農(nóng)民工問題研究

          ——基于制度視角的考量

黃倫寬

農(nóng)民工是城市化進程中規(guī)模巨大的特殊群體,。據(jù)調(diào)查，城市環(huán)衛(wèi)工人,、家政從業(yè)人員,、餐飲服務人員絕大多數(shù)是農(nóng)民工，有些城市離開農(nóng)民工可能就會陷于癱瘓,。在北京等大城市,，一到春節(jié)農(nóng)民工返鄉(xiāng)，就會出現(xiàn)家政服務人嚴重短缺的現(xiàn)象,，城市運行功能和居民生活都受到較嚴重影響,。可以說,，目前的城市已離不開農(nóng)民工,。農(nóng)民工不僅是城市化要吸納的主要群體，也是城市化建設的重要力量,。農(nóng)民工問題直接牽涉到億萬農(nóng)民工及其家屬的切身利益,，是一個包含了經(jīng)濟利益、社會權益,、政治權力及文化融洽,、精神和諧等內(nèi)容的綜合性問題。妥善解決農(nóng)民工問題,，既是能否最終解決好“三農(nóng)”問題的核心所在,，也是能否加速推進中國工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程的關鍵所在,，從而迫切要求國家通過調(diào)整制度安排及政策措施來加以解決,。

一、問題的提出

農(nóng)民工問題實質(zhì)上是一個農(nóng)村剩余勞動力轉移問題,，更廣泛地,，可以說是一個人口流動問題。在工業(yè)化,、城市化的過程中向城市移民,，這就客觀上促使了農(nóng)村勞動力向城市的流動,。據(jù)統(tǒng)計，重慶現(xiàn)在常住人口2800萬,，其中在農(nóng)村1500萬,農(nóng)村的戶籍人口有2350萬,說明有850萬農(nóng)民離鄉(xiāng)到城鎮(zhèn),。按照我市三次黨代會的目標，到2020年,城鎮(zhèn)化率從目前的46.7%上升到70%,，如果按2020年常住人口3000萬考慮,，那么在城市居住的人口至少應該有2000萬以上,這意味著在12年中有近千萬農(nóng)村人口轉移到城市來。截至2006年底,，重慶市已轉移農(nóng)村勞動力825萬人,，其中市內(nèi)務工435萬人，加上來自市外的農(nóng)民工87萬人,，市內(nèi)共吸納農(nóng)民工522萬人,，占全市城鎮(zhèn)職工總數(shù)的60%。現(xiàn)行戶籍制度下形成的城鄉(xiāng)二元結構,，以及由此形成的城市制度安排的相對封閉性,，使得農(nóng)民工群體處于城市農(nóng)村的雙重邊緣化狀況。正由于這些制度性的因素影響導致了農(nóng)民工自身權益不能得到充分保障,，公平競爭權,、自由擇業(yè)權、社會保障權等權利受限制甚至被剝奪,，引起了社會和學術界廣泛關注,。我認為，農(nóng)民工的核心問題主要包括三個：一是進城務工農(nóng)民的權益如何得到保障,，就業(yè)環(huán)境如何得到改善的問題,；二是農(nóng)民工如何有序進入城市生活，并逐步成為市民,、完成城市化的問題,；三是更廣大的農(nóng)村富余勞動力如何逐步、合理地轉移出來,，實現(xiàn)比較充分就業(yè)的問題,。而這些問題的解決離不開相關制度的創(chuàng)新與變革，離不開一整套完善科學的制度給予支撐和保障,。

