應(yīng)明確義務(wù)教育教師的法律地位

                                                                                                                       勞凱聲

●對教師職業(yè)的不同法律定位，實質(zhì)上涉及教師和教育的根本利益,，涉及教師與政府,、學(xué)校、學(xué)生的關(guān)系,，涉及教師的權(quán)利和義務(wù),、資格任用以及工資待遇等,。

●教師所實施的教育教學(xué)活動是一種具有公務(wù)性質(zhì)的活動,，具有典型的強制性、公益性,、連續(xù)性和穩(wěn)定性等性質(zhì)。把教師納入公務(wù)員隊伍,，明確教師的權(quán)利義務(wù)及其教育教學(xué)職責(zé)所具有的公務(wù)性質(zhì),，有利于強化政府對教師的管理，提高教師隊伍的素質(zhì),，還可以為教師定期,、合理交流，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源共享及教育均衡發(fā)展提供法律與制度基礎(chǔ),。

前不久,，國家隆重表彰為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作出貢獻的先進工作者和勞模，教育系統(tǒng)有206人當(dāng)選,，約占總?cè)藬?shù)的7%,，這充分說明黨和國家對教育及教師的重視。近年來,，國家出臺了一系列舉措,，在義務(wù)教育階段實施績效工資,，加大對教育工作者教書育人,、默默奉獻事跡的宣傳，極大提高了教師的待遇和社會地位,。但教師職業(yè)的法律地位卻存在一些爭議,，并由此產(chǎn)生了教師在業(yè)余時間從事有償家教、教師流動困難等問題,，影響了教師的形象和發(fā)展,。

新中國成立以來，教師職業(yè)曾長期被定位為國家干部,，在任用,、晉升、工資、福利,、退休、獎懲等方面一直適用國家干部管理的相關(guān)政策法規(guī),，教師與國家直接構(gòu)成了一種隸屬性內(nèi)部行政關(guān)系,，權(quán)益由國家保障，并接受國家的指導(dǎo)監(jiān)督,。從20世紀90年代初開始,，我國醞釀建立公務(wù)員制度，龐大且外延模糊不清的干部群體開始分化,，由此帶來的問題是如何為1000多萬名教師定位,。根據(jù)《教師法》的相關(guān)規(guī)定，隨著國家公務(wù)員制度的建立,，教師與政府之間的縱向型行政法律關(guān)系已經(jīng)轉(zhuǎn)化為性質(zhì)不同的橫向型民事法律關(guān)系,。教師法律地位的變遷引發(fā)了法律調(diào)節(jié)和教育管理上的一系列問題。有學(xué)者認為,，教師屬于“專業(yè)人員”,，在權(quán)利義務(wù)的設(shè)定上應(yīng)具有自由職業(yè)者的特點；有學(xué)者認為,，只有把教師的身份明確規(guī)定為教育公務(wù)員,，才能從根本上解決教師權(quán)益得不到保障、師資隊伍不穩(wěn)定的問題,；還有學(xué)者認為,，教師聘用合同在性質(zhì)上應(yīng)屬于勞動合同，因此教師身份應(yīng)定性為“普通勞動者”,。對教師職業(yè)的不同法律定位,，實質(zhì)上涉及教師和教育的根本利益，涉及教師與政府,、學(xué)校,、學(xué)生的關(guān)系，涉及教師的權(quán)利義務(wù),、資格任用及工資待遇等,。

教師職業(yè)到底應(yīng)該具有什么樣的法律地位？從世界各國的相關(guān)法律看,，對于公立中小學(xué)教師法律地位的規(guī)定大致有三種類型：一是公務(wù)員,。德國、法國,、日本等大陸法系國家,，一般都把公立中小學(xué)教師定位為公務(wù)員或教育公務(wù)員。在這些國家，教師由政府任用,，享有《公務(wù)員法》規(guī)定的各項權(quán)利,。二是公務(wù)雇員。英國,、美國,、加拿大、澳大利亞等英美法系國家一般都把公立中小學(xué)教師定位為公務(wù)雇員,。教師由地方教育當(dāng)局任用,，并簽訂聘任合同。三是雇員,。新西蘭等少數(shù)國家把公立中小學(xué)教師定位為雇員,。教師由校長聘任，但由政府支付工資,?？偟膩碚f，盡管世界各國對教師法律地位的規(guī)定各有不同,，但都強調(diào)教師職業(yè)的公務(wù)性質(zhì),，并把對教師的管理納入政府的管理職能之中。

