一,、美國政府投資項目管理的基本做法

（一）管理體制

美國政府投資項目涉及面較廣,，主要包括教育、文化,、醫(yī)療,、社保、養(yǎng)老,、農(nóng)林,、水利、交通運輸,、住宅及城市規(guī)劃,、軍事和國防設(shè)施、政府辦公用房等方面,。聯(lián)邦政府設(shè)有住宅與城市建設(shè)部,、交通部、拓墾局,、國家公園管理局,、后勤總署等部門實施專業(yè)化管理。如聯(lián)邦后勤總署(General Services Administration) 負責(zé)為政府各部門提供辦公場所及設(shè)施,，住宅與城市建設(shè)部負責(zé)住宅建設(shè)與城市規(guī)劃,，交通部負責(zé)交通領(lǐng)域政府投資項目的管理與實施,。對于一些特大型的工程，則組建類似田納西流域管理局這樣的專門機構(gòu)進行特殊管理,。州及地方政府投資工程的管理體制與聯(lián)邦政府大體相同,，均是由幾個政府部門對本級政府投資的工程實施專門管理。

在聯(lián)邦政府投資工程實施的過程中,，最終用戶部門以及白宮預(yù)算辦公室（OMB）,、國會以及財政部都要以不同的形式參與，最終用戶一般要參與審定設(shè)計和驗收工程,，白宮預(yù)算辦公室（OMB）要對項目的預(yù)算進行審定,，預(yù)算需經(jīng)國會批準(zhǔn)后方可正式執(zhí)行，財政部負責(zé)工程建設(shè)資金支付,。州與地方政府投資工程的實施程序與聯(lián)邦政府基本相同,。

（二）決策與實施程序

從程序上來看，美國聯(lián)邦及州的政府投資項目管理一般具有以下特點：在項目的決策階段,，項目要經(jīng)過同級財政部門和議會的嚴格審查,；在項目的實施階段，則由項目的執(zhí)行機關(guān)嚴格按照規(guī)定程序以及有關(guān)合同對項目進行管理,。

以聯(lián)邦后勤總署管理和建設(shè)的政府辦公用房為例,，從立項到竣工后的管理程序是：聯(lián)邦行政部門向后勤總署提出用房需求計劃，后勤總署進行立項評估,，確定是在現(xiàn)有政府辦公用房間調(diào)劑,，還是對用房單位舊樓進行維修改造、擴建或新建,。方案確定后,，后勤總署與用房部門協(xié)商，根據(jù)政府辦公用房的總體情況提出預(yù)算報白宮預(yù)算管理辦公室（OMB）審核,，OMB對預(yù)算明細及依據(jù)進行檢查并上報國會,；國會組織聽證會，征求國會議員意見后決定是否批準(zhǔn),；國會通過后提出相應(yīng)的法案轉(zhuǎn)交OMB,，經(jīng)總統(tǒng)簽字后法案生效；至此,，項目決策階段完成,，項目進入建設(shè)實施階段。需要說明的是,，在OMB和國會審議預(yù)算的過程中,，時間相當(dāng)漫長并且要進行多次調(diào)整反復(fù)。尤其是復(fù)雜項目,，預(yù)算明細必須非常清楚并依據(jù)充分,，才可能得到白宮與國會的批準(zhǔn),。原因是聯(lián)邦預(yù)算高度透明公開，公眾,、媒體,、潛在的承包商與各種工程造價機構(gòu)都會對項目預(yù)算進行評估，如果審核部門不很清楚預(yù)算是如何使用,，同樣會面臨納稅人的強大壓力。