二,、農(nóng)民工問題形成的制度緣由

戶籍制度和建立在戶籍之上的各種制度構成了流動人口融入城市社會的制度性障礙(或制度排斥)，學術界對此已基本形成共識,。在城市現(xiàn)有的制度安排下,，流動人口面對的是一系列有別于城市居民的制度，如就業(yè)制度,、社會保障制度,、醫(yī)療制度,、教育制度等。二元化的城市制度生存環(huán)境根源于城市的二元化戶籍狀況,。城市相關制度被人為地貼上了“戶口”的標簽,，使得原本應當與戶籍無關的制度卻與戶籍的性質(zhì)產(chǎn)生了千絲萬縷的聯(lián)系。在這個意義上,，戶籍制度已經(jīng)超越其本身單純的人口登記和統(tǒng)計的功能,，成為上述城市制度的“母體”，并成為制度性排斥的基礎性制度,。戶籍制度被認為是一種“社會屏蔽”制度,，即它將社會上一部分人屏蔽在分享城市的社會資源之外。戶籍制度的直接后果是造成城市農(nóng)民工身份與職業(yè),、角色的背離,。城市農(nóng)民工通過職業(yè)非農(nóng)化的過程完成了從農(nóng)民到工人的角色轉換，但從身份上看,，他們依然是農(nóng)民。也有學者認為把農(nóng)民工身份定為“準市民”或“準農(nóng)民”比較準確,。戶籍對流動人口在城市生活產(chǎn)生了深遠影響,。戶口的差異不僅增加農(nóng)民工在城市生存和發(fā)展的成本，同時也因其所內(nèi)含的不平等因素使得農(nóng)民工融入城市社會的難度加大,。第一,，戶口及與之相應的用工制度、子女教育等方面的政策使農(nóng)民工某些權利缺失,，使其很少能享受到城市的各種公共資源和福利,，加大了他們進入城市的成本。他們雖與城市人從事相同工種,、相同勞動強度的工作,，但報酬則少于后者，他們在工廠中一般是臨時工,，相當一部分人沒有簽訂勞動合同,，勞動權益缺乏必要的保護，他們的子女入學需要交納較高的借讀費用,，他們沒有參與當?shù)剡x舉和被選舉等政治活動的權利,，等等。有人曾經(jīng)統(tǒng)計過,，隱藏在戶口本背后的農(nóng)民與城里人的待遇差別竟達47項之多,。第二，因為戶口的差別,，城市人有一種優(yōu)越感,，這種優(yōu)越感造成對流動人口的不平等意識,，在一定程度上破壞了流動人口融入城市的信心和努力。第三,，戶籍制度阻礙農(nóng)民工群體社會地位的向上流動,。在社會地位的上升流動的職業(yè)渠道、經(jīng)濟渠道,、政治渠道,、教育渠道、婚姻渠道等各種方式中,，城市農(nóng)民工的地位變遷都受到了戶籍制度的障礙,。王春光認為，我國是根據(jù)社會身份來安排再分配資源以及社會流動機會的,，農(nóng)村流動人口進城務工經(jīng)商,，在一定程度上仍然是從一個邊緣社會(農(nóng)村實際上就是我國的邊緣社會)進入另一個邊緣社會(城市邊緣)，等于是水平流動,?？傊瑧艨谝约芭c之相關的制度,，容易導致農(nóng)民工城市化進程的中斷,，把農(nóng)民工重新推回土地。相當一部分農(nóng)民認為居留城市并非長久之計,，“回流”是農(nóng)民工在現(xiàn)行戶籍管理制度下的一種無奈而理性的行為,。任遠在上海的調(diào)查研究中提出，大多數(shù)農(nóng)民工對遷入或長期居住的城市持否定的態(tài)度,，這并非是他們本意的表達,，而是一種“自知之明”的理性決策，制度對他們的限制及就業(yè)中的不平等與不穩(wěn)定,，會使他們不得不成為城市的過客,，并在過客心態(tài)上形成的就業(yè)、消費和生活方式,。由于農(nóng)民工不能在城市中取得正式身份,，這樣就將農(nóng)村的家庭視為自己永久的家庭，因此這一“中斷的城市化”與歐美國家人口流入城市后定居城市進而融入所在城市完成城市化,，形成了不同的過程,。

三、農(nóng)民工制度建設的構想

（一）改革傳統(tǒng)戶籍制度,，實現(xiàn)農(nóng)民工身份轉變

我市有342萬本市籍農(nóng)民工在城市工作和生活,，但卻無法從法律上完成從農(nóng)民到市民的轉化。為了在2012年以前,，促進這部分農(nóng)民工轉變?yōu)槌鞘惺忻?，建議改革現(xiàn)行戶籍制度,。

1、建立以收入為核心的戶籍管理制度,。（1）這一管理制度的核心是“戶口依據(jù)收入定”,；條件是各級政府加強對農(nóng)民工收入的跟蹤管理，建立一種科學的農(nóng)民工收入知曉機制和信息平臺,，如推行農(nóng)民工工資上卡制度,，利用“工資卡”來進行跟蹤管理。（2）一個農(nóng)民工只要他在城市能夠月收入在600元之上,，年收入達到8000元以上,，并持續(xù)獲得不低于此標準收入2年以上，就可以申請所在城市的城市戶口,。（3）必須是持續(xù)穩(wěn)定的收入,，既可以是在企業(yè)事業(yè)單位的農(nóng)民工，也可以是工商注冊的個體經(jīng)營者,。（4）勞動合同文本,、實際收入證明、工商登記證明,、納稅證明等,都可以作為有穩(wěn)定收入的證明依據(jù),。（5）只要農(nóng)民工有自己購置的產(chǎn)權住房，就允許申請住房所在地的城市戶口,。

