食品安全關(guān)系生命安全和社會穩(wěn)定,。在信息不對稱加劇、人源性因素的作用下，我國食品安全風(fēng)險逐漸呈現(xiàn)出高不確定性,、高技術(shù)性,、跨界性、隱蔽性和多致因性等特征,，致使公共食品安全應(yīng)急治理往往處于“事后響應(yīng),、被動應(yīng)對”的窘境，難以滿足現(xiàn)代公共食品安全風(fēng)險應(yīng)急治理需求,。因此,，加強食品安全風(fēng)險治理，需要不斷提升公共食品安全應(yīng)急治理體系與治理能力現(xiàn)代化,，為新時期實施食品安全戰(zhàn)略提供重要保障,。

公共食品安全應(yīng)急治理涉及面廣、環(huán)節(jié)多,、內(nèi)容雜,、難度大，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程,，需要社會多元主體的積極參與,，發(fā)揮多元主體能動作用以實施社會共治。“社會共治”作為基本原則納入《中華人民共和國食品安全法》（2015年）,，要求按照政府監(jiān)管、企業(yè)自治,、行業(yè)自律,、媒體監(jiān)督、消費者參與,、科研機構(gòu)技術(shù)支撐的社會分工,，形成食品安全風(fēng)險社會共治合力?！丁笆濉眹沂称钒踩?guī)劃》（2017年）提出,，充分發(fā)揮市場機制作用，鼓勵和調(diào)動社會力量廣泛參與,，加快形成企業(yè)自律,、政府監(jiān)管、社會協(xié)同,、公眾參與的食品安全風(fēng)險社會共治格局,。然而，社會共治的復(fù)雜性,、社會性,、多樣性、技術(shù)性交織,，決定了食品安全風(fēng)險社會共治的長期性和艱巨性,。當前,，社會組織、行業(yè)協(xié)會,、新聞媒體,、社會公眾等社會主體參與食品安全風(fēng)險社會共治的能動性不足，缺乏有效的參與機制,，難以形成共治合力,。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，公共食品安全應(yīng)急治理是研究熱點,，主要圍繞以下幾方面展開：現(xiàn)代食品安全風(fēng)險應(yīng)急治理困境與對策研究,、現(xiàn)代食品安全風(fēng)險應(yīng)急治理的國外經(jīng)驗借鑒、現(xiàn)代食品安全風(fēng)險社會共治模式以及食品安全風(fēng)險治理的政策演化等,。

優(yōu)化現(xiàn)有組織形式,，探索將多元主體“有效嵌入”現(xiàn)代治理組織模式，推動食品安全應(yīng)急治理組織模式的優(yōu)化與重構(gòu),，實現(xiàn)社會共治,，是構(gòu)建我國食品安全風(fēng)險社會共治體系亟待解決的重要課題。文章基于“組織模式”視角,，探討我國公共食品安全應(yīng)急治理的組織演化與模式特征,，揭示公共食品安全應(yīng)急治理的組織癥結(jié)；提出“三制融合”的公共食品安全應(yīng)急治理組織模式,，可為突破食品安全風(fēng)險社會共治的組織難題提供理論依據(jù)和策略建議,。

（一）組織演化：從“分段監(jiān)管”到“協(xié)調(diào)合作”

1. 多環(huán)節(jié)分段監(jiān)管（2003—2009年）

信息不對稱引致的市場失靈,、食品安全負外部性和公共品屬性,，是食品安全風(fēng)險政府監(jiān)管的邏輯起點。21世紀初,，我國食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展如食品鏈條延伸,、食品種類擴大和食品企業(yè)增多，但食品安全監(jiān)管與應(yīng)急治理尚處于“混沌狀態(tài)”,，僅有臨時性治理,，缺乏內(nèi)化的工作原則。2003年,，國家食品藥品監(jiān)督管理局成立,，為食品安全風(fēng)險的監(jiān)管提供了機制體制保障?！秶鴦?wù)院關(guān)于進一步加強食品安全監(jiān)管工作的決定》（2004年）明確了食品安全的政府監(jiān)管模式,，即食品安全采用多環(huán)節(jié)多部門監(jiān)管方式，將食品鏈條監(jiān)管分為生產(chǎn)、加工,、流通,、消費4個環(huán)節(jié)，按照“一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管”的原則,，界定了農(nóng)業(yè),、質(zhì)檢、工商,、衛(wèi)生和食藥監(jiān)等監(jiān)管部門的分工和職責(zé),。