在工程建設(shè)過程中,，財政部根據(jù)總統(tǒng)簽字法案向后勤總署撥付工程建設(shè)資金,，后勤總署組織設(shè)計和施工(用房部門參與設(shè)計審定)，并指定工程經(jīng)理,，對工程的設(shè)計,、施工進行管理。工程經(jīng)理要與用戶方進行協(xié)調(diào),，說服用戶方不提出追加預(yù)算,、提高標(biāo)準(zhǔn)等方面的要求，并執(zhí)行政府有關(guān)環(huán)保的規(guī)定,。工程經(jīng)理之下設(shè)有合同官(Contracting Officers),，負責(zé)與承包商簽訂合同，并監(jiān)督工程的投資,、質(zhì)量,、工期是否符合合同要求。工程完工時,，后勤總署與用房部門共同驗收后,，移交用房部門使用，后勤總署則負責(zé)后期維修管理,。在執(zhí)行中如需追加預(yù)算,，必須經(jīng)過國會，通過立法修正案程序解決,。

　?。ㄈ?span style="FONT-SIZE: 12pt">監(jiān)督機制

　　對政府投資項目實施監(jiān)督的部門主要有三個：政府行政機關(guān)的總檢察長辦公室（OIG)、國會的審計總署和聯(lián)邦法院,。美國多數(shù)行政機關(guān)內(nèi)部都設(shè)有一個獨立的名為總檢察長辦公室的機構(gòu),，執(zhí)行對本行政機關(guān)項目采購的審計和調(diào)查職能，并向部門長官和國會報告工作,。OIG下設(shè)審計,、調(diào)查、律師與內(nèi)部評估等機構(gòu),。

　　國會審計總署有權(quán)對行政機關(guān)的投資計劃進行評估,，就行政機關(guān)的支出提出建議,，并可以對項目進行審計。同時,，總審計署辦公室可以作為行政復(fù)議機關(guān),，處理來自投標(biāo)人的投標(biāo)異議。

承包商對投標(biāo)及合同存在異議還可以上訴法庭,，不過在處理此類問題時審計總署具有明顯優(yōu)勢,。法庭每年接受工程糾紛50件，而審計總署接受1000多件,。原因是審計總署屬強勢部門,，公信度高，工作人員是公認的政府采購專家,，以致處理結(jié)果96％以上都得到執(zhí)行,。

二、美國政府投資項目管理的主要特點

美國是成熟的市場經(jīng)濟國家,，又是世界頭號經(jīng)濟強國,，政府投資項目規(guī)模很大，項目管理的方法,、制度,、體制經(jīng)過多次改革變得日益完善，概況來說,，以下幾個特點較為突出：

1,、法律管理。美國是典型的法治國家,，對政府投資工程項目的管理以一系列法律法規(guī)為基礎(chǔ),。其中最主要的是美國聯(lián)邦采購政策辦公室制定的《聯(lián)邦采購規(guī)章》（FAR），另外還有美國國會1962年頒布的訂立政府合同過程中的誠實法律,，美國國會1984年頒布的訂立政府合同時促進公平競爭的法律,，以及各個政府機構(gòu)制定的部門規(guī)章制度。此外,，美國政府投資工程還必須受一些公共法律約束,，如合同法、企業(yè)法,、小企業(yè)法等,。

2、合同管理,。美國政府投資項目的合同管理有幾個特點：一是合同由合同官管理,，只有合同官有權(quán)簽訂合同。合同官都是公務(wù)員，依據(jù)部門人員多少,，確定每個行政部門有一個或多個合同官,。合同官選撥非常嚴格，除學(xué)歷外,，最重要的是要有工程,、投資、金融方面的工作背景與實踐經(jīng)驗,，合同官下設(shè)很多專家小組,；二是合同以固定價格形式為主；三是合同除了常規(guī)內(nèi)容外,，還有一些規(guī)定政府部門特權(quán)的特殊條款,，如規(guī)定部門有權(quán)在認為“符合政府利益”的任何時間中止合同。在發(fā)生變更事項時,，一般采用友好協(xié)商和調(diào)解的方式解決,，在政府與承包商由于合同修改發(fā)生分歧時,，政府可以發(fā)出一個單方面的合同修改意見,，承包商只能先執(zhí)行后申辯。