2,、取消農(nóng)民工遷入主城區(qū)城市戶口的學歷限制,。農(nóng)民工轉為主城區(qū)居民,，不宜設置類似于“人才引進”的標準。作為產(chǎn)業(yè)工人的農(nóng)民工,，無學歷但有一定專長（如能工巧匠）并能獲得穩(wěn)定收入的,，也可申請落戶。

3,、建立農(nóng)民工檔案制度,。加強農(nóng)民工檔案管理，掌握農(nóng)民工個人信息,，為農(nóng)民工市民化作準備,。同時通過檔案制度管理，樹立農(nóng)民工“職業(yè)人”意識,，確定其退休年齡,，從主觀上延長職業(yè)生涯，還便于農(nóng)民工市民化后的規(guī)范管理,。

（二）完善社會保障制度,，健全社會保障體系

戶籍制度改革的最終完成,，有待于覆蓋城鄉(xiāng)的全社會保障體系的建立和完善。建立全社會的社會保障體系,，即是對過去在中國工業(yè)化進程中長期損害農(nóng)民利益的正當補償,，也是保護城市自己。農(nóng)民得不到社會保障的照應,，沒有“同在一片藍天下”的親和力,，城市也得不到保障。通過建立全社會保障機制,，實現(xiàn)政策的城鄉(xiāng)貫通,，有助于促成真正的城鄉(xiāng)一體化。

1,、積極推進我市社會保障制度改革,，建立全市社會保障“一卡通”制度。在2012年以前,，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社保項目全市接轉,，促進我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)民工參加社會保障。

2,、充分考慮農(nóng)民工實際需要和實際經(jīng)濟承受能力,，分類、分層次優(yōu)先解決突出的基本保障,。（1）按照普遍性原則,，把農(nóng)民工的工傷保險制度建設作為重中之重，強制推進,，力爭兩年內(nèi)實現(xiàn)高危行業(yè)工傷保險全覆蓋,。（2）在2012年之內(nèi)，有區(qū)別地推進和實施農(nóng)民工疾病醫(yī)療保障尤其是大病保障制度,。（3）對職業(yè)穩(wěn)定,、有固定收入、已在城鎮(zhèn)居住3年以上的農(nóng)民工,，實行與城鎮(zhèn)職工相同的社會統(tǒng)籌個人賬戶相結合的醫(yī)療保險制度,。（4）對非穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工首先建立大病醫(yī)療保險，著重保障住院當期醫(yī)療,。（5）農(nóng)民工大病醫(yī)療保險可采用低費率,、保大病、保當期,、用人單位繳費為主的方式,。

（三）健全農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)制度

1、把農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)作為促進就業(yè)的首要任務。按“人人有股份,，家家有物業(yè)”的理想目標,，引導有條件的農(nóng)民工選擇合適的投資領域，加快資金變資本的進程,；以特色產(chǎn)業(yè)集群為抓手,，積極培育適合農(nóng)民工投資或創(chuàng)業(yè)的項目，增加農(nóng)民工投資或創(chuàng)業(yè)的選擇性,；發(fā)揮能人的創(chuàng)業(yè)示范帶動作用,，積極引進“星星之火”。鼓勵農(nóng)民工發(fā)展手工業(yè),、零配件加工業(yè)和運輸?shù)确諛I(yè),，引導上規(guī)模的私營工業(yè)進入園區(qū)布點，形成“家庭孵化,，園區(qū)擴容”的模式,；優(yōu)化創(chuàng)業(yè)服務體系。發(fā)揮財政資金引導作用,，加大金融扶持力度,，進一步健全服務體系；加強一線行政管理及執(zhí)法人員的教育和監(jiān)督,，推進行政權力在陽光下運行,，不斷優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

2,、搭建農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的服務平臺,。在行政審批、信貸等方面為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì),、方便,、快捷的服務，為創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工提供項目信息,、政策咨詢等服務,；幫助創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工與有關專業(yè)技術人員建立經(jīng)常性聯(lián)系,，以便及時為他們解決生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的困難和問題,。

