行政處罰法〉的通知》規(guī)定,，“行政處罰法施行后制定的規(guī)章新設(shè)定行政處罰，必須依照行政處罰法的規(guī)定執(zhí)行,。國(guó)務(wù)院各部門制定的規(guī)章對(duì)非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為設(shè)定罰款不得超過(guò)1000元;對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為,，有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過(guò)違法所得的3倍,，但是最高不得超過(guò)30000元,，沒(méi)有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過(guò)10000元;超過(guò)上述限額的,，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),。”從這些論述來(lái)看，顯然國(guó)務(wù)院也是遵循了《行政處罰法》第十二條的規(guī)定,，并且附加了一些條件,，例如區(qū)分了非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中有違法所得的違法行為,、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有違法所得的違法行為,、超出限額報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)等。只不過(guò)有一點(diǎn)沒(méi)有明說(shuō),，就是“當(dāng)國(guó)家已經(jīng)就某一事項(xiàng)制定了法律,、行政法規(guī)時(shí)，部門規(guī)章就同一事項(xiàng)的規(guī)定不能超出上位法規(guī)范的范圍,。”但本摘錄頭一句就明確“行政處罰法施行后制定的規(guī)章新設(shè)定行政處罰,，必須依照行政處罰法的規(guī)定執(zhí)行”的說(shuō)法，意思已經(jīng)隱含了,。

 

　　在國(guó)家已經(jīng)就公司的規(guī)范這一事項(xiàng)制定了《公司法》和《公司登記管理?xiàng)l例》后,，我們認(rèn)為就不能再適用《行政處罰法》第十二條的例外原則，只能適用該條的一般原則,。由于這兩個(gè)上位法都沒(méi)有對(duì)公司擅自設(shè)立分公司的行為設(shè)定處罰條款,，當(dāng)然談不上對(duì)分公司處罰的種類和幅度了。

　　我們理解《行政處罰法》第十二條“尚未制定法律,、行政法規(guī)”的規(guī)定是指國(guó)家對(duì)某一社會(huì)事項(xiàng)沒(méi)有制定法律,、行政法規(guī)，而不是已經(jīng)制定的法律,、行政法規(guī)對(duì)某些“理應(yīng)”規(guī)定的事項(xiàng)沒(méi)有做出規(guī)定,。從法理的角度看,，《行政處罰法》第十二條的規(guī)定源于下位法不得超越上位法和對(duì)公民來(lái)說(shuō)“法無(wú)規(guī)定盡可行”原則。

　　從憲法的角度說(shuō),，部門規(guī)章只能根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī),、決定、命令,，在本部門的權(quán)限內(nèi),，發(fā)布命令、指示和規(guī)章,。[10]對(duì)此,，《立法法》第七十一條給予了具體明確，即國(guó)務(wù)院具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu),，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī),、決定、命令,，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi),，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī),、決定,、命令的事項(xiàng)。

　　從行政訴訟的角度講,，《行政訴訟法》明確法院審理行政案件為參照部門規(guī)章,，并未將規(guī)章作為法院法律適用的必然依據(jù)。實(shí)際上,，行政機(jī)關(guān)依據(jù)規(guī)章作出的具體行政行為就是司法審查的對(duì)象,，并且規(guī)章本身也可以作為司法審查的對(duì)象。如果把規(guī)章作為依據(jù),，就相當(dāng)于許可行政機(jī)關(guān)自己制定司法審查的標(biāo)準(zhǔn),，這不僅不利于保護(hù)行政管理相對(duì)方的合法權(quán)益，而且不符合行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的原則,。

　　因此83號(hào)令有越權(quán)設(shè)定處罰之嫌,。事實(shí)上,，83號(hào)令第一條表明的本規(guī)定依據(jù)《公司法》和《公司登記管理?xiàng)l例》制定,，[11]那么，該規(guī)定第三十二條的依據(jù)在哪里呢?,。

　　我們認(rèn)為,，可以依據(jù)《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則處理對(duì)公司擅自設(shè)立分公司的行為。