城市化不僅是一個農(nóng)業(yè)人口不斷轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口并向城市集聚的過程,，也是一個農(nóng)民生產(chǎn)生活方式不斷轉(zhuǎn)變、綜合素質(zhì)不斷提高并逐步融合到城市社會之中的過程,。

    從我省城市化過程的特點和難點來看,，現(xiàn)階段農(nóng)民最緊迫的主要是在城市快速擴張過程中，近郊農(nóng)村集體土地被征用后的失地農(nóng)民問題,，重點是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)特別是建成區(qū)內(nèi)的“城中村”農(nóng)民,，包括已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非或?qū)⒁w性農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民，以及“撤村建居”過程中就地農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民,。

    （一）失地農(nóng)民的基本情況

    改革開放以來,，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展和農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程的加快，我省城市化進(jìn)程也不斷加速,，特別是1998年省委,、省政府提出城市化發(fā)展戰(zhàn)略，推動了新一輪城市建設(shè),、擴張高潮和新一輪的城市化進(jìn)程,。據(jù)統(tǒng)計，到2001年底,，全省縣城及以上城市區(qū)域面積達(dá)到了18702.84平方公里,，建成區(qū)面積達(dá)到1385.60平方公里，比1990年的506.9平方公里擴大了1.73倍,。全省城市化率從1998年的36.7％提高到2000年的39.5％,，到2002年達(dá)到了43.5％(按五普口徑為51.9％)。

    工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快,，城郊農(nóng)村集體土地征用數(shù)量越來越大,，失地農(nóng)民也越來越多。據(jù)統(tǒng)計,，全省“八五”期間年均征用集體土地11.94萬畝,，“九五”期間年均19.78萬畝，2001年達(dá)到43.41萬畝,，2002年增加到了62.18萬畝,。據(jù)省國土資源廳2002年的調(diào)查，全省1999—2001年三年間共有105.74萬農(nóng)民失去土地,。2001年全省除衢州,、麗水、舟山3市外其余8個市土地征用面積均超過了2萬畝,，失地農(nóng)民都在2萬人以上,，其中杭州,、溫州、寧波,、臺州4市的失地農(nóng)民在5萬人以上,。土地征用后，農(nóng)民絕大多數(shù)是通過貨幣化方式安置的,，而且大都沒有農(nóng)轉(zhuǎn)非,。三年間全省共辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非13.61萬人，只占失地農(nóng)民的12.87％,。據(jù)調(diào)查,，臺州市黃巖區(qū)1996年至2002年8月共農(nóng)轉(zhuǎn)非37937人，其中土地征用農(nóng)轉(zhuǎn)非15094人,，占總數(shù)的39.8％,。

    （二）失地農(nóng)民存在的主要問題

    首先，獲得社會保障難,。一是長期形成的城鄉(xiāng)二元社會保障制度壁壘仍非常森嚴(yán),，城鄉(xiāng)居民在社會養(yǎng)老保險及醫(yī)療保險等方面的制度差別還很大，城鎮(zhèn)的社會保障體系相對完善,，而農(nóng)村的社會保障制度卻殘缺不全,，兩種制度間的對接難。二是土地征用后,，每一農(nóng)民拿到的勞力安置費一般少則萬把元,、多則幾萬元，加上從村集體分到的征地補償費,，也不過只有2—3萬元,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能替代土地對農(nóng)民的保障作用。三是大多數(shù)農(nóng)民缺乏投資理財意識,，對土地征用補償費如何用于養(yǎng)老,、醫(yī)療保障缺乏長遠(yuǎn)的考慮，沒有及時辦理相應(yīng)的養(yǎng)老保險,，這些錢大多會在幾年
內(nèi)很快用完,。

    其次，實現(xiàn)勞動就業(yè)難,。一是城市就業(yè)機會有限,，素質(zhì)技能要求高，而失地農(nóng)民由于文化程度低,、素質(zhì)差,，很難滿足這種需要。二是“城中村”農(nóng)民生活水準(zhǔn)提升較快,，對勞動條件和勞動報酬要求高,，很難與“肯吃苦、低報酬”的外來民工競爭就業(yè)崗位,。大部分企業(yè)不愿招收當(dāng)?shù)氐摹俺侵写濉鞭r(nóng)民,。三是隨著勞動用工制度的改革和企業(yè)的轉(zhuǎn)制、兼并和倒閉,，不少過去招工安置的土地征用人員,，也紛紛下崗或失業(yè)回村，要求村里解決生活出路和保障,，給村集體帶來很大的工作和經(jīng)濟壓力,。

