摘要：行政服務(wù)中心是在行政審批制度改革的大潮中誕生的新生事物,，它對(duì)于推進(jìn)行政審批制度改革，轉(zhuǎn)變政府職能,，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),，越來(lái)越顯示出它的作用和生命力。為了創(chuàng)造性的做好行政審批服務(wù)工作,，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,，作者著重從制約行政服務(wù)中心發(fā)展的有關(guān)因素入手，并通過對(duì)河南省部分行政服務(wù)中心的考察,、對(duì)比,，探討性地提出了順利推進(jìn)行政審批制度改革，確保行政服務(wù)中心工作健康,、有序開展的措施,。

一,、行政服務(wù)中心產(chǎn)生的背景

自1999年浙江省金華市率先成立集中辦事大廳以來(lái)，各地為群眾服務(wù)的行政服務(wù)大廳猶如星火燎原一樣相繼成立,?！缎姓S可法》實(shí)施四年來(lái)，行政服務(wù)中心已由個(gè)別試點(diǎn)發(fā)展到全國(guó)范圍的廣泛建立,，形成了多級(jí)互動(dòng)的局面,，在實(shí)踐中取得了顯著成績(jī)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，國(guó)務(wù)院已有10個(gè)部門和單位設(shè)立了行政服務(wù)中心,全國(guó)各市,、縣已成立了3000多個(gè)行政服務(wù)中心。各地的行政服務(wù)大廳名稱雖然各異,，但服務(wù)宗旨都是一樣的,。作為一項(xiàng)便民、利民的政府工程普及發(fā)展如此迅速,，生命力如此之強(qiáng),，實(shí)屬少見。

隨著我國(guó)改革開放的不斷深入,，經(jīng)濟(jì)體制,，社會(huì)結(jié)構(gòu)和人民意識(shí)形態(tài)都發(fā)生了深刻的變化，原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變,，根據(jù)這些變化的情況,，政府也必須有效的轉(zhuǎn)變自身職能，提高為民服務(wù)的水平,，更好的全面履行職能,，構(gòu)建服務(wù)型政府。一些地方為解決機(jī)關(guān)辦公地點(diǎn)分散,、企業(yè)和群眾辦事不便的矛盾,，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，把與企業(yè)和群眾密切,、分散在各部門的行政審批事項(xiàng)集中起來(lái),，實(shí)行“一站式”服務(wù)，因而行政服務(wù)中心便應(yīng)運(yùn)而生,。

二,、行政服務(wù)中心在建設(shè)服務(wù)型政府中的作用

（一）行政服務(wù)中心是深化政務(wù)公開的有效平臺(tái)

近年來(lái)，各地結(jié)合自己的實(shí)際,，經(jīng)過長(zhǎng)期探索和實(shí)踐,，自下而上陸續(xù)創(chuàng)建了政務(wù)大廳，推行政務(wù)公開,，打造陽(yáng)光政務(wù),，深受社會(huì)各界和辦事相對(duì)人及公眾的普遍歡迎。從河南省各地行政服務(wù)大廳的運(yùn)行情況和辦事群眾的反映來(lái)看,，行政服務(wù)大廳作為政務(wù)公開的重要載體和有效形式,，在貫徹落實(shí)《行政許可法》、深化行政審批制度改革和轉(zhuǎn)變政府職能,、創(chuàng)新政府管理方式等工作中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用,。如濟(jì)源市對(duì)所有進(jìn)駐大廳的許可事項(xiàng)實(shí)行審批內(nèi)容、審批程序,、審批依據(jù),、申報(bào)材料、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),、承諾時(shí)限“六公開”,。其他地市也在實(shí)踐中提出了“八公開”、“九公開”,，公開內(nèi)容大體一致,。《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》已于今年5月1日正式實(shí)施,，《條例》對(duì)政府信息公開的載體和形式提出了明確要求,。各地行政服務(wù)大廳作為政府信息公開的重要載體，不斷深化政務(wù)公開,，成為群眾信息查詢和政府信息公開的重要場(chǎng)所,。