2. 多部門綜合協(xié)調(diào)（2010—2014年）

隨著食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，“人為分段”的多部門監(jiān)管與食品鏈條之間的矛盾日益強烈,，引發(fā)了多部門分段監(jiān)管的諸多難題,，如監(jiān)管缺位、監(jiān)管沖突,、監(jiān)管低效率等,。分段監(jiān)管的多部門之間迫切需要綜合協(xié)調(diào)，建立多部門分段監(jiān)管的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)成為必要,。為此,，2010年成立了國務(wù)院食品安全委員會；2013年,，通過整合國務(wù)院食品安全委員會,、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局,、國家工商行政管理總局等部門的監(jiān)管職責(zé),，組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局。相關(guān)機構(gòu)改革優(yōu)化了我國食品安全多部門監(jiān)管的綜合協(xié)調(diào)機制,，逐漸形成了以國務(wù)院食品安全委員會為領(lǐng)導(dǎo)，國家食品藥品監(jiān)督管理總局負責(zé)綜合協(xié)調(diào),，多部門分段監(jiān)管的食品安全政府監(jiān)管組織體制,。

3. 社會共治（2015年至今）

2015年，我國開始進入公共食品安全應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)時期,。這段時期的主要思想是面對現(xiàn)代食品安全風(fēng)險日益復(fù)雜和動態(tài)演化,，突破政府監(jiān)管“單一主體”的困境，聯(lián)合多元主體形成社會共治合力,。這一思想被稱為“社會共治”,，并作為基本原則納入新修訂的《中華人民共和國食品安全法》（2015年）。然而,，我國綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)建設(shè)存在大量虛化,、重疊、沖突和資源浪費問題，難以適應(yīng)社會共治需求,。為了更好地適應(yīng)現(xiàn)代公共食品安全的“社會共治”需求,，我國2018年啟動了機構(gòu)改革，組建了國家市場監(jiān)督管理總局,、應(yīng)急管理部,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家衛(wèi)生健康委員會,、生態(tài)環(huán)境部等新職能部門,。在這次機構(gòu)改革中，新成立的應(yīng)急管理部負責(zé)我國公共安全治理的綜合協(xié)調(diào)和管理,，緩解了公共食品安全應(yīng)急治理上的多部門綜合協(xié)調(diào)問題,。受食品鏈條不斷延長的客觀約束，單一部門不可能實現(xiàn)食品全鏈條全環(huán)節(jié)的監(jiān)管,，因此,，我國食品安全風(fēng)險的多部門監(jiān)管格局在本質(zhì)上還沒有改變，僅調(diào)整成為了以國務(wù)院食品安全委員會為領(lǐng)導(dǎo),，地方食品安全委員會和應(yīng)急管理部門負責(zé)協(xié)調(diào)和指揮,，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,、國家市場監(jiān)督管理總局,、國家衛(wèi)生健康委員會等部門負責(zé)監(jiān)管實施的新格局。

（二）組織模式：科層制組織

根據(jù)韋伯科層制理論,，科層制指一種由訓(xùn)練有素的專業(yè)人員依照既定規(guī)則持續(xù)運作的行政（管理）體制,，是一種權(quán)力依職能與職位進行分工和分層、以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式,。理性的科層制具有專門化,、等級制、非人格化,、技術(shù)化,、規(guī)則化五大特征。我國公共食品安全應(yīng)急治理以食品安全委員會 ? 綜合協(xié)調(diào)辦公室 ? 臨時應(yīng)急指揮部為運轉(zhuǎn)軸心,，按照中央 ? 省 ? 市 ? 縣 ? 鄉(xiāng)五級架構(gòu),，實施自上而下單向治理，滿足科層制運行的特征,。

1. 專門化

專門化指組織內(nèi)部要按照分工原則設(shè)置崗位職責(zé),，明確組織分工和職責(zé)范圍，組織成員按崗位領(lǐng)取組織分配的任務(wù),，并專精于自身崗位工作,。我國公共食品安全應(yīng)急管理將食品鏈條分為生產(chǎn),、加工、流通,、消費4個環(huán)節(jié),，按照“多部門分段監(jiān)管”的原則，界定各監(jiān)管部門的分工和職責(zé),，并根據(jù)各部門崗位的人才需求招聘專職人員,，從事專職工作。