   （三）失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的探索

    失地農(nóng)民養(yǎng)老保險是一個不可回避的社會問題，因而各地都進(jìn)行了積極的探索,，主要有以下幾種辦法：

    1．參照實行職工基本養(yǎng)老保險的標(biāo)準(zhǔn)和辦法,。目前，杭州,、嘉興,、衢州等地基本上采取的是這種做法。衢州市在柯城區(qū)的亭川村和小南門村的試點中,，把年滿16周歲及其以上的常住農(nóng)業(yè)戶口人員全部納入養(yǎng)老統(tǒng)籌保險,。參保人員一次性交納的基本養(yǎng)老保險金為24112.8元，其中,，農(nóng)民個人交納1.2萬元,，村集體從土地補償費中支出1.2萬元，從集體積累中支出112.8元,，并按一定比例逐年增長,。嘉興市主要是參照職工基本養(yǎng)老保險辦法，將大部分土地補償費(70％—80％)與安置補助費捆在一起,，直接劃人勞動部門設(shè)立的“安置費”專戶,，實行封閉運行，統(tǒng)一用于被征地人員的社會保險統(tǒng)籌和生活補助,，并由勞動部門與被安置對象簽訂安置協(xié)議,，對不同年齡檔次人員按6種類型，采取不同的政策,，建立
社會保險個人賬戶,，并按當(dāng)?shù)芈毠て骄べY每年調(diào)整一次。

    2．參照職工基本養(yǎng)老保險實行低門檻進(jìn)入低標(biāo)準(zhǔn)享受的“新人”辦法,。龍游等縣主要采取的是這種方式,。龍游縣對“城中村”失地農(nóng)民，村改居后實行低門檻進(jìn)入,、低標(biāo)準(zhǔn)享受,，建立個人賬戶,。規(guī)定25周歲至75周歲的人員必須全部參加養(yǎng)老保險。16周歲至25周歲,、75周歲以上的人員,，可自愿選擇是否參保。參保人員一次性繳納基本養(yǎng)老保險費,，費用主要是個人從征地安置費和集體從土地補償費中支出,，不足部分由村從集體積累中彌補。

    3．分檔建立被征地人員養(yǎng)老保障基金個人賬戶,。寧波市目前采取的是這種辦法,。從2002年起寧波市為市區(qū)被征地人員分檔建立了社會保障制度。規(guī)定男滿60周歲和女滿55周歲被征地人員,，可根據(jù)其繳納檔次按月享受養(yǎng)老保障待遇,，以后隨經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)居民生活水平適時調(diào)整。被征地人員自愿選擇是否參保及其繳費和待遇標(biāo)準(zhǔn)檔次,。同時,，建立市、區(qū)兩級被征地人員養(yǎng)老保障基金和社會保障風(fēng)險基金,。被征地人員的養(yǎng)老保障費實行?？顚Ｓ谩⑹罩蓷l線和個人賬戶管理,。養(yǎng)老金先從個人賬戶支付,，個人賬戶不足支付時，由風(fēng)險資金支付,。

    4．參照實行城鎮(zhèn)集體企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和辦法,。目前，湖州市,、臺州市椒江區(qū)聯(lián)誼村采取的是這種方式,。聯(lián)誼村是臺州市撤村建居的試點村，已于1991年撤消了行政村,，成立了“聯(lián)誼實業(yè)總公司”,，村民全部農(nóng)轉(zhuǎn)非。1993年村屬集體企業(yè)開始為職工辦理養(yǎng)老保險,，到1996年村集體企業(yè)職工已基本上參加了市統(tǒng)籌養(yǎng)老保險,。2000年聯(lián)誼實業(yè)總公司在股份制改造過程中，村從集體資產(chǎn)中拿出1500多萬元,，按照市集體改制企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和辦法,，為其他村民辦理了統(tǒng)籌養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。目前，全村751個村民已全部參加了市統(tǒng)籌養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險,。

    不少地方除了國家給予的部分土地補償資金外,，現(xiàn)有的集體資產(chǎn)首先用于補充農(nóng)民的養(yǎng)老保險費用。如衢州市政府規(guī)定,，在“城中村”撤村建居時,，村集體資產(chǎn)要優(yōu)先用于補充村民社會保險和16周歲以下不能參保人員的一次性生活補助,。不少地方,，還為失地農(nóng)民提供一定比例的生活補助。該市柯城區(qū)政府規(guī)定,，“村改居”后,，凡2002年12月31日以前出生的農(nóng)村在冊人口，每人一次性發(fā)放2萬元現(xiàn)金,，計算到人,，發(fā)放到戶。

