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政策解讀,、辦案實(shí)務(wù),、經(jīng)驗(yàn)交流……《市場監(jiān)督管理》半月刊！ 學(xué)校食品安全歷來是我們黨和政府高度重視,，全社會廣泛關(guān)注以及與廣大群眾有密切關(guān)系的一個重大民生課題,，也是監(jiān)管部門監(jiān)管的重點(diǎn)，怎樣把好食品安全的第一道關(guān)口——許可,，更要引起我們的重視,。本文以江蘇省徐州市某學(xué)校食堂查處案件為例，分析和討論學(xué)校食堂食品經(jīng)營許可證辦理問題,。2020年暑期,，某地一學(xué)校在食堂經(jīng)營中，通過招標(biāo)方式委托一家餐飲公司對食堂進(jìn)行經(jīng)營管理,。開學(xué)后,，轄區(qū)市場監(jiān)管部門在監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)該餐飲公司沒有辦理食品經(jīng)營許可證,，雖然食堂已經(jīng)以學(xué)校名義辦理過食品經(jīng)營許可證,，并且仍在有效期內(nèi)，但市場監(jiān)管部門因餐飲公司沒有食品經(jīng)營許可證,，對其進(jìn)行了行政處罰,。對此，有的人認(rèn)為,，根據(jù)《食品安全法實(shí)施條例》第28條第2款規(guī)定,，餐飲公司沒有取得食品經(jīng)營許可證，應(yīng)該對其處罰,；有的人認(rèn)為,，該學(xué)校已經(jīng)辦理過食品經(jīng)營許可證，且證還在有效期內(nèi),，不應(yīng)該對其處罰,。對于經(jīng)營學(xué)校食堂的餐飲公司該不該辦理食品經(jīng)營許可證、辦理的主體是誰,，目前存在著分歧,，筆者試對學(xué)校食堂許可問題做分析探討，為基層監(jiān)管執(zhí)法提供參考,。《食品安全法》《食品安全法實(shí)施條例》等法律法規(guī)對食品經(jīng)營許可證辦理作出了相關(guān)的規(guī)定,，具體如下：《食品安全法》第35條規(guī)定，國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行許可制度,。從事食品生產(chǎn),、食品銷售、餐飲服務(wù),，應(yīng)當(dāng)依法取得許可,?！妒称钒踩▽?shí)施條例》第28條第2款規(guī)定，承包經(jīng)營集中用餐單位食堂的,，應(yīng)當(dāng)依法取得食品經(jīng)營許可,，并對食堂的食品安全負(fù)責(zé)?！妒称方?jīng)營許可管理辦法》第4條規(guī)定,，食品經(jīng)營許可實(shí)行一地一證原則，即食品經(jīng)營者在一個經(jīng)營場所從事食品經(jīng)營活動,，應(yīng)當(dāng)取得一個食品經(jīng)營許可證,，該辦法第9條第3款規(guī)定，機(jī)關(guān),、事業(yè)單位、社會團(tuán)體,、民辦非企業(yè)單位,、企業(yè)等申辦單位食堂，以機(jī)關(guān)或者事業(yè)單位法人登記證,、社會團(tuán)體登記證或者營業(yè)執(zhí)照等載明的主體作為申請人,。《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》第23條第3款規(guī)定,，引入社會力量承包或者委托經(jīng)營學(xué)校食堂的,，應(yīng)當(dāng)以招投標(biāo)等方式公開選擇依法取得食品經(jīng)營許可、能承擔(dān)食品安全責(zé)任,、社會信譽(yù)良好的餐飲服務(wù)單位或者符合條件的餐飲管理單位,。第一，對不同經(jīng)營模式和經(jīng)營主體的理解,。一是對不同經(jīng)營模式要進(jìn)行合理區(qū)分,。目前，學(xué)校食堂的經(jīng)營模式有自主經(jīng)營,、承包,、委托經(jīng)營等。自主經(jīng)營是指學(xué)校從事食堂生產(chǎn)經(jīng)營活動并自負(fù)盈虧,，能夠獨(dú)立自主地對自己的生產(chǎn)和經(jīng)營活動作出決策和經(jīng)營管理的權(quán)利,。委托經(jīng)營是指受托人接受學(xué)校的委托，按照預(yù)先規(guī)定的合同,，對食堂進(jìn)行經(jīng)營管理的行為,，權(quán)利義務(wù)仍由學(xué)校享有和承擔(dān)。承包是指學(xué)校與承包者間訂立承包經(jīng)營合同,，將食堂的“經(jīng)營管理權(quán)”全部或部分在一定期限內(nèi)交給承包者,，由承包者對學(xué)校進(jìn)行經(jīng)營管理,，并自負(fù)盈虧。這三種經(jīng)營方式,，監(jiān)管難點(diǎn)主要在于委托經(jīng)營和承包的區(qū)別,，筆者認(rèn)為，無論是承包還是委托經(jīng)營,，都是基于民法的委托代理關(guān)系,，本質(zhì)屬性是相同的，最顯著的區(qū)別是,，財務(wù)上的支配權(quán)和“報酬”上權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系,，委托經(jīng)營偏重于內(nèi)部管理，承包側(cè)重于業(yè)績及利潤目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),。二是要正確理解相關(guān)經(jīng)營主體的含義,。