（二）行政服務(wù)中心是建設(shè)服務(wù)型政府和效能政府的重要載體

公共服務(wù)型政府必須是有效率的政府。行政服務(wù)中心是一種新的政府服務(wù)形式,，通過對(duì)審批流程的再造,，初步解決了審批中的腸梗阻現(xiàn)象，審批效率大幅度提高,，行政服務(wù)中心所稟持的以人為本的服務(wù)理念,，規(guī)范便捷、高效透明的運(yùn)作方式,，已經(jīng)成為建設(shè)服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)平臺(tái)和載體,。2007年以來(lái)，濟(jì)源市以“講正氣　樹新風(fēng)”暨“一創(chuàng)雙優(yōu)”集中教育活動(dòng)為契機(jī),，深化行政審批制度改革,，建立了“整建制+首席代表制+綜合窗口代理制”行政審批工作機(jī)制。新的工作模式,，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上節(jié)約了人力資源和工作成本,，最大限度地精簡(jiǎn)了辦事環(huán)節(jié)和辦事程序，提高了行政效率,。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，該市各部門承諾辦理時(shí)限較法定時(shí)限平均壓縮了6.6天,，較2005年平均又壓縮了2.2天，行政服務(wù)中心成為打造效能政府和服務(wù)型政府的重要載體,。

（三）行政服務(wù)中心是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措

近幾年,，我國(guó)已開始了由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)軌。政府明確提出樹立科學(xué)發(fā)展觀,、建設(shè)公共服務(wù)型政府的施政理念,，要求將政府職能轉(zhuǎn)到“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管,、社會(huì)管理,、公共服務(wù)”上來(lái)。“全力打造法制政府和服務(wù)型政府”是歷屆政府努力的方向,，也是政府自身建設(shè)的目標(biāo)和需要,。建立行政服務(wù)中心是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新工作體制的重要載體,，是規(guī)范行政行為,、公開辦事規(guī)則、兌現(xiàn)服務(wù)承諾,、提高工作效率的主要做法和具體體現(xiàn),，是樹立親民、愛民,、為民政府的需要,，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的客觀要求和人民群眾的迫切愿望,。

（四）行政服務(wù)中心是深化行政審批制度改革的突破口

根據(jù)我國(guó)行政管理體制的改革實(shí)踐來(lái)看,，行政審批制度改革是中國(guó)行政體制改革的“試驗(yàn)田”和“突破口”。以行政服務(wù)中心建設(shè)為代表的地方行政審批改革,，迄今已走過9年?，F(xiàn)在,，從普通百姓到國(guó)內(nèi)企業(yè)，乃至外國(guó)投資者,，都已充分體驗(yàn)和正在享受這一改革所帶來(lái)的巨大成效和豐碩成果,。很多地方的行政審批制度改革已經(jīng)完成了以減少審批項(xiàng)目、改變服務(wù)態(tài)度,、降低行政成本,、提高辦事效率等為目標(biāo)的初期摸索和試驗(yàn)階段，目前改革已進(jìn)入成熟發(fā)展期,。

（五）行政服務(wù)中心是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的助推器

經(jīng)過近十年時(shí)間的具體實(shí)踐證明,，行政服務(wù)中心的設(shè)立，是強(qiáng)化政府服務(wù)職能,，改善地方的投資環(huán)境的有效手段,。世界銀行對(duì)我國(guó)各地投資環(huán)境的評(píng)價(jià)中,，對(duì)各地政府行政服務(wù)中心機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)作是其非常關(guān)注的重點(diǎn)。在現(xiàn)實(shí)中,，尤其是隨著我國(guó)改革開放的深入發(fā)展,，各級(jí)政府機(jī)關(guān)的具體工作職責(zé)也隨之不斷改變，但是一般的市民和投資者不是行政管理專家,，他們所需要和關(guān)心的是：如何在最短的時(shí)間內(nèi)、遞交最少的資料文件,，最簡(jiǎn)便地辦好各種審批,而行政服務(wù)中心的成立無(wú)疑對(duì)軟環(huán)境的改善起到了助推作用,。