3,、 招投標(biāo)管理,。在美國，絕大多數(shù)政府投資工程都必須通過公開招標(biāo)來選擇承包商,，但法律上也允許在一定條件下采用競爭性談判和單一來源采購方式,。采用招投標(biāo)方式下的評標(biāo)及中標(biāo)依據(jù)，原則上實行最低價格中標(biāo)原則,，但合同官員要確認承包商的“負責(zé)任性”,，聯(lián)邦政府機關(guān)在授予合同時，要檢查承包商按照項目的要求執(zhí)行合同能力,，其中,，不僅要考察承包商目前的技術(shù)和財務(wù)能力，還要考察承包商的以往業(yè)績和誠信,。未中標(biāo)者通過法定程序可對投標(biāo)結(jié)果提出異議,，如果能夠證明其條件優(yōu)于中標(biāo)者，可要求重新招投標(biāo),，或要求政府賠償其因準(zhǔn)備投標(biāo)而支出的費用,。

4、預(yù)算管理,。美國預(yù)算管理非常嚴格,，法律嚴禁任何部門預(yù)算超支，超預(yù)算是除刑事犯罪外唯一送部長或合同官進監(jiān)獄的罪過。部門內(nèi)項目一般也不得超過預(yù)算,，這是因為美國項目預(yù)算編審很嚴謹,，從上年4月到下年9月預(yù)算批復(fù)前都可以調(diào)整，各種可能的因素都考慮得非常充分,，還留有7％以內(nèi)的預(yù)備費,。如因材料漲價過大而導(dǎo)致預(yù)算不夠，那么有兩種解決辦法,，一種是更換材料,，調(diào)整設(shè)計，降低成本,，因國會關(guān)注的不是材料如何,，而是預(yù)算能否控制；另一種是從部內(nèi)其它項目調(diào)整,，但調(diào)整幅度不能超過5%,。無論是單個項目超預(yù)算還是5%以上部門內(nèi)部調(diào)整都必須報國會批準(zhǔn)。在國會批準(zhǔn)下達之前只能按原批復(fù)預(yù)算執(zhí)行,，不得超支,。如因利率、匯率,、稅制等政策性因素調(diào)整而導(dǎo)致的預(yù)算不夠,，因這是政府行為，而在決算中政府據(jù)實認賬,，不會因此影響工期,。

5、風(fēng)險管理,。在美國,，銀行、保險公司,、擔(dān)保公司以及政府自身從各個不同的角度分析,、評估、鎖定項目風(fēng)險,。如在工程承包領(lǐng)域,，政府業(yè)主通常要求承包商在承包工程時辦理各種保險，法律還規(guī)定,，簽訂10萬美元以上的聯(lián)邦政府工程合同時,，承包商必須提供全額的履約擔(dān)保，另外,，承包商也需要銀行的各種貸款,，在辦理保險,、擔(dān)保和銀行貸款的過程中，保險公司,、擔(dān)保公司和銀行從自身利益出發(fā),，會很慎重地審查企業(yè)的承包能力、履約記錄,、營業(yè)記錄和資信狀況,，據(jù)以決定是否給予以及以什么樣的費率給予承包商貸款與承保，通過這種方式約束承包商的承包能力與其實際能力相一致,。此外,，政府還享有一般業(yè)主所沒有的權(quán)力，如政府可以在認為“符合政府利益”的任何時候終止合同,，而此時承包商只能就其已完成的工作要求補償,。

6、 誠信約束,。與我國政府對設(shè)計,、施工、監(jiān)理等承包單位實行資質(zhì)管理不同,，美國對承包商不進行資質(zhì)認定,，也不進行評級和資格證書管理，承包商與業(yè)主,、銀行,、擔(dān)保公司的關(guān)系以合同來界定,，以誠信來維系,。這主要是因為在他們看來，資格本身是一種不確定的東西,，資格授予也可能存在道德風(fēng)險,，而良好的業(yè)績和誠信記錄更能抵御風(fēng)險。有些業(yè)主不僅要考察承包商的誠信,，同時還要考察承擔(dān)該項目的項目經(jīng)理個人的誠信,。誠信之所以如此重要，其背后是風(fēng)險機制在發(fā)揮作用,。對承包商而言,，一旦失信，就意味著喪失市場和破產(chǎn),，個人亦會失去在社會和事業(yè)上的立足之本,。這種誠信制度是融入美國社會生活方方面面的一種意識，個人,、團體,、政府都以誠信來維系之間的關(guān)系，誠信也是個人、團體,、政府組織得以生存的先決條件,。

