公安機關(guān)對緩刑犯的執(zhí)行處于無暇管理，沒有管理的狀態(tài),，而負有矯正犯罪之責的基層司法行政機關(guān)，只能對刑釋解教人員進行安置幫教,，而對緩刑犯的監(jiān)管矯正并無法律授權(quán),，想管也管不了，這非常不利于對緩刑人員的改造和社會的穩(wěn)定。由于公安機關(guān)與司法行政機關(guān)是兩個不相隸屬的機關(guān),，不可能要求公安機關(guān)按照司法行政機關(guān)的要求來監(jiān)管矯正緩刑罪犯,。這種刑罰執(zhí)行主體多元化的狀況，必然造成緩刑監(jiān)管矯正工作脫節(jié),，導致刑事執(zhí)行權(quán)力資源配置失衡,，出現(xiàn)某些部門權(quán)力資源過剩，另一些部門權(quán)力資源供應(yīng)匱乏的現(xiàn)象,，無法使行刑權(quán)力資源產(chǎn)生最佳的效益,。另外，把某些刑事執(zhí)行權(quán)賦予公安機關(guān),，其實質(zhì)就是把偵察機關(guān)與行刑機關(guān)合二為一,，這有悖于現(xiàn)代刑罰重視行刑和刑罰效益的精神，也難以貫徹憲法所要求的各司法機關(guān)之間分工負責,、互相配合,、互相制約的法律原則，影響了刑事司法活動的公正性,。
　　3.緩刑撤銷條件的規(guī)定不合理
　　我國刑罰規(guī)定以下三種情形應(yīng)當撤銷緩刑：一是在考察期限內(nèi)犯新罪;二是漏罪的;三是在緩刑考察期限內(nèi),，違反相關(guān)法律法規(guī)，情節(jié)嚴重的,。就第一項而言重新犯罪自然是對社會的危害,，撤銷緩刑自不待言。但第二項和第三項的規(guī)定不是那么完善,。第二項所指的漏罪是指判決宣告以前還有其他罪沒有判決的,，那么已過追訴失效的犯罪是否也適用，法律未明確規(guī)定,。從字面上來理解,，已過追訴時效的罪也屬于未經(jīng)法律判決的罪，應(yīng)該以此理由撤銷緩刑,。但是一個時效已過的罪犯因較長時間正常生活,，不需懲戒就已經(jīng)順利回歸社會，對社會已不具有危害性,，這時如果再對已過追訴時效的犯罪為據(jù)而撤銷緩刑,，顯然是不合理的。第三項規(guī)定中的“情節(jié)嚴重”過于模糊,，目前并沒有明確的界定,，何謂“情節(jié)嚴重”?違反哪些“法律、行政法規(guī)或者監(jiān)督管理規(guī)定”也沒有具體界定,，公安機關(guān)在相關(guān)證據(jù)的采集也無從下手,，在司法實踐中對這條法律的適用少之又少,。大足法院近四年里沒有一件因“違反規(guī)章制度情節(jié)嚴重”而被宣告撤銷緩刑的案件。因此,，“情節(jié)嚴重”應(yīng)再作細化規(guī)定,。
　　三、對我國緩刑制度完善的幾點設(shè)想
　　針對我國緩刑制度在司法實踐中暴露的一些問題,，并結(jié)合刑事審判工作實際對緩刑制度完善談?wù)勎业囊恍┏鯗\看法,，供今后緩刑犯的執(zhí)行、考察工作參考,。
　　1,、完善緩刑執(zhí)行的立法
　　目前，我國還沒有對緩刑執(zhí)行做專門的立法,，導致審判機關(guān),、公安機關(guān)、檢察機關(guān)在緩刑執(zhí)行工作的銜接混亂,，還有緩刑考察,、監(jiān)管、撤銷等工作沒有具體法律依據(jù),。從緩刑執(zhí)行工作實務(wù)看,，對緩刑執(zhí)行程序立法已經(jīng)非常有必要，這對于全面,、系統(tǒng)地規(guī)范緩刑執(zhí)行程序,，實現(xiàn)緩刑的立法意義起到重要作用。這樣一方面可以使緩刑考察真正落到實處;另一方面,，也給緩刑執(zhí)行機關(guān)提供有效具體的執(zhí)法依據(jù),，避免無法可依而引起的執(zhí)法尷尬。