3、拓寬農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的融資渠道,。加大信貸支持力度,，改善對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的融資服務，拓寬抵押條件,；建立和完善貸款風險管理制度,、信用證制度、農(nóng)戶聯(lián)保貸款制度，大力推進“農(nóng)村信用工程”的建設,，改革現(xiàn)行的貸款制度,，改進資信評估制度，建立信用檔案,、評級發(fā)布和失信懲戒機制,；政府用于開發(fā)性生產(chǎn)經(jīng)營項目的資金，在使用方面向創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工傾斜,；促使農(nóng)業(yè)信貸金融機構對農(nóng)民工創(chuàng)辦的企業(yè)和從事種植,、養(yǎng)殖業(yè)的項目給予優(yōu)先支持，推行農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款貼息制度,；安排農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)專項扶持資金,，主要用于創(chuàng)業(yè)補貼，為符合條件的創(chuàng)業(yè)人員提供融資擔保等,。

4,、加大對創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工培訓力度。政府部門對創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工進行免費培訓,，根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場需要,，有的放矢，提高農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)能力,；將農(nóng)民工創(chuàng)辦企業(yè)所招用的農(nóng)村勞動力納入“陽光工程”等組織實施范圍,，并按規(guī)定給予相應的職業(yè)培訓補貼和職業(yè)技能鑒定補貼。

（四）健全農(nóng)民工權益保障機制

要從根本上解決農(nóng)民工問題,，促使農(nóng)民工融入城市并轉變?yōu)?#8220;新市民”,，必須尊重農(nóng)民工的社會政治權利，建立農(nóng)民工管理機構和自治組織,，完善農(nóng)民利益訴求機制,，維護農(nóng)民工的合法權益。

1,、以組建農(nóng)民工協(xié)會為突破口,，提高農(nóng)民工組織化程度。應盡快組建全市性的農(nóng)民工協(xié)會,，充分發(fā)揮協(xié)會組織的獨特作用,，把農(nóng)民工的利益訴求轉變?yōu)橛薪M織的制度化的利益訴求?？紤]到農(nóng)民工的流動性,，要探索建立農(nóng)民工協(xié)會會員資格注冊制，即農(nóng)民工在加入?yún)f(xié)會成為會員后,，不管到哪個企業(yè)或工地,，只要到所在協(xié)會組織進行注冊,，就取得協(xié)會會員資格。

2,、建立并推廣“勞動工資債權協(xié)會轉讓”制度,。具體的制度設計是：凡在重慶務工的人員，如果工資被業(yè)主拖欠,，而且事實清楚,、數(shù)額明確，面臨經(jīng)濟上的特殊困難或特別情況的,，只要提出申請,，經(jīng)調(diào)查符合“轉讓”條件的，雙方簽訂《工資債權轉讓協(xié)議》,，協(xié)會就可以先支付這些務工者的工資,，最后由協(xié)會以債權人的名義，通過協(xié)商或法律途徑向業(yè)主收回債權,。這樣就加大了對農(nóng)民工法律援助力度,，充分發(fā)揮協(xié)會組織在維權中的重要作用。

四,、結語

當前,，農(nóng)民工雖然已實現(xiàn)職業(yè)的流動，但是這并沒有使他們的社會身份和政治身份發(fā)生深層次變更,。他們雖然非農(nóng)化了,，卻沒有實現(xiàn)城市化，成為真正意義上的“市民階層”,；他們雖然已經(jīng)是實質(zhì)意義上的階層,，但成為真正的“歷史主體”還有相當長的一段路要走。西方發(fā)達國家工人階級形成的歷史提醒我們：農(nóng)民向工人的轉化,，在不同的經(jīng)濟,、政治與社會體制下，具有不同的途徑和方式,，也會有不同的客觀效果,。但無論如何，農(nóng)民工城市化的過程將是不可規(guī)避的,。為此,，應當創(chuàng)造將農(nóng)民工轉化為穩(wěn)定的城市產(chǎn)業(yè)工人和市民的制度環(huán)境，通過制度變革推進社會改革,，促進并引導農(nóng)民工社會身份和政治身份的雙重轉型,。畢竟,，農(nóng)民工城市化的過程,，是一個和工業(yè)化、城市化、民主化進程有著密切聯(lián)系的動態(tài)實踐過程,。在這一過程中,，結構與主體、歷史與意志,、現(xiàn)實性與可能性,，都將得到生動的展現(xiàn)。

（作者系沙區(qū)黨校教師）

（責任編輯：明朗）