目前，以承包或是委托方式經(jīng)營學(xué)校食堂的餐飲單位分為餐飲管理單位和餐飲服務(wù)單位,。餐飲管理單位指主要為學(xué)校提供人員,、食品安全經(jīng)營管理等服務(wù)的管理公司，本身不從事餐飲服務(wù)經(jīng)營活動,，僅提供運(yùn)營管理,、食品貯存運(yùn)輸?shù)确?wù)。一般來說,，餐飲服務(wù)單位指的是通過即食加工制作,、商業(yè)銷售和服務(wù)性勞動等，向消費(fèi)者提供食品和消費(fèi)場所及設(shè)施的食品經(jīng)營者,，本文餐飲服務(wù)單位指的是獲得食品經(jīng)營許可的,、已在其他經(jīng)營場所從事食品經(jīng)營活動的經(jīng)營主體。兩者的區(qū)別主要在于餐飲管理單位側(cè)重提供管理服務(wù),，并未從事過食品經(jīng)營活動,，而餐飲服務(wù)單位側(cè)重已經(jīng)在從事食品經(jīng)營活動。相應(yīng)地,，《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》第23條第3款對餐飲服務(wù)單位和餐飲管理單位分別提出不同要求,，即餐飲服務(wù)單位需“依法取得食品經(jīng)營許可、能承擔(dān)食品安全責(zé)任,、社會信譽(yù)良好”,，餐飲管理單位需“符合條件”。第二,，不同經(jīng)營模式和經(jīng)營主體的許可分析,。一是餐飲管理單位為經(jīng)營主體。根據(jù)《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》第23條第3款規(guī)定，筆者認(rèn)為,，餐飲管理單位承包或委托經(jīng)營學(xué)校食堂的前提條件是符合相關(guān)規(guī)定,，食品經(jīng)營許可證可不作為招投標(biāo)的條件。餐飲管理單位是否辦理食品經(jīng)營許可證應(yīng)根據(jù)經(jīng)營方式來確定,。餐飲管理單位以委托方式經(jīng)營學(xué)校食堂的,，是學(xué)校以委托方名義向餐飲管理單位付一定的報酬，要求餐飲管理單位采用一些先進(jìn)的管理方式來改善學(xué)校食堂的經(jīng)營狀況,。餐飲管理單位經(jīng)營食堂的主要目的是加強(qiáng)學(xué)校食堂食品安全管理,，以提升食品安全水平，改善學(xué)校食堂的經(jīng)營狀況,。筆者認(rèn)為,，以委托方式經(jīng)營食堂的，餐飲管理單位是拿報酬替學(xué)校管理食堂,，不獨(dú)立支配財務(wù),，不以賺錢為目的，偏重對學(xué)校食堂管理上的改善,，可以不以其名義辦理食品經(jīng)營許可證,。餐飲管理單位在投標(biāo)成功后，應(yīng)嚴(yán)格遵守食品安全法律,、法規(guī)、規(guī)章,、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件的規(guī)定,，建立食品安全管理制度、配備食品安全管理人員,、開展食品安全自查,，對食堂食品安全進(jìn)行管理，保證所提供餐食的安全,。餐飲管理單位以承包方式經(jīng)營學(xué)校食堂的,，是公司向?qū)W校支付一定的報酬取得承包權(quán)，對食堂進(jìn)行經(jīng)營管理,。從監(jiān)管實(shí)際來看,，承包方承包經(jīng)營食堂的目的是追求經(jīng)濟(jì)利益，容易出現(xiàn)為降低成本而購進(jìn)不符合食品安全要求的食品原料,、為降低管理成本而放松食品安全管理等問題,，增加了食品安全風(fēng)險隱患。筆者認(rèn)為,，為規(guī)范承包經(jīng)營行為,，餐飲管理單位應(yīng)按照《食品經(jīng)營許可管理辦法》相應(yīng)規(guī)定取得食品經(jīng)營許可證。二是餐飲服務(wù)單位為經(jīng)營主體。餐飲服務(wù)單位以承包或委托方式經(jīng)營學(xué)校食堂的,，根據(jù)《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》第23條第3款規(guī)定,，應(yīng)以食品經(jīng)營許可證為招投標(biāo)條件之一。筆者認(rèn)為,，該餐飲服務(wù)單位若在其他經(jīng)營地有食品經(jīng)營許可證,，可以以該許可證作為投標(biāo)審查的條件，待投標(biāo)權(quán)確定后,，再根據(jù)是承包還是委托經(jīng)營,，參照上述對餐飲管理單位的分析確定是否辦理食品經(jīng)營許可證。三是學(xué)校食堂已經(jīng)辦理過食品經(jīng)營證,。學(xué)校食堂已經(jīng)以學(xué)校的名義辦理過食品經(jīng)營許可證,，筆者認(rèn)為，餐飲管理單位或餐飲服務(wù)單位若沒有改變原許可審查核準(zhǔn)條件下食堂的設(shè)施及布局的,，且許可證在有效期內(nèi),，則可以繼續(xù)使用原學(xué)校辦理的食品經(jīng)營許可證。通過上述探討,，學(xué)校食堂無論采取自主經(jīng)營,，還是對外承包或委托經(jīng)營，均應(yīng)當(dāng)依法取得食品經(jīng)營許可證,，食品經(jīng)營許可證的辦理主體應(yīng)根據(jù)經(jīng)營方式等來確定,。作者系江蘇省徐州市市場監(jiān)督管理局 盧葉
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