作者：于溟輝（吉林省律師協(xié)會(huì)行政法專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任）

感謝作者賜稿！

依法保障被征收人合法權(quán)益和依法維護(hù)行政機(jī)關(guān)征收效率,，是征收補(bǔ)償工作在實(shí)踐中最值得考慮的兩個(gè)問(wèn)題,。前者關(guān)系到作為自然人和法人的被征收人重要權(quán)益之一財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，后者關(guān)系到百億投資的建設(shè)項(xiàng)目能夠如期投入使用,，關(guān)系到更多人的公共利益,。為了“公益”不考慮“私利”和為了“私利”不考慮“公益”，都是有失偏頗的,，都背離了以人民為中心,，都不符合依法行政的基本要求。為此,，被征收人最關(guān)心,、設(shè)定補(bǔ)償利益的《征地補(bǔ)償安置決定》和建設(shè)單位最關(guān)心、設(shè)定騰出土地時(shí)限的《責(zé)令交出土地決定》彼此之間的關(guān)系以及應(yīng)否同時(shí)送達(dá)問(wèn)題不容回避,。筆者梳理一些這方面的爭(zhēng)議,，試作如下探討。

一,、新舊《土地管理法實(shí)施條例》相關(guān)內(nèi)容的異同

修訂前的《土地管理法實(shí)施條例》除征地補(bǔ)償安置方案公告外,，與征收補(bǔ)償有關(guān)的主要條款一是第二十五條“征收土地方案依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市,、縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施,，……征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市,、縣人民政府批準(zhǔn)后,，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)組織實(shí)施,?！鞯匮a(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施,?！?，二是第四十五條“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定,，阻撓國(guó)家建設(shè)征用土地的,，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令交出土地；拒不交出土地的,，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,。”修訂前的《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)通過(guò)什么樣的法律文書(shū),，針對(duì)被征收人個(gè)體設(shè)定具體的補(bǔ)償安置內(nèi)容,，沒(méi)有規(guī)定。對(duì)于“拒不交出土地”屬于“違反土地管理法律,、法規(guī)”哪個(gè)具體條款因而被認(rèn)定為“阻撓國(guó)家建設(shè)”亦難覓蹤跡,。實(shí)踐中“違反土地管理法律、法規(guī)阻撓國(guó)家建設(shè)”的具體情形有兩種,，一種是簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議拒不交出土地的,；另一種是達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議拒不交出土地的。因此可以說(shuō),，“不履行被征收的搬遷義務(wù)”就是“違反土地管理法律,、法規(guī)阻撓國(guó)家建設(shè)”。即依法制定的補(bǔ)償安置方案公布后,，無(wú)論是否領(lǐng)取補(bǔ)償款（根據(jù)補(bǔ)償安置方案計(jì)算）,，只要不自動(dòng)履行被征收義務(wù)騰出土地的，就屬于“違反土地管理法律,、法規(guī)阻撓國(guó)家建設(shè)”的具體情形,。據(jù)此，責(zé)令交出土地不是被征收人被“罰”了,，而是征收補(bǔ)償法律關(guān)系的必然產(chǎn)物,。

新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》意識(shí)到了解決征收補(bǔ)償個(gè)案，應(yīng)對(duì)被征收人個(gè)體設(shè)定具體的補(bǔ)償安置內(nèi)容問(wèn)題,，在第三十一條中明確了“對(duì)個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的應(yīng)當(dāng)作出征地補(bǔ)償安置決定,，并依法組織實(shí)施?！蓖瑫r(shí),，第三十二條第三款規(guī)定“申請(qǐng)征收土地的縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)落實(shí)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi),、農(nóng)村村民住宅以及其他地上附著物和青苗等補(bǔ)償費(fèi)用,、社會(huì)保障費(fèi)用等，并保證足額到位,，專(zhuān)款專(zhuān)用,。有關(guān)費(fèi)用未足額到位的,，不得批準(zhǔn)征收土地?！庇行ПＷC了被征收人的補(bǔ)償安置利益,。通常來(lái)講，《征地補(bǔ)償安置決定》應(yīng)該同時(shí)設(shè)定補(bǔ)償與搬遷兩項(xiàng)內(nèi)容,，根據(jù)行政決定的性質(zhì)及特點(diǎn),，該決定具備行政決定的確定力、拘束力和執(zhí)行力,，應(yīng)當(dāng)作為解決征收補(bǔ)償問(wèn)題的強(qiáng)制執(zhí)行依據(jù),。但是《土地管理法實(shí)施條例》在增設(shè)“作出征地補(bǔ)償安置決定”的同時(shí)依然保留了“責(zé)令交出土地”條款，這便引出來(lái)二者彼此之間的關(guān)系以及應(yīng)否同時(shí)送達(dá)問(wèn)題的爭(zhēng)議,。

