一,、城投公司發(fā)展中存在的主要問題　

   　(一)城投公司未按現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運行，管理模式滯后,。在城投公司成立之初,，有些城市政府還無法擺脫計劃經(jīng)濟的管理模式，表現(xiàn)為：項目建設(shè)政府直接參與經(jīng)濟活動,，重建設(shè),、輕經(jīng)營，重形象,、輕管理,，在財政體制上統(tǒng)收統(tǒng)支，資金高度集中,。支出大包大攬,，不論大小項目，都必須按計劃本子執(zhí)行,，即使實際情況發(fā)生變化,，經(jīng)費追加或調(diào)整都必須經(jīng)過計劃的調(diào)整，周期較長,。一方面城市建設(shè)項目過分依賴財政的投資,，另一方面財政投下去的資金又沒人監(jiān)管,，用款單位資金投資效益較差，沒有形成可以進行資本流動的循環(huán)投資的體制,，阻礙了市場體系的培育和發(fā)展,。

     (二)城投公司與相關(guān)主管部門職能交叉，阻滯了城投公司建立多元化運作的進程,。由于計劃經(jīng)濟模式直接參與城市經(jīng)營活動,，為調(diào)動所謂的各方積極性，多方籌措資金,，往往政府仍按把城建基礎(chǔ)設(shè)施工程交給多個部門負責(zé),，這在短時間內(nèi)保證了工程資金和進度，但從長遠看,，它所帶來的資金分散,、人力分散、管理分散卻不利于城投公司開展資本化運作,、吸納民間資金,、盤活城建存量、內(nèi)外舉債等多元化融資的嘗試,。有些城投公司作為資金和資產(chǎn)運營的主體,，與財政、城建,、水務(wù),、市政、房產(chǎn)等有關(guān)行政主管部門發(fā)生了矛盾,。城建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門分散,，資金、人力的分散,，管理職能的交叉,，使城投公司必須經(jīng)歷一個從小到大的緩慢的原始積累過程，而不能站在巨人的肩膀上,，以龐大的資產(chǎn),，高起點地探索多元化融資體制，阻滯了城投公司建立多元化運作體制的進程,。

     (三)城投公司對原有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)流動,、資產(chǎn)變現(xiàn)運作乏力，缺乏經(jīng)驗,?！?/span>經(jīng)過長期投入,，歷史形成的城建存量資產(chǎn)(包括自然資本,、人力資本和相關(guān)的延伸資本),在城市資產(chǎn)中占有相當大的比重,。由于過去政府或主管部門既是投資者，又是經(jīng)營者,，實際上這部分國有資產(chǎn)沒有明確的業(yè)主,，往往造成建設(shè)時熱火朝天，建成后管理薄弱,、無人管理,，需要大量的城建維護補貼。城投公司對這一部分已形成的國有資產(chǎn)行使出資人權(quán)力進行資產(chǎn)運行方面,，尚末取得好的經(jīng)驗,。如何在資本市場上運用企業(yè)上市、轉(zhuǎn)讓,、重組等手段來加快國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)流動,，實現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)、融籌資金和轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險等方面的工作尚未起步,。

     (四)城投公司融資渠道單一,，缺乏償債機制，負債率逐年增高,。由政府投入的城建資產(chǎn)運營權(quán)沒有得到充分落實,，引起城投公司融資功能不夠完善，對外融資多以銀行的長短期商業(yè)貸款等負債方式進行,。一方面由于一些城建項目收益不高,，引起銀行慎貸程度越來越高，另一方面城投公司資產(chǎn)負債率越來越高,，債務(wù)償還難以保障,。 有些城市的城投公司最近幾年還貸本息逐年增高，項目建設(shè)可用資金比例己降至50%以下,，且缺乏很好的債務(wù)償還機制,。一些城市的城投公司實際上是政府在城市建設(shè)中的“借債公司”。因此,，繼續(xù)靠負債融資不但難以滿足日益增長的建設(shè)資金的需要,，而且城投公司的可持續(xù)發(fā)展也受到一定的威脅。

二,、解決措施及對策

    （一）城投公司組建運行必須符合現(xiàn)代企業(yè)制度,。城投公司應(yīng)根據(jù)《公司法》和現(xiàn)化企業(yè)制度的要求，進一步完善法人治理結(jié)構(gòu),、企業(yè)激勵和投資,、經(jīng)營管理約束機制。以資產(chǎn)為紐帶,，與各城建企業(yè)形成母子公司關(guān)系,，通過控股或參股形式參與所屬子公司和參股公司的經(jīng)營,，培育收益性項目，取得相應(yīng)分配利益,，產(chǎn)生城投公司的資金流入,，保持公司的可持續(xù)融資能力，從而形成企業(yè)自我發(fā)展的良性循環(huán)機制,。有些擬建設(shè)的經(jīng)營性項目,，可以由城投公司拿出部分資金，聯(lián)合對項目有興趣的其它社會資本組成項目公司,，作為項目法人,，對外融資和進行項目運營。項目建成后,，視項目的市場發(fā)展?jié)摿?，既可以繼續(xù)經(jīng)營，也可以拍賣轉(zhuǎn)讓,，以取得資產(chǎn)的更大增值,。