三、完善我國政府投資項目管理的幾點啟示

中美兩國政治制度不同,、市場發(fā)育程度不同,、文化不同，顯然,，美國的許多成功經(jīng)驗并不能直接移植到中國,，但對比中美在政府投資項目管理上的差異，依然能給我們些許啟示：

1,、加強項目前期管理,。與我國眾多“邊決策、邊設(shè)計,、邊施工”的項目管理模式不同,，美國政府投資項目非常重視前期管理，前期準(zhǔn)備不充分,，絕對不能進入施工階段,。政府部門在申請項目預(yù)算前，須進行許多市場調(diào)研,，潛在的承包商（設(shè)計,、施工、監(jiān)理及材料設(shè)備供貨商等）都可以參與進來進行預(yù)算評估,。不僅如此,，項目生成前還必須在國會進行廣泛的討論，各個組織都在進行游說,，一般的項目需要1-2年論證,，大型項目有時需要一二十年才能出臺。立項時間雖長,，但效果很明顯,，那就是我們在美國隨處可見幾十年、上百年的政府工程,，如美國后勤總署,、白宮辦公廳都有近百年的歷史依然巋然不動。項目確定時,，往往經(jīng)過了多輪細化設(shè)計,，目的、功能,、預(yù)算都已經(jīng)非常詳細了,，余下只需施工單位照貓畫虎而已,。可以說,，美國政府投資項目管理70％的要義集中在前期管理,，尤其是設(shè)計和功能定位。

2,、加大項目預(yù)算審核力度,，硬化預(yù)算執(zhí)行。美國項目預(yù)算超支與刑事犯罪同等量刑,，但依然得到了很好的執(zhí)行,，原因很多，項目預(yù)算申報細,、審核準(zhǔn)無疑是重要原因,。美國政府預(yù)算緊張，各個行政部門經(jīng)費競爭非常激烈,，不僅申請項目的目的必須能令白宮與國會信服,，預(yù)算也必須細到非專業(yè)人士（納稅人）都可以查證。此外,，白宮和國會都有一批非常專業(yè)的公務(wù)員,，他們有權(quán)要求行政部門解釋清楚各個子項預(yù)算依據(jù)，否則項目予以退回,，而我國大部分項目進入施工階段,，項目預(yù)算還在暫定之中。另外,，美國項目預(yù)算審核時間長,，白宮和國會有一年的時間與行政部門就預(yù)算反復(fù)交涉。為此,，我們建議,，我國應(yīng)從細化項目預(yù)算編制,、硬化預(yù)算執(zhí)行的角度出發(fā),，加強項目預(yù)算審核的力度，充分發(fā)揮專家作用,，為嚴格預(yù)算執(zhí)行打下科學(xué)基礎(chǔ),。

3、大力推行工程擔(dān)保,，充分發(fā)揮發(fā)揮銀行,、保險及擔(dān)保公司在控制項目風(fēng)險中的作用。工程擔(dān)保目前在我國并沒有得到大規(guī)模推行,，其最大的作用是將工程風(fēng)險在業(yè)主,、承包商,、擔(dān)保公司及相關(guān)金融機構(gòu)間合理分攤，同時利用利益機制,，發(fā)揮擔(dān)保公司,、銀行、保險公司等金融機構(gòu)在甄別承包商的業(yè)績和誠信,、監(jiān)督承包商實際履約能力等方面的作用,，共同營造一個講業(yè)績、重誠信的建筑市場氛圍,，提高低劣承包商的失信成本,，增加優(yōu)秀承包商的守信收益。