2. 等級制

等級制是指職位按等級排列,，職權(quán)按等級劃定,，下級服從上級指揮。組織成員的權(quán)威和責(zé)任由其擔任的職位決定,。我國公共食品安全風(fēng)險應(yīng)急管理以政府監(jiān)管為主,，各監(jiān)管部門由國務(wù)院食品安全委員會和最高層次的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)指揮。部門內(nèi)部,、上下級職權(quán)關(guān)系之間有著嚴格的等級規(guī)定,，管理權(quán)力依附于職位，下級接受上級指揮,。按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),、綜合協(xié)調(diào)的原則，各監(jiān)管部門接受上一級食品安全委員會和綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)的統(tǒng)籌,、協(xié)調(diào)和指揮,。

3. 非人格化

非人格化是指組織公私界定明確，組織行動和目標由組織理性決策,，不受個人職權(quán)和個人情緒影響,。個人不得濫用職權(quán)，嚴格按照規(guī)章制度工作,，努力實現(xiàn)組織目標,。我國公共食品安全應(yīng)急管理是以政府行政管理為主，各監(jiān)管部門公私關(guān)系分離,。專家委員會和非政府組織雖然公私分離程度不大,，但在實際操作中，其行為和決策接受政府的統(tǒng)一引導(dǎo)和監(jiān)管,。

4. 技術(shù)化

技術(shù)化是指采用普遍性用人標準，量才用人,，組織成員根據(jù)專業(yè)技術(shù)和業(yè)務(wù)能力獲得工作與薪酬,，根據(jù)工作成績和資歷條件獲得職務(wù)晉升。在我國公共食品安全應(yīng)急管理的組織體制中,，具備相關(guān)專業(yè)技術(shù)資格的政府公職人員是最多最重要的成員,，具有明顯的專人專職,、量才用人的特征。

5. 規(guī)則化

規(guī)則化是指組織運行和成員活動過程中有明確的規(guī)章制度,，受規(guī)則限制,；組織成員清楚自身崗位職責(zé)和組織運行規(guī)范，組織決策和行動能最有效地實現(xiàn)既定目標,。自2003年以來,，我國公共食品安全應(yīng)急管理逐漸形成了以《中華人民共和國憲法》為原則，以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》為基礎(chǔ),，以《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國食品安全法實施條例》為核心內(nèi)容的法規(guī)體系,，實現(xiàn)了食品安全應(yīng)急管理全過程有章可循、有法可依,。

（三）模式特征：“條塊分割”導(dǎo)致“不完備”科層制模式

與理性科層制組織不同,，我國公共食品安全應(yīng)急治理組織的科層制模式具有典型的中國本土化特征。

1. “條塊結(jié)合”管理模式

理性的科層制組織有嚴格的等級界定和規(guī)章制度,，遵循下級服從上級命令的原則,，屬于嚴格的“條”管理模式。該模式有唯一的最高權(quán)威頂層,，下層機構(gòu)都是“條”體系組成部分,，“條”體系外再無其他管理部門。而我國公共食品安全應(yīng)急治理采用“多部門分段監(jiān)管”體制,，屬于“條塊結(jié)合”的管理模式,。在部門內(nèi)部“條條管理”方面，與理性科層制組織一樣,，遵循的原則一致,，各級部門設(shè)置相應(yīng)級別的應(yīng)急管理辦公室，按照規(guī)定履行和協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的食品安全應(yīng)急管理工作,；而在不同部門之間的“塊塊管理”方面,，各級政府機構(gòu)設(shè)立相應(yīng)級別的食品安全委員會、專家委員會和臨時指揮機構(gòu),，綜合領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)食品安全突發(fā)事件,。

2. “條塊分割”管理特征

理性科層制組織具有非人格化特征，嚴格遵守“命令 ? 服從”原則,，不存在體制化帶來的部門利益和權(quán)力,。而我國公共食品安全應(yīng)急治理是以科層制組織為運行要件，采用多部門分段監(jiān)管方式,，導(dǎo)致機構(gòu)設(shè)置,、職能劃分、部門協(xié)調(diào)等工作較為繁雜,。同時,，由于“部門主義”的存在,，我國公共食品安全應(yīng)急治理在部門利益、職責(zé)和權(quán)力方面不可避免地存在“競爭性”部門博弈,，偏離了理性科層制組織的基本運行軌道,。