二、主要爭(zhēng)議

主要爭(zhēng)議有三：

一種觀點(diǎn)認(rèn)為,，按照“先補(bǔ)償,、后搬遷”的原則《征地補(bǔ)償安置決定》只設(shè)定“補(bǔ)償安置”事項(xiàng)，不設(shè)定“交出土地”事項(xiàng),，《征地補(bǔ)償安置決定》生效后被征收人仍不交出土地的,，才可以作出《責(zé)令交出土地決定》，在《責(zé)令交出土地決定》中設(shè)定被征收人騰空（交出）土地義務(wù),?！墩鞯匮a(bǔ)償安置決定》的目的是滿(mǎn)足“先補(bǔ)償”的條件，《責(zé)令交出土地決定》的目的是解決“后搬遷”問(wèn)題,，因此《征地補(bǔ)償安置決定》是作出《責(zé)令交出土地決定》的前提條件,。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，《土地法實(shí)施條例》修改的時(shí)參照《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》對(duì)集體土地征收相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了完善,，根據(jù)補(bǔ)償決定的性質(zhì),，一個(gè)完整的補(bǔ)償決定應(yīng)同時(shí)設(shè)定補(bǔ)償義務(wù)和搬遷（交出土地）義務(wù)，且該決定具備行政決定的基本屬性,。因此《征地補(bǔ)償安置決定》應(yīng)同時(shí)設(shè)定補(bǔ)償和搬遷兩項(xiàng)內(nèi)容,，此法律文書(shū)要解決的是“達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議”如何實(shí)現(xiàn)征收目的問(wèn)題。由于《征地補(bǔ)償安置決定》本身可以作為強(qiáng)制行政依據(jù),，無(wú)需另行作出《責(zé)令交出土地決定》,，《責(zé)令交出土地決定》應(yīng)適用于“達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議”而拒不交出土地的情形，專(zhuān)門(mén)用來(lái)解決簽訂協(xié)議而不履行搬遷義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行依據(jù)問(wèn)題,，二者互不干擾,。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，從修訂后的條例第六十二條“違反土地管理法律,、法規(guī)規(guī)定,，阻撓國(guó)家建設(shè)征用土地的,，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令交出土地”的文字表述來(lái)看，不能當(dāng)然得出《征地補(bǔ)償安置決定》等同于“法律法規(guī)”,，進(jìn)而不能得出《征地補(bǔ)償安置決定》是《責(zé)令交出土地決定》的前置條件,。在設(shè)定作出“補(bǔ)償決定”條款的同但仍然保留“責(zé)令交地”條款系立法缺陷，從法條前后文不應(yīng)矛盾的角度,，應(yīng)理解為《土地法實(shí)施條例》關(guān)于集體土地征收的“補(bǔ)償”和“騰出房屋和土地”是由兩個(gè)條文分別設(shè)定,，應(yīng)通過(guò)兩個(gè)法律文書(shū)分別確定“補(bǔ)償安置內(nèi)容”和“騰出房屋和土地內(nèi)容”?！墩鞯匮a(bǔ)償安置決定》+《責(zé)令交出土地決定》=一個(gè)完整的補(bǔ)償決定,，因此兩個(gè)決定應(yīng)同時(shí)送達(dá)，而達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議拒不騰出土地和房屋的,，當(dāng)然只需作出《責(zé)令交出土地決定》,。

三、利弊分析及解決路徑

上述三種觀點(diǎn)孰是孰非,，如何處理好依法保障被征收人合法權(quán)益與依法維護(hù)行政機(jī)關(guān)征收效率之間的關(guān)系,，需要對(duì)有關(guān)概念予以澄清，對(duì)集體土地征收程序進(jìn)一步理順,。