二00六年

一,、美國政府投資項目管理的基本做法

（一）管理體制

美國政府投資項目涉及面較廣,，主要包括教育、文化,、醫(yī)療,、社保、養(yǎng)老,、農(nóng)林,、水利、交通運輸,、住宅及城市規(guī)劃,、軍事和國防設(shè)施、政府辦公用房等方面,。聯(lián)邦政府設(shè)有住宅與城市建設(shè)部,、交通部、拓墾局,、國家公園管理局,、后勤總署等部門實施專業(yè)化管理。如聯(lián)邦后勤總署(General Services Administration) 負責(zé)為政府各部門提供辦公場所及設(shè)施,，住宅與城市建設(shè)部負責(zé)住宅建設(shè)與城市規(guī)劃,，交通部負責(zé)交通領(lǐng)域政府投資項目的管理與實施。對于一些特大型的工程,，則組建類似田納西流域管理局這樣的專門機構(gòu)進行特殊管理,。州及地方政府投資工程的管理體制與聯(lián)邦政府大體相同，均是由幾個政府部門對本級政府投資的工程實施專門管理,。

在聯(lián)邦政府投資工程實施的過程中,，最終用戶部門以及白宮預(yù)算辦公室（OMB）、國會以及財政部都要以不同的形式參與,，最終用戶一般要參與審定設(shè)計和驗收工程,，白宮預(yù)算辦公室（OMB）要對項目的預(yù)算進行審定,，預(yù)算需經(jīng)國會批準(zhǔn)后方可正式執(zhí)行，財政部負責(zé)工程建設(shè)資金支付,。州與地方政府投資工程的實施程序與聯(lián)邦政府基本相同,。

（二）決策與實施程序

從程序上來看，美國聯(lián)邦及州的政府投資項目管理一般具有以下特點：在項目的決策階段,，項目要經(jīng)過同級財政部門和議會的嚴格審查,；在項目的實施階段，則由項目的執(zhí)行機關(guān)嚴格按照規(guī)定程序以及有關(guān)合同對項目進行管理,。

以聯(lián)邦后勤總署管理和建設(shè)的政府辦公用房為例,，從立項到竣工后的管理程序是：聯(lián)邦行政部門向后勤總署提出用房需求計劃，后勤總署進行立項評估,，確定是在現(xiàn)有政府辦公用房間調(diào)劑,，還是對用房單位舊樓進行維修改造、擴建或新建,。方案確定后,，后勤總署與用房部門協(xié)商，根據(jù)政府辦公用房的總體情況提出預(yù)算報白宮預(yù)算管理辦公室（OMB）審核,，OMB對預(yù)算明細及依據(jù)進行檢查并上報國會,；國會組織聽證會，征求國會議員意見后決定是否批準(zhǔn),；國會通過后提出相應(yīng)的法案轉(zhuǎn)交OMB,，經(jīng)總統(tǒng)簽字后法案生效；至此,，項目決策階段完成,，項目進入建設(shè)實施階段。需要說明的是,，在OMB和國會審議預(yù)算的過程中,，時間相當(dāng)漫長并且要進行多次調(diào)整反復(fù)。尤其是復(fù)雜項目,，預(yù)算明細必須非常清楚并依據(jù)充分,，才可能得到白宮與國會的批準(zhǔn)。原因是聯(lián)邦預(yù)算高度透明公開,，公眾,、媒體、潛在的承包商與各種工程造價機構(gòu)都會對項目預(yù)算進行評估,，如果審核部門不很清楚預(yù)算是如何使用，同樣會面臨納稅人的強大壓力,。