三、河南省行政服務(wù)中心的現(xiàn)狀及存在的突出問題

（一）河南省行政服務(wù)服務(wù)中心的現(xiàn)狀及特色

1,、體制改革有所突破,。如許昌、焦作,、新鄉(xiāng),、開封等市中心均為行政單位，隨著《公務(wù)員法》的正式實(shí)施,，部分市中心機(jī)構(gòu)已由原來(lái)的派出事業(yè)機(jī)構(gòu),，正式確認(rèn)為行政機(jī)構(gòu)，人員按公務(wù)員管理,。洛陽(yáng)市中心還增掛黨政機(jī)關(guān)行政效能促進(jìn)局的牌子,，針對(duì)審批授權(quán)不到位，體外循環(huán)難以遏止的問題,，焦作,、濮陽(yáng)、新鄉(xiāng),、許昌,、鶴壁、開封,、平頂山,、濟(jì)源積極推行成立行政許可（審批）科室并成建制進(jìn)中心工作。平頂山市明確提出整合審批職能,，推進(jìn)“兩集中,，兩到位”；周口市中心設(shè)立了企業(yè)投資綠色通道服務(wù)區(qū),，形成了一條龍的服務(wù)格局,。

2、運(yùn)行機(jī)制不斷優(yōu)化,。各地中心在實(shí)踐中不斷健全和完善業(yè)務(wù)運(yùn)行,、內(nèi)部管理辦法,。如濟(jì)源市實(shí)行“整建制＋首席代表制＋綜合窗口代理制”的行政審批工作機(jī)制，新鄉(xiāng),、南陽(yáng),、洛陽(yáng)、信陽(yáng),、平頂山等中心開展業(yè)務(wù)流程再造,，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目辦理全面提速；部分中心利用行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng),，對(duì)窗口辦件進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督,；平頂山市中心堅(jiān)持用環(huán)節(jié)控時(shí)法管理進(jìn)廳項(xiàng)目，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正異常辦件和違規(guī)辦件,，再次提速25%以上,。

3、行政審批事項(xiàng)得到進(jìn)一步清理,。經(jīng)過幾年的運(yùn)行,，各地都對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了多次清理，并對(duì)保留事項(xiàng)進(jìn)行了認(rèn)真的清理規(guī)范,，將新的審批流程制成《行政審批服務(wù)中心規(guī)程》（辦事指南）,，作為各窗口單位辦理審批事項(xiàng)和中心對(duì)單位進(jìn)行監(jiān)督、考核的依據(jù),。如：濟(jì)源市經(jīng)過四次大規(guī)模的清理整頓,，行政審批項(xiàng)目由原來(lái)的2000余項(xiàng)減少到目前的226項(xiàng),精減幅度達(dá)89%。建立了動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,，凡取消的行政許可項(xiàng)目一律停止審批,，確需列入審批的事項(xiàng)須履行報(bào)批程序。開封近幾年來(lái)對(duì)原有的557項(xiàng)審批事項(xiàng)進(jìn)行了三次清理,，同時(shí)對(duì)保留的審批事項(xiàng)在程序和環(huán)節(jié)了進(jìn)行了認(rèn)真清理,，制作了規(guī)范的《作業(yè)指導(dǎo)書》。

4,、服務(wù)功能明顯拓展,。各地中心非常重視服務(wù)功能的拓展，積極爭(zhēng)取更多事項(xiàng)進(jìn)入中心,。大多數(shù)中心都將與經(jīng)濟(jì)建設(shè),、群眾生活密切相關(guān)的行政許可項(xiàng)目和非許可類審批事項(xiàng)進(jìn)入中心辦理。許昌,、新鄉(xiāng),、駐馬店、周口等市還對(duì)財(cái)政收費(fèi)票據(jù)、政府非稅收入項(xiàng)目進(jìn)行了有效監(jiān)管,，進(jìn)一步規(guī)范了收費(fèi)行為,，拓展了工作范圍；漯河市整合公安,、交通,、國(guó)稅3個(gè)部門行政資源，將車輛管理,、駕駛證管理,、運(yùn)輸證件管理、規(guī)費(fèi)征收,、車輛購(gòu)置稅等5項(xiàng)業(yè)務(wù)在中心集中辦理,，建成了流水線，提高了審批效率,；濟(jì)源市在原有19個(gè)部門進(jìn)駐中心的基礎(chǔ)上，將車管所大廳,、交通規(guī)費(fèi)大廳,、醫(yī)療保險(xiǎn)大廳等分散在各部門的14個(gè)與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的行政服務(wù)大廳納入全市統(tǒng)一監(jiān)管，使行政服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)了多種功能的綜合,。