　　2,、設(shè)立專門的緩刑監(jiān)督機構(gòu)
　　緩刑的成敗在相當程度上決定于緩刑監(jiān)督實施,，在我國，緩刑監(jiān)督實施工作是主要是由公安機關(guān)承擔,。由于公安機關(guān)業(yè)務(wù)量大無暇顧及緩刑人員的監(jiān)督工作,，致使有些地方的公安機關(guān)對緩刑人員不管不問，緩刑人員也認為自己“一放了事”,，造成脫漏管現(xiàn)象嚴重,。目前，世界上大多數(shù)實行緩刑制度的國家,，都設(shè)立了具體的緩刑考察組織,。
　　鑒于以上情況，我認為由司法行政部門統(tǒng)一行使是緩刑監(jiān)督考察工作較為合適,，其理由是我國司法行政部門本身具有矯正犯罪的職責,，如果由司法行政部門負責緩刑犯的監(jiān)管,，緩刑犯監(jiān)管、矯正工作有機結(jié)合,，使行刑權(quán)力資源產(chǎn)生最佳效果。在縣級以上司法局設(shè)立專門的緩刑監(jiān)督考察部門和派專職人員從事緩刑監(jiān)督考察工作,，并應(yīng)通過立法規(guī)定,，該緩刑監(jiān)督考察組織定期向法院提交緩刑人員的考察報告，由法院來監(jiān)督緩刑的執(zhí)行,，對應(yīng)當撤銷緩刑的,，及時做出裁決。
　　3,、完善緩刑撤銷制度
　　緩刑撤銷是人民法院依據(jù)法定程序,，對已發(fā)生法律效力的緩刑考驗期予以取消恢復自由或?qū)⒆锓甘毡O(jiān)執(zhí)行原判的決定。對于有關(guān)撤銷緩刑的規(guī)定,，我認為有以下兩個方面需要完善：
　　第一,、法律細化撤銷緩刑的情形。對于在緩刑考驗期內(nèi),，違反法律,、行政法規(guī)或國務(wù)院公安部門有關(guān)緩刑的監(jiān)督管理規(guī)定的犯罪分子，在何種情況下,，應(yīng)當撤銷緩刑,，刑法只籠統(tǒng)規(guī)定“情節(jié)嚴重”，這十分不利于法院具體操作,，應(yīng)當將情節(jié)嚴重加以明確化甚至量化,。具體可以借鑒國外有關(guān)立法例，考慮將以下兩種情形規(guī)定為情節(jié)嚴重：其一,，緩刑人嚴重,、持續(xù)或者多次違反法院為其規(guī)定的緩刑負擔或者緩刑指示。其二,，緩刑人持續(xù)或者多次脫離緩刑考察機關(guān)的監(jiān)督管理,，并因此有理由懷疑他將再次危害社會或者犯罪。
　　第二,、增設(shè)撤銷緩刑的程序性規(guī)定,。這是因為：第一，由于刑法在緩刑撤銷方面的規(guī)定本身較為模糊僅用一個“情節(jié)嚴重”來描述被緩刑人違反法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定的嚴重程度,，法官的自由裁量權(quán)限很大,，這就十分有必要設(shè)置一個聽證程序來查清被緩刑人是否確實已經(jīng)達到情節(jié)嚴重的程度。第二,，由于我國緩刑的監(jiān)督考察機關(guān)是法院之外的公安機關(guān),，因而應(yīng)當撤銷緩刑首先必然是公安機關(guān)的觀點,，在將公安機關(guān)的觀點轉(zhuǎn)變成法院的觀點的過程中，應(yīng)當同時聽被緩刑人的陳述,?？梢姡苡斜匾鲈O(shè)撤銷緩刑的程序性規(guī)定,，以使緩刑監(jiān)督考察機關(guān)和被緩刑人都有機會充分闡明自己的觀點和理由,，以增強法院撤銷緩刑決定的正確性。