按照木桶理論（短板理論）,，考慮實(shí)踐中公告送達(dá)等因素，能否同時(shí)送達(dá)等問(wèn)題一定會(huì)對(duì)征收效率產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響,，是一個(gè)值得討論的話(huà)題,。筆者認(rèn)為，對(duì)《征地補(bǔ)償安置決定》與《責(zé)令交出土地決定》可否同時(shí)作出,、同事送達(dá)的不同觀點(diǎn)主要源于對(duì)“先補(bǔ)償,、后搬遷”的不同理解，因此我們首先需要討論如何理解“先補(bǔ)償,、后搬遷”原則,。毋庸置疑，“先補(bǔ)償,、后搬遷”原則的目的是為了有效保護(hù)被征收人的獲得公平補(bǔ)償利益,，那么有效保護(hù)集體土地被征收人的權(quán)益需要通過(guò)“先作出補(bǔ)償決定、后作出責(zé)令交地決定”這樣的程序來(lái)約制嗎,？或者說(shuō)只有“先作出補(bǔ)償決定,、后作出責(zé)令交地決定”才符合“先補(bǔ)償、后搬遷”原則嗎,？《土地法實(shí)施條例》的修訂中“集體土地征收”部分借鑒了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定,，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條“房屋征收部門(mén)與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門(mén)報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市,、縣級(jí)人民政府依照本條例的規(guī)定,，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定……”第二十七條“實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷,?！徽魇杖藨?yīng)當(dāng)在補(bǔ)償協(xié)議約定或者補(bǔ)償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。”由此可見(jiàn),，“先補(bǔ)償,，后搬遷”并不要求先設(shè)定補(bǔ)償義務(wù)后設(shè)定搬遷義務(wù)，國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償是同時(shí)設(shè)定兩項(xiàng)義務(wù),，責(zé)令履行搬遷義務(wù)并不以“已作出補(bǔ)償決定”為前提,。筆者認(rèn)為，“先補(bǔ)償,，后搬遷”原則要表明的主要是“征收補(bǔ)償費(fèi)用不足額到位,、專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)、專(zhuān)款專(zhuān)用不能征收”,、“不公平合理補(bǔ)償不能征收”以及“不允許拖欠補(bǔ)償款,、遲延交付安置房屋”等“沒(méi)有補(bǔ)償就沒(méi)有征收”的意思,。“先補(bǔ)償,、后搬遷”不能理解為禁止“一手交錢(qián),、一手交貨”,，而必須是“先交錢(qián)、后交貨”,。更不能狹隘的認(rèn)為“先作出補(bǔ)償決定,、后作出責(zé)令交地決定”才是“先補(bǔ)償、后搬遷”的正當(dāng)程序,。事實(shí)上,，真正能保障被征收人合法權(quán)益的不是“補(bǔ)償決定”與“交地決定”誰(shuí)先誰(shuí)后的問(wèn)題，而是“發(fā)布公告征求對(duì)征地補(bǔ)償安置方案的意見(jiàn)”,、“組織聽(tīng)證”,、“有關(guān)費(fèi)用未足額到位的，不得批準(zhǔn)征收土地”,、“保障申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利”等制度設(shè)計(jì),。

第二種觀點(diǎn)“《責(zé)令交出土地決定》專(zhuān)門(mén)用來(lái)解決簽訂協(xié)議而不履行搬遷義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行依據(jù)問(wèn)題”比較理想，但是從作出補(bǔ)償安置決定在第四章的“第三節(jié) 土地征收”中設(shè)定,，而責(zé)令交出土地在“第六章 法律責(zé)任”中設(shè)定來(lái)看,，將“作出征地補(bǔ)償安置決定仍拒不交出土地”的情形排除在外又似乎邏輯不通。如果這樣,，此處的《責(zé)令交出土地決定》的作用完全等同于《行政強(qiáng)制法》中的《催告書(shū)》,，說(shuō)明《土地法實(shí)施條例》修訂時(shí)沒(méi)有考慮到與《行政強(qiáng)制法》的銜接問(wèn)題,。從另一個(gè)角度來(lái)講，筆者認(rèn)為將解決征收補(bǔ)償問(wèn)題的“作出責(zé)令交出土地決定”放在“法律責(zé)任”一章里并不完美,，一是為被征收人設(shè)定搬遷義務(wù)不宜歸類(lèi)于“法律責(zé)任”,，借鑒參考的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》“法律責(zé)任”中就不包含“被征收人不履行搬遷義務(wù)”的情形；二是既然是法律責(zé)任就意味著追究,，難不成還能按照情節(jié)輕重給予相應(yīng)的處罰？對(duì)“不但不交出土地反而提起行政復(fù)議”的情形如何界定情節(jié)輕重,？不得不承認(rèn),，《土地法實(shí)施條例》關(guān)于征收與補(bǔ)償程序的設(shè)立有待完善，不然,，無(wú)論如何解釋都會(huì)有經(jīng)不起推敲的地方,。因此,，“責(zé)令交地”雖然在“法律責(zé)任”中設(shè)定,，但是還應(yīng)當(dāng)按照“解決征收問(wèn)題”理解,。應(yīng)當(dāng)說(shuō),，一些地區(qū)已經(jīng)意識(shí)到這問(wèn)題，比如：《浙江省土地管理?xiàng)l例》直接規(guī)定“個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的被征收土地所有權(quán)人,、使用權(quán)人在征地補(bǔ)償安置決定規(guī)定的期限內(nèi)不騰退土地和房屋,，也不在法定期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，由設(shè)區(qū)的市,、縣（市,、區(qū)）人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”明確《征地補(bǔ)償安置決定》應(yīng)設(shè)定“騰退土地和房屋”內(nèi)容,，《征地補(bǔ)償安置決定》直接作為強(qiáng)制執(zhí)行依據(jù),，不需要通過(guò)“責(zé)令交地”程序解決征收問(wèn)題。濟(jì)南等地也是采取浙江的做法,，通過(guò)地方立法,，解決集體土地征收程序不完善問(wèn)題。