在工程建設(shè)過程中,，財政部根據(jù)總統(tǒng)簽字法案向后勤總署撥付工程建設(shè)資金,，后勤總署組織設(shè)計和施工(用房部門參與設(shè)計審定)，并指定工程經(jīng)理,，對工程的設(shè)計,、施工進行管理。工程經(jīng)理要與用戶方進行協(xié)調(diào),，說服用戶方不提出追加預(yù)算,、提高標(biāo)準(zhǔn)等方面的要求，并執(zhí)行政府有關(guān)環(huán)保的規(guī)定,。工程經(jīng)理之下設(shè)有合同官(Contracting Officers),，負責(zé)與承包商簽訂合同，并監(jiān)督工程的投資,、質(zhì)量,、工期是否符合合同要求。工程完工時,，后勤總署與用房部門共同驗收后,，移交用房部門使用，后勤總署則負責(zé)后期維修管理,。在執(zhí)行中如需追加預(yù)算,，必須經(jīng)過國會，通過立法修正案程序解決,。

　?。ㄈ?span style="FONT-SIZE: 12pt">監(jiān)督機制

　　對政府投資項目實施監(jiān)督的部門主要有三個：政府行政機關(guān)的總檢察長辦公室（OIG)、國會的審計總署和聯(lián)邦法院,。美國多數(shù)行政機關(guān)內(nèi)部都設(shè)有一個獨立的名為總檢察長辦公室的機構(gòu),，執(zhí)行對本行政機關(guān)項目采購的審計和調(diào)查職能，并向部門長官和國會報告工作,。OIG下設(shè)審計,、調(diào)查、律師與內(nèi)部評估等機構(gòu),。

　　國會審計總署有權(quán)對行政機關(guān)的投資計劃進行評估,，就行政機關(guān)的支出提出建議，并可以對項目進行審計,。同時,，總審計署辦公室可以作為行政復(fù)議機關(guān)，處理來自投標(biāo)人的投標(biāo)異議,。

承包商對投標(biāo)及合同存在異議還可以上訴法庭,，不過在處理此類問題時審計總署具有明顯優(yōu)勢。法庭每年接受工程糾紛50件,，而審計總署接受1000多件,。原因是審計總署屬強勢部門,，公信度高，工作人員是公認的政府采購專家,，以致處理結(jié)果96％以上都得到執(zhí)行,。

二、美國政府投資項目管理的主要特點

美國是成熟的市場經(jīng)濟國家,，又是世界頭號經(jīng)濟強國,，政府投資項目規(guī)模很大，項目管理的方法,、制度,、體制經(jīng)過多次改革變得日益完善，概況來說,，以下幾個特點較為突出：

1,、法律管理。美國是典型的法治國家,，對政府投資工程項目的管理以一系列法律法規(guī)為基礎(chǔ),。其中最主要的是美國聯(lián)邦采購政策辦公室制定的《聯(lián)邦采購規(guī)章》（FAR），另外還有美國國會1962年頒布的訂立政府合同過程中的誠實法律,，美國國會1984年頒布的訂立政府合同時促進公平競爭的法律,，以及各個政府機構(gòu)制定的部門規(guī)章制度。此外,，美國政府投資工程還必須受一些公共法律約束,，如合同法、企業(yè)法,、小企業(yè)法等,。

2、合同管理,。美國政府投資項目的合同管理有幾個特點：一是合同由合同官管理,，只有合同官有權(quán)簽訂合同。合同官都是公務(wù)員,，依據(jù)部門人員多少,，確定每個行政部門有一個或多個合同官。合同官選撥非常嚴格,，除學(xué)歷外,，最重要的是要有工程、投資,、金融方面的工作背景與實踐經(jīng)驗,，合同官下設(shè)很多專家小組；二是合同以固定價格形式為主；三是合同除了常規(guī)內(nèi)容外,，還有一些規(guī)定政府部門特權(quán)的特殊條款,，如規(guī)定部門有權(quán)在認為“符合政府利益”的任何時間中止合同,。在發(fā)生變更事項時,，一般采用友好協(xié)商和調(diào)解的方式解決，在政府與承包商由于合同修改發(fā)生分歧時,，政府可以發(fā)出一個單方面的合同修改意見,，承包商只能先執(zhí)行后申辯。