    (四)工作中存在的主要問題

    由于城市化是一個系統(tǒng)性的社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程,，應(yīng)充分認(rèn)識到失地農(nóng)民在推進(jìn)城市化中的重要性,、復(fù)雜性和長期性。目前在處理和解決上述問題時,，因缺少整體考慮和長遠(yuǎn)打算,，政策措施均不配套，方法途徑各不相同,，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置互不統(tǒng)一,，遺留的矛盾和問題很多，給今后的制度銜接和政策過渡帶來了許多困難,。

    在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險上,，一是與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度相脫節(jié)，獨立運行,。目前已建的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度基本上都是獨立運作的,。而且，從目前的做法上看,，其參保對象,、交費標(biāo)準(zhǔn)、交費年限,、享受水平及其運作管理體系等與城鎮(zhèn)居民都不一樣,，十分不利于與城市社會保障制度的平衡和銜接。二是由于缺乏規(guī)范化的操作程序,，政策的銜接和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一比較難,。從縱向看，不同的時期有不同的制度和政策安排,，農(nóng)民獲得的保障方式和水平大不相同,。以衢州市區(qū)為例,，1987—1997年，征用農(nóng)民土地政府給予經(jīng)濟補償并安排招工就業(yè),，同時按照城鎮(zhèn)企業(yè)職工參加社會保險并享受相應(yīng)的待遇,；1997—2001年基本上采取一次性經(jīng)濟補償，進(jìn)行貨幣化安置,，不辦理養(yǎng)老保險,；從2002年起實施“村改居”，同時強制性地辦理養(yǎng)老等社會保險,。從橫向看,，各地在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作中的做法各不相同，養(yǎng)老保險對象的年齡,、交費及享受標(biāo)準(zhǔn)互不統(tǒng)一,。按現(xiàn)行的政策處理，衢州市區(qū)規(guī)定凡年滿16周歲及其以上的常住農(nóng)業(yè)戶口人員都要參加養(yǎng)老保險,，農(nóng)民每人交費2.4萬多元后每月可享受406元養(yǎng)老金,；而龍游縣則規(guī)定25周歲至75周歲的人員必須全部參加養(yǎng)老保險，每人交費標(biāo)準(zhǔn)僅為1.9萬多元,，每月享受標(biāo)準(zhǔn)226元,；寧波市對征地農(nóng)民根據(jù)家庭經(jīng)濟狀況采取2.0萬元、3.3萬元和4.6萬元三檔繳費標(biāo)準(zhǔn),，退休后每月分別領(lǐng)取200元,、250元和300元的養(yǎng)老金。

    （五）失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的基本思路

    從現(xiàn)階段我省經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀來看,，我們的社會生產(chǎn)力水平和收入水平還不高,，要為失地農(nóng)民建立完全與城市居民相同的社會保障制度，還有一定的難度?，F(xiàn)實的做法是從各地實際出發(fā),，設(shè)計一個相對接近的、也便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的,、能按社會保障制度基本運行規(guī)律運作的操作方案,，先養(yǎng)老保險，后醫(yī)療保險和失業(yè)保險,，因地制宜,、循序漸進(jìn)。

    我省失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險交費標(biāo)準(zhǔn)和享受標(biāo)準(zhǔn)的確定,，應(yīng)以“低門檻進(jìn)入,、低標(biāo)準(zhǔn)享受”為原則，參照職工基本養(yǎng)老保險的“新人”辦法進(jìn)行，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)全省統(tǒng)一,，個人帳戶養(yǎng)老金可根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入水平確定不同標(biāo)準(zhǔn),，但在一個市域范圍內(nèi)必須統(tǒng)一。養(yǎng)老保險金的來源也應(yīng)以個人為主,，政府和集體支持為輔,。村民個人應(yīng)將勞力安置補償費全額用于養(yǎng)老保險費，村集體土地補償費和集體資產(chǎn)應(yīng)首先用于村民的養(yǎng)老保險,，政府也要從當(dāng)期或延期的土地出讓金凈收益中按一定比例劃入社?；穑蚴秦斦a貼一部分,。同時,，還要積極鼓勵失地農(nóng)民參加大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險等其它社會保險或商業(yè)保險,，提高其保障水平,。