５,、服務(wù)方式多樣化。各地中心從方便群眾出發(fā),，不斷改進(jìn)工作方式,，推出便民舉措，如代理服務(wù),、陪辦服務(wù),、預(yù)約服務(wù)、上門服務(wù)等,。開封,、焦作、信陽(yáng),、安陽(yáng),、新鄉(xiāng)、商丘,、平頂山等地中心開展了全程代理服務(wù),；平頂山市中心專門設(shè)立了外來(lái)投資代辦窗口和民營(yíng)企業(yè)投資代辦窗口；信陽(yáng)市中心實(shí)施了勞務(wù)輸出“金色平臺(tái)”工程,，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)服務(wù)向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變,，從審批環(huán)節(jié)向?qū)徟昂笱由欤恢芸谑兄行膶?shí)行重點(diǎn)項(xiàng)目服務(wù)代辦制和一口收費(fèi)；商丘市,、平頂山市中心開展便民服務(wù)大篷車進(jìn)行上門服務(wù),，焦作、新鄉(xiāng),、許昌等地還將代辦服務(wù)延伸到了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）,、村，實(shí)現(xiàn)了市縣有中心,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有代辦站,、村有代辦員。

６,、網(wǎng)上審批的投入力度進(jìn)一步加大,。隨著各地政府電子政務(wù)建設(shè)步伐的加快，許多地方行政服務(wù)中心設(shè)立了中心網(wǎng)站,，開通了網(wǎng)上查詢,、政策咨詢、投訴受理,、表格下載等業(yè)務(wù),。濟(jì)源市于2003年9月1日開通了網(wǎng)上審批系統(tǒng)，經(jīng)過幾年的運(yùn)行,，目前已經(jīng)成為集網(wǎng)上咨詢,、表格下載、網(wǎng)上受理,、網(wǎng)上審批,、網(wǎng)上查詢和審批反饋意見建議等多功能于一體的現(xiàn)代化行政服務(wù)平臺(tái)。信陽(yáng)市行政審批服務(wù)中心聯(lián)合省財(cái)政廳計(jì)算中心共同開發(fā)了具有國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平的“政通網(wǎng)”專用軟,，其各縣區(qū)也使用了統(tǒng)一的新開發(fā)的行政審批服務(wù)軟件,，實(shí)現(xiàn)了與市中心的互聯(lián)互通。

（二）河南省行政服務(wù)中心存在的突出問題

1,、中心機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確,，機(jī)制不順暢。全省有的定性為行政單位,，有的定性為事業(yè)單位,，絕大多數(shù)是參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，這樣就形成了參照管理的公務(wù)員要協(xié)調(diào)和管理正式公務(wù)員的現(xiàn)象,，其結(jié)果是難以達(dá)到有效的實(shí)際協(xié)調(diào)和管理效能,。運(yùn)行比較有效的機(jī)構(gòu)，基本上依賴的是當(dāng)?shù)攸h政一把手的重視,，這種狀況也使到中心的作用得不到有效的發(fā)揮,。而且省級(jí)也沒有主管部門，不便于上下領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和橫向信息交流,。

2,、依法監(jiān)督難到位。行政服務(wù)中心主要落實(shí)《行政許可法》關(guān)于實(shí)行“聯(lián)合,、集中,、統(tǒng)一辦理，一次性書面告知,，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定”等方面的規(guī)定和要求,，但是，對(duì)違反《行政許可法》的投訴和舉報(bào),，法規(guī)已明確由紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)查處,，造成行政許可事中監(jiān)管和事后查處脫節(jié)，使行政服務(wù)中心事中監(jiān)管規(guī)范工作缺乏力度和權(quán)威,，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)對(duì)行政許可事務(wù)的規(guī)范化管理,。但各地行政服務(wù)中心均借風(fēng)行舟，依靠?jī)?yōu)化辦和效能監(jiān)察室對(duì)各行政職能部門的違規(guī)行為進(jìn)行有效監(jiān)督,。