3,、 招投標(biāo)管理,。在美國，絕大多數(shù)政府投資工程都必須通過公開招標(biāo)來選擇承包商,，但法律上也允許在一定條件下采用競爭性談判和單一來源采購方式,。采用招投標(biāo)方式下的評標(biāo)及中標(biāo)依據(jù)，原則上實行最低價格中標(biāo)原則,，但合同官員要確認承包商的“負責(zé)任性”,，聯(lián)邦政府機關(guān)在授予合同時，要檢查承包商按照項目的要求執(zhí)行合同能力,，其中,，不僅要考察承包商目前的技術(shù)和財務(wù)能力，還要考察承包商的以往業(yè)績和誠信,。未中標(biāo)者通過法定程序可對投標(biāo)結(jié)果提出異議,，如果能夠證明其條件優(yōu)于中標(biāo)者，可要求重新招投標(biāo),，或要求政府賠償其因準(zhǔn)備投標(biāo)而支出的費用,。

4、預(yù)算管理,。美國預(yù)算管理非常嚴格,，法律嚴禁任何部門預(yù)算超支，超預(yù)算是除刑事犯罪外唯一送部長或合同官進監(jiān)獄的罪過,。部門內(nèi)項目一般也不得超過預(yù)算,，這是因為美國項目預(yù)算編審很嚴謹，從上年4月到下年9月預(yù)算批復(fù)前都可以調(diào)整,，各種可能的因素都考慮得非常充分,，還留有7％以內(nèi)的預(yù)備費。如因材料漲價過大而導(dǎo)致預(yù)算不夠,，那么有兩種解決辦法,，一種是更換材料，調(diào)整設(shè)計，降低成本,，因國會關(guān)注的不是材料如何,，而是預(yù)算能否控制；另一種是從部內(nèi)其它項目調(diào)整,，但調(diào)整幅度不能超過5%,。無論是單個項目超預(yù)算還是5%以上部門內(nèi)部調(diào)整都必須報國會批準(zhǔn)。在國會批準(zhǔn)下達之前只能按原批復(fù)預(yù)算執(zhí)行,，不得超支,。如因利率、匯率,、稅制等政策性因素調(diào)整而導(dǎo)致的預(yù)算不夠,，因這是政府行為，而在決算中政府據(jù)實認賬,，不會因此影響工期,。

5、風(fēng)險管理,。在美國,，銀行、保險公司,、擔(dān)保公司以及政府自身從各個不同的角度分析,、評估、鎖定項目風(fēng)險,。如在工程承包領(lǐng)域,，政府業(yè)主通常要求承包商在承包工程時辦理各種保險，法律還規(guī)定,，簽訂10萬美元以上的聯(lián)邦政府工程合同時,，承包商必須提供全額的履約擔(dān)保，另外,，承包商也需要銀行的各種貸款,，在辦理保險、擔(dān)保和銀行貸款的過程中,，保險公司,、擔(dān)保公司和銀行從自身利益出發(fā)，會很慎重地審查企業(yè)的承包能力,、履約記錄,、營業(yè)記錄和資信狀況，據(jù)以決定是否給予以及以什么樣的費率給予承包商貸款與承保,，通過這種方式約束承包商的承包能力與其實際能力相一致,。此外,，政府還享有一般業(yè)主所沒有的權(quán)力，如政府可以在認為“符合政府利益”的任何時候終止合同,，而此時承包商只能就其已完成的工作要求補償,。

6、 誠信約束,。與我國政府對設(shè)計,、施工、監(jiān)理等承包單位實行資質(zhì)管理不同,，美國對承包商不進行資質(zhì)認定,，也不進行評級和資格證書管理,，承包商與業(yè)主、銀行,、擔(dān)保公司的關(guān)系以合同來界定,，以誠信來維系。這主要是因為在他們看來,，資格本身是一種不確定的東西,，資格授予也可能存在道德風(fēng)險,，而良好的業(yè)績和誠信記錄更能抵御風(fēng)險,。有些業(yè)主不僅要考察承包商的誠信，同時還要考察承擔(dān)該項目的項目經(jīng)理個人的誠信,。誠信之所以如此重要，其背后是風(fēng)險機制在發(fā)揮作用,。對承包商而言,，一旦失信，就意味著喪失市場和破產(chǎn),，個人亦會失去在社會和事業(yè)上的立足之本。這種誠信制度是融入美國社會生活方方面面的一種意識,，個人,、團體、政府都以誠信來維系之間的關(guān)系,，誠信也是個人,、團體,、政府組織得以生存的先決條件。

