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堅定不移推動高質(zhì)量發(fā)展推動土地高效利用促進(jìn)房地產(chǎn)平穩(wěn)發(fā)展—— 妥善處置閑置存量土地政策相關(guān)措施解析之二 □ 汪暉 為解決當(dāng)前盤活房地產(chǎn)存量土地存在的利用難,、轉(zhuǎn)讓難、收回難等問題,，近期自然資源部會同國家發(fā)展改革委等部門出臺了一系列妥善處置閑置存量土地的相關(guān)措施,，對存量房地產(chǎn)用地采取適度“松綁、放活,、讓利,、簡化”等政策，支持各地處置閑置用地,、盤活存量土地,。在此，筆者就相關(guān)政策的出臺背景,、現(xiàn)實意義及實施路徑開展深入解析,。 閑置存量土地形成原因及處置 盤活存量建設(shè)用地,，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，是自然資源管理一項長期重要的工作,。閑置土地的形成原因錯綜復(fù)雜,，但總體上可歸結(jié)為兩大類別：一類為政府原因，諸如政府未按規(guī)定交地,、規(guī)劃變動,、國家政策調(diào)整等情形；另一類則是企業(yè)原因,，包括企業(yè)經(jīng)營分歧,、運(yùn)營困難或存在主觀惡意囤積土地、炒地等行為,，致使項目無法如期開工建設(shè),，進(jìn)而造成土地閑置。 此外,，近年來有兩種閑置土地現(xiàn)象需引起格外關(guān)注,。其一，因疫情導(dǎo)致項目開發(fā)受阻,，以及極端氣候事件頻發(fā)所帶來的自然災(zāi)害導(dǎo)致土地閑置,。其二，自2022年以來,，房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷,，房地產(chǎn)企業(yè)面臨現(xiàn)金流困境，甚至陷入破產(chǎn)境地,，致使無力繼續(xù)開發(fā)土地,。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2021年～2023年全國拿地開工率僅為49%,，很多企業(yè)持有的土地大量滯壓,，相關(guān)方面應(yīng)高度警惕，盡快出臺相應(yīng)措施,，以有效防范和化解相關(guān)風(fēng)險,。 在這樣的背景下，閑置存量土地處置與盤活政策措施的出臺,，彰顯了政府對新形勢的敏銳洞察和及時應(yīng)對能力。 處置閑置存量土地的現(xiàn)實意義 依法處置閑置土地,、支持盤活存量土地,，無論是從自然資源管理職責(zé)來看，還是從當(dāng)前應(yīng)對房地產(chǎn)供需關(guān)系重大轉(zhuǎn)變,、構(gòu)建房地產(chǎn)新模式的角度考量,，都有著重大意義。 傳統(tǒng)意義上，處置閑置土地是實現(xiàn)土地資源高效利用的重要舉措,。隨著城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn),，土地資源日益緊張，閑置土地的存在無疑加劇了這一矛盾,，不僅造成了資源浪費,，也不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。積極處置閑置土地并盤活利用,，不但可以提高節(jié)約集約用地水平和土地要素配置效率,，也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的必要路徑之一。 我國經(jīng)濟(jì)正處于由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型期,，妥善處置閑置存量土地具有重要的時代意義,。一是當(dāng)下房地產(chǎn)企業(yè)面臨著較大的資金壓力，通過處置閑置土地的支持政策,，企業(yè)或得以將存量土地盤活,、回籠資金，或可以釋放部分土地資源,、轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金流,，緩解資金壓力，以更加專注于項目的開發(fā)和運(yùn)營,，從而降低“保交付”風(fēng)險,，加速市場出清，推動房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展,。 二是處理閑置土地能有效補(bǔ)充保障房的土地供給,。2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，加快推進(jìn)保障性住房建設(shè),。規(guī)劃建設(shè)保障房是完善住房制度和供應(yīng)體系,、重構(gòu)市場和保障關(guān)系的重大改革。一直以來,，保障房用地儲備難以完全匹配實際需求,。因此，通過收回,、收購符合保障房選址要求的閑置土地,，可有效增加保障房市場供給，增進(jìn)社會公共福祉,。 三是頒布妥善處置閑置存量土地的政策措施是一種高效且有益的預(yù)期管理手段,。一方面，閑置土地處置新政的頒布和更詳盡的規(guī)范要求,，能有效引導(dǎo)企業(yè)預(yù)期,。在政策“指揮棒”的作用下,，企業(yè)未來獲取和持有土地時會更加謹(jǐn)慎，嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)定,，自行加快持有土地的開發(fā)與處置,，有助于減少閑置土地。同時,，政策為閑置土地制定了更加明確的處理辦法,，能有效遏制企業(yè)囤地炒作的不良行為，有助于更好地控制市場預(yù)期,，維護(hù)土地市場的健康穩(wěn)定發(fā)展,。