城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題的探索與實踐
------太倉市切實解決被征地農(nóng)民基本生活保障太倉市是全國經(jīng)濟十強縣市之一,。近年來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進程加快,，大批土地被城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)用地征用，被征地農(nóng)民也日益增多,，他們的基本生活保障和就業(yè)兩大難題,，成為構(gòu)建和諧社會中倍受關(guān)注的熱點問題。2004年5月11日，太倉市政府構(gòu)畫出“土地換保障”,、被征地農(nóng)民全部進“城保”的初始藍圖,。下發(fā)了太政發(fā)36號文件，《太倉市征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障實施辦法》,，此《辦法》使太倉市成為全省第一個把全部被征地農(nóng)民納入“城保”的縣級市,。
太倉市采取“土地換保障”，讓新老被征地農(nóng)民全部進“城保”的構(gòu)想,，深受老百姓的擁護,，被廣大人民群眾稱之為“民心工程”和“愛民模式”。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步,，未來幾年港區(qū)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)還將有大量土地被征用,，失地農(nóng)民將大幅度上升。在目前全國各地土地制度與農(nóng)村社會保障制度尚不完善的情況下,，研究安置失地農(nóng)民的對策,，探尋安置失地農(nóng)民的新模式，切實保障失地農(nóng)民的權(quán)益顯得尤為重要,。針對這一實際,，太倉市創(chuàng)新性地推出“土地換保障”征地新機制。
一,、實行積極的“就業(yè)保障”政策,，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題、
相對于城市下崗職工和失業(yè)人員而言,，失地農(nóng)民更是就業(yè)的弱勢群體,，因為農(nóng)民就業(yè)意識和紀律行為與工業(yè)化、城市化的要求有一定距離,。因此,，要力爭把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)納入政府經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中，通盤考慮,，完善就業(yè)服務措施,，創(chuàng)造有利于失地農(nóng)民就業(yè)的機制和環(huán)境。制定公平的農(nóng)民工就業(yè)政策,，構(gòu)建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求的就業(yè)治理制度,。
一是高度重視，強化技能培訓,。把建立失地農(nóng)民社會保障機制提到政府工作議事日程上,，成立失地農(nóng)民社會保障工作領(lǐng)導小組，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，以建立維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益,、就業(yè)安置和社會保障相結(jié)合的機制,。對失地農(nóng)民進行登記和分類，根據(jù)市場就業(yè)情況,，實施生活技能,、工作技能培訓，實行指令性與引導性相結(jié)合的就業(yè)機制,。對吸納失地農(nóng)民就業(yè)的企事業(yè)單位給予政策優(yōu)惠,，對自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民從資金、技術(shù),、信息,、治理、銷售等方面積極幫助和支持,。勞動和社會保障部門應將被征地農(nóng)民納入就業(yè)和再就業(yè)培訓體系,。要通過多層次、多形式的職業(yè)培訓,，并根據(jù)這部分人員的特點和要求,，調(diào)整培訓內(nèi)容，增強培訓的實用性和有效性,，提高這部分人員的就業(yè)競爭能力,，所需經(jīng)費在再就業(yè)專項基金中列支。要建立失業(yè)登記制度,，進行失業(yè)登記和發(fā)放《就業(yè)登記證》
首先,，建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度有利于加速城市化進程。將進城的農(nóng)民工納入社會保險的范圍,，從根本上改變城市下崗職工與農(nóng)民工就業(yè)競爭的劣勢地位,。在開放城市勞動力市場的條件下，加強失業(yè)保險和城市最低生活保障,，建立包括下崗職工和失地農(nóng)民在內(nèi)的就業(yè)困難群體扶助體系和制度,。一是積極鼓勵這部分人群充分就業(yè)，就業(yè)后參加職工基本醫(yī)療保險,。二是對年齡偏大,、沒有專長、收入偏低的失地農(nóng)民,，只參加住院醫(yī)療保險和大病風險統(tǒng)籌,。其費用按繳費基數(shù)的5％繳納，個人按繳費基數(shù)２.5％,，其余２.5％由市,、鎮(zhèn)兩級財政予以補助繳,，住院政策和城鎮(zhèn)醫(yī)保職工享受同樣的待遇。