三,、完善我國政府投資項目管理的幾點啟示

中美兩國政治制度不同,、市場發(fā)育程度不同、文化不同,，顯然,，美國的許多成功經(jīng)驗并不能直接移植到中國，但對比中美在政府投資項目管理上的差異,，依然能給我們些許啟示：

1,、加強項目前期管理。與我國眾多“邊決策,、邊設(shè)計,、邊施工”的項目管理模式不同，美國政府投資項目非常重視前期管理,，前期準(zhǔn)備不充分,，絕對不能進入施工階段。政府部門在申請項目預(yù)算前,，須進行許多市場調(diào)研,，潛在的承包商（設(shè)計、施工,、監(jiān)理及材料設(shè)備供貨商等）都可以參與進來進行預(yù)算評估,。不僅如此，項目生成前還必須在國會進行廣泛的討論,，各個組織都在進行游說,，一般的項目需要1-2年論證，大型項目有時需要一二十年才能出臺,。立項時間雖長,，但效果很明顯，那就是我們在美國隨處可見幾十年,、上百年的政府工程,，如美國后勤總署、白宮辦公廳都有近百年的歷史依然巋然不動,。項目確定時,，往往經(jīng)過了多輪細化設(shè)計，目的,、功能,、預(yù)算都已經(jīng)非常詳細了，余下只需施工單位照貓畫虎而已,?？梢哉f,，美國政府投資項目管理70％的要義集中在前期管理，尤其是設(shè)計和功能定位,。

2,、加大項目預(yù)算審核力度，硬化預(yù)算執(zhí)行,。美國項目預(yù)算超支與刑事犯罪同等量刑,，但依然得到了很好的執(zhí)行，原因很多,，項目預(yù)算申報細,、審核準(zhǔn)無疑是重要原因。美國政府預(yù)算緊張,，各個行政部門經(jīng)費競爭非常激烈,，不僅申請項目的目的必須能令白宮與國會信服，預(yù)算也必須細到非專業(yè)人士（納稅人）都可以查證,。此外,，白宮和國會都有一批非常專業(yè)的公務(wù)員，他們有權(quán)要求行政部門解釋清楚各個子項預(yù)算依據(jù),，否則項目予以退回，而我國大部分項目進入施工階段,，項目預(yù)算還在暫定之中,。另外，美國項目預(yù)算審核時間長,，白宮和國會有一年的時間與行政部門就預(yù)算反復(fù)交涉,。為此，我們建議,，我國應(yīng)從細化項目預(yù)算編制,、硬化預(yù)算執(zhí)行的角度出發(fā)，加強項目預(yù)算審核的力度,，充分發(fā)揮專家作用,，為嚴格預(yù)算執(zhí)行打下科學(xué)基礎(chǔ)。

3,、大力推行工程擔(dān)保,，充分發(fā)揮發(fā)揮銀行、保險及擔(dān)保公司在控制項目風(fēng)險中的作用,。工程擔(dān)保目前在我國并沒有得到大規(guī)模推行,，其最大的作用是將工程風(fēng)險在業(yè)主、承包商,、擔(dān)保公司及相關(guān)金融機構(gòu)間合理分攤,，同時利用利益機制,，發(fā)揮擔(dān)保公司、銀行,、保險公司等金融機構(gòu)在甄別承包商的業(yè)績和誠信,、監(jiān)督承包商實際履約能力等方面的作用，共同營造一個講業(yè)績,、重誠信的建筑市場氛圍,，提高低劣承包商的失信成本，增加優(yōu)秀承包商的守信收益,。

二00六年