　　4,、創(chuàng)新緩刑監(jiān)管機制
　　緩刑犯雖然不用監(jiān)禁,，但其作為服刑人員的身份并沒有改變。為了強化對緩刑犯的監(jiān)管和教育矯正,，防止脫漏管失控,，有必要建立新的監(jiān)管機制適應(yīng)新形勢需要。
　　第一,，建立居住地變更核準制度,。針對緩刑犯確實需要遷移到異地居住的情況，建立“居住地變更核準制度”,，即對緩刑犯因居住地遷移,，必須經(jīng)當?shù)厮痉ㄐ姓C關(guān)批準，對于那些擅自遷離原居住地的人員,，司法行政機關(guān)有權(quán)決定將其重新收回監(jiān)獄執(zhí)行刑罰,。
　　第二，建立異地托管制度,。針對我國人員流動性較大,、戶籍管理滯后等實際情況，造成大量“人戶分離”,，建立“異地托管制度”,，即對于“人戶分離”的緩刑犯，原戶籍所在地的司法行政機關(guān)應(yīng)主動與其暫住地的司法行政機關(guān)聯(lián)系并委托協(xié)助管理,。
　　第三,，建立緩刑信息網(wǎng)絡(luò)制度。針對緩刑執(zhí)行堵塞銜接工作中出現(xiàn)的漏洞,，建立“緩刑信息網(wǎng)絡(luò)制度”,，即在司法機構(gòu)內(nèi)部設(shè)設(shè)立緩刑考察網(wǎng)絡(luò)信息中心，由專人負責計算機信息管理,。該中心全國聯(lián)網(wǎng),，由司法局負責緩刑考察的部門將犯罪分子的基本情況輸入，同時，還要輸入犯罪分子在刑罰執(zhí)行過程不斷形成和收集到的資料,。保證執(zhí)行主管機關(guān)及有關(guān)人員能夠及時掌握緩刑執(zhí)行情況,，防止因工作銜接問題而造成脫漏管的現(xiàn)象。
　　5,、建立緩刑保證金制度
　　緩刑保證金制度是指對緩刑犯在考驗期內(nèi)由提出擔保的緩刑犯親屬和所在單位,，由法院交納規(guī)定量的保證金，保證將來不致再犯罪的一項保護管束制度,。實行該制度已成世界各國立法替代短期自由刑的途徑之一,。建立緩刑保證金制度的目的是為在考驗期內(nèi)能夠通過經(jīng)濟手段促使緩刑犯加強自律能力的一種方法。其具體做法是,，緩刑犯在考驗期內(nèi)未發(fā)生違法犯罪行為，發(fā)還全部保證金額;相反則依法撤銷緩刑,，并將保證金的一部或全部予以沒收,，上繳國庫。繳納緩刑保證金不同于罰金和沒收財產(chǎn)等財產(chǎn)刑,，也不同于財產(chǎn)扣押,，罰款，贖金和賠償金,，它主要是采取支付保證金的假扣留以期待的方法,，依靠緩刑犯自身的表現(xiàn)，確定其復得或喪失,。對于繳納保證金應(yīng)當注意緩刑犯及親屬的繳納能力,，這既遵循我國刑法的罪責自負原則，又要有利于緩刑犯自身改造,，有效地使其更好地在社會行為中認真履行法律義務(wù)和道義責任,，使之實現(xiàn)適用緩刑的目的。
　　總之,，我國緩刑制度的發(fā)展和完善還需要一個過程,，寄希望于有關(guān)的法律法規(guī)盡早出臺，有關(guān)的制度得到建立,，使緩刑執(zhí)行得到切實有效的落實,，減少脫漏管的情況，使緩刑的立法意圖得已真正的實現(xiàn),。
　　供稿： 大足法院 李鈺娟

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