3,、行政許可法的配套法規(guī)缺失。雖然我國(guó)于2004年7月1日開始正式實(shí)施《行政許可法》,，但目前單靠一部實(shí)體法就想徹底變革我國(guó)現(xiàn)有的行政審批制度，顯然力不從心,，而且,，《行政許可法》在有關(guān)審批項(xiàng)目、審批范圍方面只有原則性規(guī)定,，在行政審批職權(quán)和審批范圍的設(shè)置方面還過于原則化,，缺乏可操作性。

4,、網(wǎng)上審批發(fā)展滯后,。一些中心硬件設(shè)施落后，軟件開發(fā)滯后,，部分職能部門借口安全,、保密、經(jīng)費(fèi)等問題不愿與中心互聯(lián)互通,，致使中心網(wǎng)絡(luò)成為“孤網(wǎng)”,。多數(shù)中心電子政務(wù)功能簡(jiǎn)單，服務(wù)單一,，不能開展網(wǎng)上審批服務(wù),。

以上諸多問題中，法律的不完善和無(wú)業(yè)務(wù)主管部門是主要問題。

四,、對(duì)進(jìn)一步辦好行政服務(wù)中心的探索和思考

（一）明確政府服務(wù)機(jī)構(gòu)的定位,。目前行政服務(wù)中心的地位普遍不高，在政府部門的分類上,，既不算經(jīng)濟(jì)管理部門,，也不是社會(huì)事業(yè)類管理部門；在機(jī)構(gòu)級(jí)別上,，有的地方為行政單位,，有的地方為事業(yè)單位。其主要原因在于政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的定位不清,，普遍認(rèn)為這個(gè)機(jī)構(gòu)僅是權(quán)宜之計(jì),，是一種過渡形式。現(xiàn)階段,，行政服務(wù)中心至少定位于：承擔(dān)行政許可監(jiān)督,、管理、協(xié)調(diào),、服務(wù)職能的綜合管理部門,，它僅次于政府辦公室（廳），是政府服務(wù)于社會(huì)公眾的重要陣地,，對(duì)外展示形象的重要窗口,。

（二）完善行政許可法的配套法規(guī)。目前有《行政許可法》,，但太原則,，無(wú)實(shí)施細(xì)則，未明確行政服務(wù)中心機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位,，下一步需進(jìn)一步完善行政許可法的配套法規(guī),、行政許可集中辦理制度、行政許可決定公示制度,，健全通過招標(biāo),、拍賣等方式做出行政許可決定的制度、行政許可聽證制度,、重大行政許可決定備案制度等,。建立行政許可項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，對(duì)行政許可項(xiàng)目的實(shí)施情況適時(shí)進(jìn)行評(píng)估,。研究建立新設(shè)定行政許可項(xiàng)目的審查論證機(jī)制,，做好新設(shè)定行政許可項(xiàng)目與現(xiàn)行行政許可項(xiàng)目的銜接，避免出現(xiàn)新的多頭許可,、重復(fù)許可,。

（三）規(guī)范運(yùn)行方式,，充分發(fā)揮行政服務(wù)中心在建設(shè)服務(wù)型政府方面的作用。從發(fā)展水平看,，全國(guó)差異較大,，在簡(jiǎn)化審批程序方面，也不盡如人意,，行政政務(wù)中心還不是實(shí)際意義上的審批服務(wù)機(jī)構(gòu),，因?yàn)橛行徟?xiàng)目仍需到原單位審批，這種情況在全國(guó)有一定的普遍性,，這說(shuō)明行政服務(wù)中心的建設(shè)和規(guī)范管理,，還需要一個(gè)過程，需要中央給予極大的關(guān)注,，在總結(jié)地方成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，加以推廣。

（四）中心的發(fā)展要不斷創(chuàng)新,。總結(jié)各個(gè)中心的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),，都是一部探索和發(fā)展的歷程，作為新生事物,，沒有現(xiàn)成的路子可以遵循,，都是在實(shí)踐中摸索的。如各地中心推出的“兩集中,、兩到位”,、“一審一核”制、并聯(lián)審批制,，都是在行政審批機(jī)制和體制上的創(chuàng)新,，行政服務(wù)中心的發(fā)展需要我們?nèi)パ芯俊⑷ヌ剿?、去?chuàng)新,，只有創(chuàng)新才會(huì)有出路,，只有創(chuàng)新才能夠持久,，只有創(chuàng)新才可以長(zhǎng)盛不衰，保持旺盛的生命力,。