其次,，是家庭收入較低，處于貧困狀態(tài)的特困家庭可予以社會醫(yī)療救助,。醫(yī)療救助辦法按照城鎮(zhèn)特困職工醫(yī)療救助辦法執(zhí)行,，救助形式可多種多樣，如大額醫(yī)療費補助,，幫助繳納醫(yī)保費等,，醫(yī)療救助資金由政府、單位和社會個人捐助等,，醫(yī)療救助對象和標準,，要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平及救助資金籌集多少確定，并根據(jù)情況的不斷變化隨時作動態(tài)調(diào)整,。通過社會醫(yī)療救助,，使這部分失地農(nóng)民得到相應的醫(yī)療救治，以維持其基本生存能力,，防止因病致貧,、因病返貧。
第三,，農(nóng)民醫(yī)療保障的實施原則,。失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度的建立，既要充分吸取傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的經(jīng)驗和教訓,，又不能完全照搬城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度,，而應將城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的基本原理應用于現(xiàn)有實踐，認真研究失地農(nóng)民的現(xiàn)有狀況,，順序漸進,，分層次逐步運作。太倉市在實施中,，遵循了以下基本原則,。
一是政府籌辦，集體組織,，人人參加的原則,。失地農(nóng)民的醫(yī)療保險是政府籌辦的社會醫(yī)療保險制度，覆蓋農(nóng)村全體失地農(nóng)民,。應由集體組織并要求農(nóng)村失地農(nóng)民人人參加,，利用保險的“大數(shù)法則”，形成社會合力,，共抗醫(yī)療風險,。
二是市,、鎮(zhèn)兩級政府扶持，多方籌資的原則,。一是失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險籌資水平的確定與當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平,，與失地農(nóng)民的個人承受能力相適應。二是失地農(nóng)民的醫(yī)療費用采取市,、鎮(zhèn)兩級政府扶持一點,，失地農(nóng)民個人繳納一點等辦法預以籌措。
三是互助共濟,，保障適度的原則,。社會保險的共濟性是建立在一定范圍的統(tǒng)籌層次上，統(tǒng)籌層次過小或過低,，形成不了抗風險合力,、共濟能力低。從目前情況看,，失地農(nóng)民醫(yī)療保障單獨統(tǒng)籌不現(xiàn)實,，太倉市采取了將其做為一個非凡參保群體納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，與之互助共濟,，同時,，失地農(nóng)民的醫(yī)療保障要與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度一樣，堅持保障其基本醫(yī)療,，主要解決住院醫(yī)療和大病風險統(tǒng)籌醫(yī)療,。
四是照顧一般，確保重點的原則,。失地農(nóng)民醫(yī)療保障與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險有所區(qū)別,，其解決的重點是重大疾病帶來的失地農(nóng)民因病致貧，因病返貧問題,。因此,，在政策制定上要重點考慮大病風險問題。
第四,，建立多層次的“土地換保障”醫(yī)療保障體系
由于失地農(nóng)民是城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的既不同以往農(nóng)民,，又不同城鎮(zhèn)居民的特定群體，按照建設(shè)小康和諧社會的要求,，當前城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度改革的方向是建立起覆蓋城鎮(zhèn)所有居民和公民,，保障各類不同人群醫(yī)療需求的多層次的醫(yī)療保障體系，這既是憲法規(guī)定的國民基本權(quán)益,，也是“以人為本”全面,、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求,，是社會公正,、公平的需要,。所以，把失地農(nóng)民作為特定的群體,，納入到城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障體系中,，根據(jù)國家統(tǒng)籌規(guī)劃，建立起規(guī)范的“土地換保障”醫(yī)療保障制度,、是當前迫切需要解決的問題,。
按照失地農(nóng)民的從業(yè)情況和不同年齡，其醫(yī)療保障可按多層次區(qū)別對待,，分類實施。
一類是女60周歲,、男65周歲以下的實行逐年繳費,，每年度征繳一次，實際繳費年限不低于15年,。