我國公共食品安全應(yīng)急治理組織本質(zhì)上是“多部門分段監(jiān)管”為主的政府科層制模式,，其優(yōu)勢是可以確保自上而下的指揮貫徹暢通和上下行動一致,，在應(yīng)對重大突發(fā)性食品安全危機事件時，能夠良好控制與協(xié)調(diào)大規(guī)模應(yīng)急組織和群體行動,，快速形成超常的應(yīng)對能力,。然而，隨著現(xiàn)代食品安全風(fēng)險的日益復(fù)雜和動態(tài)演化特征,，以政府監(jiān)管為主的“不完備”科層制模式容易陷入快速預(yù)警響應(yīng)缺乏,、多部門綜合協(xié)調(diào)沖突、風(fēng)險信息傳遞失效,、社會共治合力不足,、預(yù)案可操作性差的困境，難以滿足現(xiàn)代食品安全風(fēng)險應(yīng)急治理需求,。文章從組織模式視角指出,，我國公共食品安全應(yīng)急治理的組織癥結(jié)在于：“條塊分割”的獨特性形成了我國公共食品安全應(yīng)急治理的“不完備”科層制模式，從而催生或惡化了食品安全政府監(jiān)管內(nèi)在的“科層制困境”,，引發(fā)了自身難以解決的組織問題,。

一是應(yīng)對復(fù)雜動態(tài)環(huán)境的適應(yīng)性問題。風(fēng)險累積,、復(fù)雜致因以及不確定性是我國現(xiàn)代食品安全風(fēng)險的突出特征,。“不完備”科層制組織模式因其自身封閉僵化,、缺乏組織活力及主動響應(yīng)機制,，特別是“看不見的”風(fēng)險尚未產(chǎn)生或后果“隱性存在”時，趨向于選擇減少成本,、穩(wěn)定社會秩序與免責(zé)的行為,，因而難以形成快速預(yù)警與響應(yīng)效應(yīng)。

二是基于事件情境的預(yù)案可操作性問題,。當今社會食品安全風(fēng)險的復(fù)雜誘因,、風(fēng)險累積、不確定性和不可控性特征愈加突出,，不僅難以預(yù)測,，還給現(xiàn)場風(fēng)險處置與應(yīng)急預(yù)案制定帶來了嚴重障礙?！安煌陚洹笨茖又平M織模式最大的缺陷是：各級政府和職能部門以風(fēng)險預(yù)案為操作規(guī)范,，以“事件發(fā)生”和“事件后果”為啟動要素，強調(diào)自上而下指揮和行動一致,，食品安全風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案也呈現(xiàn)出區(qū)別性不強,、重形式輕內(nèi)容、可操作性不強等特征,，缺乏不同情境下的適應(yīng)性和可操作性,。

三是風(fēng)險信息傳遞單向性問題。信息是風(fēng)險管理決策的依據(jù),，然而在“不完備”科層制組織模式中,，決策層處在信息鏈條末端，信息單線條在各級科層機構(gòu)中流動,，被動地按照“傳送 ? 反饋”模式傳遞,。信息傳遞面臨“層級過多、鏈條過長”約束,，決策層難以及時準確地獲得真實信息,。甚至有時上級決策層獲得信息的時機和內(nèi)容取決于下級機構(gòu)、涉事企業(yè)或爆料人,，而他們都有動機選擇延遲或隱瞞信息上報以謀取利益或規(guī)避責(zé)任,。

四是多部門治理聯(lián)動性問題。科層制“剛性”的體制分工,，明確規(guī)定了各級政府和職能部門的分工,、職責(zé)和權(quán)力，嚴格限制組織成員的自主性和越界性,。這也使得我國公共食品安全應(yīng)急治理難以實現(xiàn)聯(lián)動效應(yīng),。而“條塊分割”的獨特性又決定了我國公共食品安全應(yīng)急治理需要多部門綜合協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮多部門跨地域聯(lián)動效應(yīng),。因此,，科層制“剛性”體制分工，成為我國食品安全多部門監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)不暢的重要原因,。

五是決策執(zhí)行的制度依賴性問題,。科層制組織具有強烈的制度依賴性，導(dǎo)致食品安全風(fēng)險管理機械化,，風(fēng)險治理未能按照“成本 ? 收益”進行核算,。一方面，很難按實際需要采納新的管理方式或接納新的組織成員,；另一方面,，在突發(fā)事件頻發(fā)時，又不斷產(chǎn)生新的組織,，導(dǎo)致科層制組織急劇膨脹和成本陡增,。例如,，目前我國食品安全監(jiān)管存在的社會共治不足、各界參與乏力,、多部門監(jiān)管等局面,。

食品安全政府監(jiān)管的“科層制困境”使得我國公共食品安全應(yīng)急治理的科層制模式遭受質(zhì)疑,。部分研究表明,，隨著公共安全風(fēng)險的頻繁發(fā)生，21世紀以來我國公共安全危機的應(yīng)急管理“頻頻陷入危機”,，究其根源在于,，我國實施的應(yīng)急管理科層制模式已難以適應(yīng)后工業(yè)化時代公共安全日益復(fù)雜和多樣化的應(yīng)急治理需求，亟需一種“新”的組織模式進行替代,。其中,，最為受關(guān)注和影響最廣的便是合作制組織和委員會制組織。在此背景下,，探討合作制,、委員會制和科層制對于當前我國公共食品安全應(yīng)急治理組織模式的適宜性，成為重要的問題,。