另一方面，對于房地產(chǎn)市場而言,，政策措施的出臺在房地產(chǎn)市場持續(xù)調(diào)整階段也將起到“穩(wěn)預(yù)期”的作用,。市場運(yùn)行遵循其內(nèi)在規(guī)律以趨近“均衡”，但國外歷史經(jīng)驗表明,，自由放任的市場存在巨大風(fēng)險,，甚至可能引發(fā)系統(tǒng)性金融危機(jī)。這是因為,，個體預(yù)期往往會夸大真實的市場基本面,，影響并推動市場呈現(xiàn)慣性上升或慣性下降的特征。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍承認(rèn),，當(dāng)市場失靈時政府進(jìn)行積極干預(yù)的必要性,，尤其是應(yīng)通過制定宏觀政策穩(wěn)定市場預(yù)期。此次新政提出要以合理價格收購企業(yè)無力繼續(xù)開發(fā)的閑置存量土地用于保障房建設(shè),，緊緊圍繞“保障﹢市場”的房地產(chǎn)新模式,，為房企和購房者注入了穩(wěn)定的市場預(yù)期。 處置閑置存量土地的關(guān)鍵路徑 妥善處置閑置存量土地,，要點在于正確處理好政府與市場關(guān)系,。原國土資源部1999年發(fā)布《閑置土地處置辦法》（以下簡稱《辦法》），明確了閑置土地定義,、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及處置方式,。《辦法》2012年修訂版進(jìn)一步細(xì)化了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),，明確處置主體和程序,，增加對政府及有關(guān)部門造成閑置的原因認(rèn)定，并規(guī)定處置方法,。盡管相關(guān)辦法為閑置土地處置和盤活提供了有效的法規(guī)依據(jù),，但針對當(dāng)前新形勢下涌現(xiàn)出的閑置土地類型，還需深入探索能夠有效平衡各方利益主體的切實舉措,。 第一,，充分發(fā)揮有效市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場活力,，鼓勵并引導(dǎo)企業(yè)盤活閑置土地,。一方面，政府應(yīng)對閑置土地的原因進(jìn)行調(diào)查,，充分考慮經(jīng)營主體面臨的現(xiàn)實問題,，從合情合理合法的角度出發(fā)，適當(dāng)放寬因自然災(zāi)害,、疫情導(dǎo)致的開竣工日期延后的責(zé)任追究,。同時，在滿足正向優(yōu)化的前提下,，對經(jīng)營主體給予政策空間上的支持,，允許企業(yè)按照程序合理調(diào)整規(guī)劃條件和設(shè)計要求，更好地適應(yīng)市場需求,。另一方面,，應(yīng)充分激發(fā)土地二級市場的活力，鼓勵企業(yè)通過出租,、轉(zhuǎn)讓或合作開發(fā)的模式,，推動新開發(fā)主體的介入，以促進(jìn)閑置土地的盤活,。在制度配套上,，加快建立完善二級土地市場交易平臺，推動預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓和“帶押過戶”,，降低閑置土地再開發(fā)過程中的交易成本,。 第二，充分發(fā)揮有為政府在宏觀經(jīng)濟(jì)治理中的調(diào)節(jié)作用,，穩(wěn)健把握調(diào)控力度,，必要時協(xié)商收回或以合理價格收購企業(yè)無力繼續(xù)開發(fā)的閑置土地。具體而言,，應(yīng)允許地方政府按照“以需定購”原則,，以合理價格收購閑置土地，用于保障房建設(shè),，在盤活存量土地的同時,，實現(xiàn)惠民生、穩(wěn)投資,、促轉(zhuǎn)型等多重目標(biāo),，通過構(gòu)建高效閉環(huán)的運(yùn)行機(jī)制，提升政策的可行性,。對于收回,、收購存量土地用于保障房建設(shè)的,，不僅應(yīng)在資金和稅費方面予以支持，更要簡化自然資源審批程序,，為存量房地產(chǎn)用地新受讓人提供便利化的服務(wù),。需要強(qiáng)調(diào)的是，地方政府在收回,、收購?fù)恋氐倪^程中應(yīng)牢固樹立紅線意識和底線思維,，依法尊重經(jīng)營主體的土地產(chǎn)權(quán)，也不得因收回,、收購閑置土地增加政府隱性債務(wù)風(fēng)險,。 在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，妥善處置閑置存量土地,，支持地方政府收回,、收購閑置土地用于保障房建設(shè)，不僅是解決歷史遺留問題,、應(yīng)對現(xiàn)實挑戰(zhàn)的迫切之舉,，更有望成為重新激發(fā)土地與房地產(chǎn)市場活力的一個破局點。妥善處置閑置存量土地政策的制定與落實,，應(yīng)在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上,，用政策引導(dǎo)市場預(yù)期，形成有效市場和有為政府相互補(bǔ)充,、相互協(xié)調(diào),、相互促進(jìn)的格局，進(jìn)一步推動土地資源的高效利用和房地產(chǎn)市場的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,。 ?。ㄗ髡邌挝唬赫憬髮W(xué)公共管理學(xué)院） |
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