那么,，在沒(méi)有通過(guò)地方立法解決集體土地征收程序不完善問(wèn)題的地區(qū)，如何操作更為穩(wěn)妥呢？筆者認(rèn)為權(quán)宜之計(jì)應(yīng)采納第三種意見(jiàn),，《征地補(bǔ)償安置決定》+《責(zé)令交出土地決定》=一個(gè)完整的補(bǔ)償決定,，因此兩個(gè)決定應(yīng)同時(shí)送達(dá)，達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議拒不騰出土地和房屋的只需作出《責(zé)令交出土地決定》,。

不仔細(xì)考慮,，從法條的前后順序安排出發(fā)（設(shè)定補(bǔ)償決定的是31條、設(shè)定交地決定是是62條）第一種觀點(diǎn)易于接受,，但是由于二者是解決征收程序中補(bǔ)償與搬遷問(wèn)題的,，目的是起到“完整的征地補(bǔ)償安置決定”作用，如果將二者割裂開(kāi)來(lái),，就會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題（前文從另一個(gè)角度進(jìn)行了分析）,。比如：①《征地補(bǔ)償安置決定》在訴訟程序中，而《責(zé)令交出土地決定》已經(jīng)生效,，是否準(zhǔn)予執(zhí)行的問(wèn)題,？②《責(zé)令交出土地決定》在訴訟中，而不公平的,、超過(guò)起訴期限的《征地補(bǔ)償安置決定》如何撤銷(xiāo),？③如果《征地補(bǔ)償安置決定》確定了搬遷期限，《責(zé)令交出土地決定》確定的搬遷期限與之是什么關(guān)系,？以哪個(gè)為準(zhǔn),？申請(qǐng)執(zhí)行哪個(gè)文書(shū)？行政強(qiáng)制法要求送達(dá)《催告書(shū)》如何與之匹配,？等等,，《土地法實(shí)施條例》不應(yīng)該不關(guān)注征收效率，難道是故意為降低征收效率而為之,？,。前文講過(guò),，對(duì)被征收人給與公平補(bǔ)償是集體土地征收的頭等大事,，并不等于切實(shí)維護(hù)被征收人的利益只能通過(guò)補(bǔ)償爭(zhēng)議徹底解決這樣的程序來(lái)保證。第一種觀點(diǎn)過(guò)于絕對(duì)且不符合實(shí)際應(yīng)該拋棄,，綜合全文,，第三種觀點(diǎn)是綜合所有因素的最佳解釋。既尊重現(xiàn)有法規(guī)原文,，不完全忽視《責(zé)令交出土地決定》的存在,，又能有效解決實(shí)際問(wèn)題并避免出現(xiàn)邏輯上的混亂。當(dāng)然,，最終通過(guò)法規(guī)修訂,，將“責(zé)令交地”從“法律責(zé)任”一章中剔除，還“補(bǔ)償決定”的本來(lái)面目，公平補(bǔ)償問(wèn)題未解決的,，撤銷(xiāo)《征地補(bǔ)償安置決定》或不準(zhǔn)予執(zhí)行,，以這樣的程序保障貫徹“先補(bǔ)償、后搬遷”原則才是最佳選擇,。