強調(diào)教師職業(yè)的公務(wù)性,，必須根據(jù)我國情況和現(xiàn)實條件重新理解和確定教師的法律地位問題,。筆者認為，在我國建立義務(wù)教育學(xué)校教師公務(wù)員制度,，從理論和實踐來看都很必要,。由于義務(wù)教育學(xué)校教師是國家教育責(zé)任的具體擔(dān)當(dāng)者，教育本身所具有的公共產(chǎn)品屬性需要通過教師的工作才得以實現(xiàn),，因此,，教師職責(zé)具有公務(wù)性質(zhì)。教師所實施的教育教學(xué)活動是一種具有公務(wù)性質(zhì)的活動,，具有典型的強制性,、公益性、連續(xù)性和穩(wěn)定性,。把教師納入公務(wù)員隊伍,，明確教師的權(quán)利義務(wù)及教育教學(xué)職責(zé)所具有的公務(wù)性質(zhì)，有利于強化政府對教師的管理,，提高教師隊伍的素質(zhì),，還可以為教師定期、合理交流,，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源共享及教育均衡發(fā)展提供法律與制度基礎(chǔ),。此外，將義務(wù)教育學(xué)校教師定位為公務(wù)員，還有利于辦好義務(wù)教育階段的學(xué)校,，實現(xiàn)國家教育目的和教育標準,；有利于提高教師經(jīng)濟社會地位，吸引優(yōu)秀人才從教,；有利于穩(wěn)定中小學(xué),，尤其是農(nóng)村中小學(xué)的教師隊伍，促進我國基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展,。

既然建立義務(wù)教育教師公務(wù)員制度具有理論和實踐上的可行性，那么該如何進行改革,，賦予教師公務(wù)員身份呢,？根據(jù)制度建構(gòu)的難度和實施的實際可能性，解決這一問題可以有三種不同的政策選擇：

一是把義務(wù)教育學(xué)校教師納入公務(wù)員隊伍,。從現(xiàn)行法律的規(guī)定看,教師符合公務(wù)員的條件,，完全可以納入公務(wù)員隊伍之中。從《教師法》的各項具體規(guī)定看,，教師職業(yè)是基本符合《公務(wù)員法》規(guī)定的,。當(dāng)然，把教師納入公務(wù)員隊伍會產(chǎn)生深刻的社會影響,，有可能會伴隨產(chǎn)生一些新問題,。比如，在對公立小學(xué)和初中教師實行公務(wù)員制度后,，其他學(xué)校教師和相關(guān)職業(yè)群體有可能因此產(chǎn)生攀比,。把教師納入公務(wù)員制度，還應(yīng)制定更為嚴格統(tǒng)一的準入條件,、工資標準和管理辦法,，對目前各地已形成的工資標準及管理辦法從政策上進行協(xié)調(diào)。這些情況都應(yīng)在制定和實施這一方案時予以重視并有預(yù)案,。

二是建立教育公務(wù)員制度,。由于《公務(wù)員法》并沒有把教師規(guī)定為國家公務(wù)員，因此直接將教師納入公務(wù)員隊伍的做法可能會面臨立法上的困難,。如果上述設(shè)想一時難以實現(xiàn),，則可以考慮以《公務(wù)員法》為依據(jù)，通過立法直接建立獨立的教育公務(wù)員制度,。教育公務(wù)員制度的基本功能在于規(guī)范和調(diào)整政府與教師之間的關(guān)系,，保證教師職業(yè)公務(wù)性質(zhì)的實現(xiàn)。建立單獨的教育公務(wù)員制度,，可以兼顧教育教學(xué)活動的公務(wù)性和專業(yè)性,，有利于保持教師隊伍的連續(xù)性和穩(wěn)定性，有利于建立一支具有良好素質(zhì)、結(jié)構(gòu)合理,、相對穩(wěn)定的教師隊伍,。

三是把教師納入到國家工作人員范疇。就現(xiàn)實情況而言,，無論是將教師納入公務(wù)員隊伍,，還是建立獨立的教育公務(wù)員制度，都會面對無法回避的立法難題,。為保證教師職業(yè)的公務(wù)性質(zhì),，如果近期內(nèi)還難以把教師直接納入公務(wù)員隊伍或建立獨立的教育公務(wù)員制度，教育政策和立法仍應(yīng)積極推動確立教師的國家工作人員身份,，而不應(yīng)將教師定位為普通勞動者或自由職業(yè)者,。這一做法盡管不能從根本上解決有關(guān)教師地位的所有問題，但仍可從底線上保證教師職業(yè)的公務(wù)性質(zhì),，而不至于把教師當(dāng)成自由職業(yè)者,。