1,、連續(xù)繳費滿15年，且已達到或超過城?；蜣r(nóng)保規(guī)定退休年齡的,，不再繳費，終身享受住院醫(yī)療保險待遇,；
2,、連續(xù)繳費滿15年，但未達到城?；蜣r(nóng)保規(guī)定退休年齡的,，必須連續(xù)繳費至城保或農(nóng)保規(guī)定退休年齡,，終身享受住院醫(yī)療保險待遇,；
3、連續(xù)繳費年限內(nèi)達到當年我市社會平均壽命時停止繳費,，終身享受住院醫(yī)療保險待遇,。
對實行逐年繳費的被征地農(nóng)民，市,、鎮(zhèn)財政每年各給予征繳額25%的補貼,，補貼年限從其年齡界定基準點參保起計算，最長不超過15年,。
其住院醫(yī)療保險,，可按現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工的住院醫(yī)療保險政策執(zhí)行，實行起付加封頂,，分段補償?shù)霓k法,。起付線標準,，按醫(yī)院等級不同來分別設(shè)置；分段補償標準要按醫(yī)療等級的不同及醫(yī)療費用的多少兩個因素綜合考慮,，實行分段按比例銷,，并實行醫(yī)療費用最高封頂線。為了便于計算機系統(tǒng)治理,，醫(yī)療費用治理政策與城鎮(zhèn)其他參保職工相同,。
二類是女60周歲、男65周歲以上的實行一次性繳費,，每年度征繳一次,，繳費標準為6000元。
1,、女60周歲以上至75周歲,、男65周歲以上至75周歲的，個人負擔3000元,，市,、鎮(zhèn)財政各給予一次性補貼1500元；
2,、75周歲以上的,，個人負擔2000元，市,、鎮(zhèn)財政各給予一次性補貼2000元,。
第五，住院醫(yī)療保險待遇
被征地農(nóng)民住院醫(yī)療保險結(jié)算年度為每年4月1日至次年3月31日,。結(jié)算年度前三個月為被征地農(nóng)民當年度醫(yī)療保險的繳費期限,。
被征地農(nóng)民參加住院醫(yī)療保險后應連續(xù)參保并繳費。超過規(guī)定期限繳費的,，應補繳當年度的全額醫(yī)療保險費,，其住院保險待遇自補繳之月起六個月后享受；對中斷繳費一年以上的,，在辦理續(xù)?；蜻_到城保或農(nóng)保規(guī)定退休年齡,，終身享受住院醫(yī)療保險待遇手續(xù)時,，必須對中斷期間的醫(yī)療保險費實行一次性補繳，補繳標準按上年度全市職工平均工資為基數(shù)乘以補繳比例,，補繳部分不享受市,、鎮(zhèn)財政補貼，中斷期間所發(fā)生的醫(yī)療費用,，醫(yī)療保險基金不予支,。
被征地農(nóng)民參加住院醫(yī)療保險和大病補充醫(yī)療保險,，享受基本醫(yī)療保險中住院保險、大病補充醫(yī)療保險及門診特定項目的同等待遇,，其中：對實行逐年繳費的被征地農(nóng)民,，從其年齡界定基準點起六個月內(nèi)參保的，參保后次月起享受上述待遇,；六個月后參保的,，待參保滿六個月后開始享受上述待遇。實行一次性繳費的被征地農(nóng)民,，參保后次月起享受上述待遇,。
第六，與基本醫(yī)療保險的銜接
1,、女50周歲以上,、男60周歲以上，未參加基本醫(yī)療保險的,，只能按本辦法規(guī)定參加住院醫(yī)療保險。
2,、女未滿50周歲,、男未滿60周歲：
對已經(jīng)參加基本醫(yī)療保險的，不再納入住院醫(yī)療保險,。其中以自由職業(yè)者身份繳納基本醫(yī)療保險費的,，市、鎮(zhèn)二級財政各給予征繳額10%的補貼,，但補貼年限最長不超過10年,。達到城保或農(nóng)保規(guī)定退休年齡時,，其基本醫(yī)療保險實際繳費年限累計必須滿10年,，不足年限按基本醫(yī)療保險的補繳標準進行一次性補繳。
對未參加過基本醫(yī)療保險的,，可選擇參加基本醫(yī)療保險,，并按上述⑴規(guī)定執(zhí)行；選擇按本辦法規(guī)定直接參加住院醫(yī)療保險的,，在達到城?；蜣r(nóng)保規(guī)定退休年齡之前，可以轉(zhuǎn)辦參加基本醫(yī)療保險,，并按上述⑴規(guī)定執(zhí)行,，其中在計算基本醫(yī)療保險實際繳費年限時，其住院醫(yī)療保險的繳費年限以二比一折算基本醫(yī)療保險繳費年限,。
對選擇參加基本醫(yī)療保險并享受財政補貼的,，實行先繳后補,，每年度結(jié)算一次。
太倉市堅持“跳出社保搞社保”的理念,，得到了省,、市領(lǐng)導和相關(guān)部門認同，營造了大家都來支持社會保障的氛圍,。非凡是大力支持被征地農(nóng)民保障制度創(chuàng)新工作,，從而形成了協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的合力機制。雖然被征地農(nóng)民保障制度創(chuàng)新工作那么紛繁復雜,，但在這里卻給人一種“舉重若輕”之感,，樣樣工作井井有條，方方面面協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn),，歷史遺留問題一一得到解決,，探索創(chuàng)新層出不窮……可以自豪地向世人宣稱：這里被征地農(nóng)民保障制度，已真正步上了可持續(xù)發(fā)展的快車道,。