     (二)整合部門資源，集約管理,，解決職能混淆問題,。作為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體的城投公司，應(yīng)將計劃經(jīng)濟條件下各部門分散投資,、分散管理的政府行為,，轉(zhuǎn)變?yōu)榭毓晒炯谫Y、投資,、建設(shè)和經(jīng)營相結(jié)合集約管理的企業(yè)行為,，徹底解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與經(jīng)營責(zé)權(quán)不明，政企不分,職能混淆問題,。城投公司在城建資金運作的方式上,，應(yīng)按照城建項目收益性、準收益性,、非收益性等不同性質(zhì),，采取不同方式。公益性,、準經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)資金主要由政府投資,，并通過城投公司行使投資職能，不足部分由城投公司籌集運作,，政府的財政城建資金及土地收益,，過橋過路費可作為償還債務(wù)的保證；經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè),，可由城投公司作為項目發(fā)起人,，吸引多元投資,，也可由其他投資方投資建設(shè)，這可使讓城投公司從繁瑣的日常管理性事務(wù)中脫離出來,，像某一舊城區(qū)拆遷項目,，就可委托開發(fā)公司或其他項目公司操作,。

    （三）創(chuàng)新國有資產(chǎn)營運機制,，加大資本運作的力度。城投公司作為城建資金的運行主體,、城建資產(chǎn)的運營主體,、城建項目的運作主體，對原有城建國有資產(chǎn),，可以由政府收回產(chǎn)權(quán),，明確投資主體，授權(quán)城投公司代表政府進行經(jīng)營,，使得城投公司可以通過資本這個紐帶,，以出資人身份直接參與經(jīng)營管理或委托管理，充分運用改組,、轉(zhuǎn)讓,、租賃等資本運作手段，建立國有資產(chǎn)經(jīng)營管理約束機制,，提高國有資產(chǎn)運營效率,。 通過對資本價值形態(tài)的轉(zhuǎn)化，即通過股權(quán)市場的流動,、收購,、兼并、重組,、控股,、交易、轉(zhuǎn)讓,、租賃,、拍賣等途徑，將潛在的資本轉(zhuǎn)化為活資本,，通過資本層面的運作實現(xiàn)資本價值的升值,。

    （四）多渠道融資，建立穩(wěn)定的償債機制,。根據(jù)項目的屬性采取不同的籌資形式,，經(jīng)營性項目具有經(jīng)營利潤，可以通過市場進行資源配置,，其融資,、建設(shè),、管理及運營可由投資方自行決策，所享受的權(quán)益也應(yīng)歸投資方所有,；準經(jīng)營性項目有收費機制和現(xiàn)金流入,，但附帶部分公益性，則主要采取間接融資和直接融資兩種形式,，可輔之于政府貼息等優(yōu)惠政策,；而非經(jīng)營性項目主要產(chǎn)生社會效益和環(huán)境效益，從理論上講,，應(yīng)主要依靠政府性投入解決其建設(shè)資金,，但現(xiàn)有財力往往無法滿足投資需求，城投公司可通過資本市場,、收費收入,、資產(chǎn)變現(xiàn)等渠道籌措，也可適當舉債,，但舉債額度與保障資金必須保持合適的比例,。同時建立債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，通過償債保障率,、投資充足率和資產(chǎn)負債率等指標來測定債務(wù)風(fēng)險程度,，并劃出相應(yīng)的風(fēng)險區(qū)間。對目前債務(wù)進行梳理和分析,，確定償還的方式,。城市政府可以相對集中城維稅、公用事業(yè)附加,、土地出讓收入,、城建專項收費和一定比例的財政撥款，一部分作為城建發(fā)展基金,，用作非經(jīng)營性城建設(shè)施的養(yǎng)護經(jīng)費,，另一部分用作城建非經(jīng)營性項目的貸款和債務(wù)的還本付息基金，以及準經(jīng)營性項目的貸款,、債券貼息基金,。通過財政對城建發(fā)展專項資金列收列支，定期劃撥城投公司（或城建基金管理辦公室）,，委托其進行運作,，使城投公司獲得穩(wěn)定的資金流入量。而對于經(jīng)營性城建項目,，在加大收費與價格市場化改革的基礎(chǔ)上,，其建設(shè)和運營資金應(yīng)通過市場化運作來解決。對于政府投資形成的非經(jīng)營性城建設(shè)施，可以由授權(quán)管理的城投公司實行養(yǎng)護定額和質(zhì)量公開招標,，以提高養(yǎng)護的投資效益,。養(yǎng)護經(jīng)費由財政按招標后確定的標準從城建發(fā)展專項基金中足額劃撥給城投公司，并從招標節(jié)余的養(yǎng)護資金中提取一定比例作為委托管理單位工作經(jīng)費,。 通過以上多渠道融資,，建立穩(wěn)定的償債機制，逐步降低負債率使城投公司走上良性可持續(xù)發(fā)展之路,。

注：本文發(fā)表于《上海城市發(fā)展》2004第五期（總第三十期）

《西北城建》2004第2期（總第29期）

選編入第六屆城市投融資體制改革研討會《城建投融資體制