（一）合作制組織的適宜性

1. 合作制組織的優(yōu)勢

合作制組織理論認為,，科層制組織是典型的被動型應(yīng)急響應(yīng)模式，合作制組織屬于主動型模式,，更注重事前預(yù)防與化解,，而不是事后造成重大損害才顯示力挽狂瀾的能力，因而在應(yīng)急治理方面,，合作制組織比科層制組織具有明顯優(yōu)勢,，它不僅僅是對科層制組織模式的修補和完善，而是全面超越與整合,。具體表現(xiàn)在如下方面：一是合作制組織更能有效應(yīng)對復(fù)雜風(fēng)險,。科層制組織擅長應(yīng)對常規(guī)性災(zāi)難,，對動態(tài)演化的現(xiàn)代食品安全復(fù)雜風(fēng)險,，具有強烈的不適應(yīng)性。而合作制組織具有強大的自組織學(xué)習(xí)能力,，面對超常規(guī)的食品安全風(fēng)險,，更能突破個體成員“有限認知”，通過基于安全共需,、信任共建,、能力共享、知識互補的“自組織學(xué)習(xí)”及時做出適應(yīng)性調(diào)整實現(xiàn)集體逃離“群飛效應(yīng)”。二是合作制組織更具靈活性和高效性,?？茖又平M織依靠體制結(jié)構(gòu)實現(xiàn)多部門監(jiān)管的合理協(xié)調(diào)，導(dǎo)致組織成員的被動性和僵化性,。合作制組織成員的自主性和積極性,，更利于組織溝通和協(xié)調(diào)，使組織具有更高的靈活性,，當面對復(fù)雜的食品安全風(fēng)險時，更有效率和創(chuàng)新彈性,，易于實施災(zāi)前預(yù)防與化解,。三是合作制組織更具組織韌性和能力。合作制組織成員因為地緣,、親緣,、業(yè)緣等紐帶作用，具有更強的認同感,，促進彼此信任,，實現(xiàn)知識互補和能力共享，從而增強組織抵抗災(zāi)難的能力和韌性,。四是合作制組織更具信息優(yōu)勢,。科層制組織的單向性信息傳遞存在信息采集難,、傳遞鏈條長,、信息壟斷化、發(fā)布滯后性等問題,，難以保證決策信息的真實性,、及時性和準確性。而合作制組織是以地緣,、親緣,、業(yè)緣為紐帶的多樣化集群，信息傳遞呈網(wǎng)絡(luò)化,。同時,，合作制組織成員的需求共同性、知識互補性,、能力共享性和合作緊密性,，進一步提高組織信息判斷和處理能力，確保信息決策更加及時準確,。

2. 合作制組織的局限性

合作制組織具有諸多優(yōu)勢,，能夠有效解決我國公共食品安全科層制治理組織的一系列缺陷，但合作制組織仍存在無法回避的局限性。一是科層制行政體制的基本國情,，決定了我國公共食品安全應(yīng)急治理以合作制組織模式為主是不現(xiàn)實的,。二是合作制組織有限治理能力難以滿足食品安全風(fēng)險應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化需求。為了尋求更大的應(yīng)急管理能力,，合作制組織需要不斷擴大組織邊界,，然而合作制組織具有明顯的社區(qū)性、草根性和有界性特征,，當組織規(guī)模超出有效邊界時,，原有組織優(yōu)勢就會大幅減弱，陷入成員復(fù)雜,、信息失真,、組織分化、效率下降瓶頸,。三是合作制組織對成員的約束能力遠低于科層制組織,。合作制組織有序運行是基于成員信任、互助,、和諧,、認同等非正規(guī)合約上。這種非正規(guī)合約的“軟約束”具有很強的脆弱性,，在組織規(guī)模不斷擴展和邊界外移條件下,，其對成員的約束能力極為有限。四是集體逃離“群飛效應(yīng)”在突發(fā)大型災(zāi)害時難以實現(xiàn),。災(zāi)難發(fā)生時通過互助合作實現(xiàn)集體逃離,，是合作制應(yīng)急組織優(yōu)于科層制應(yīng)急組織的重要因素。但突發(fā)大型應(yīng)急管理事件時,，往往更需要依靠來自外部有組織的大規(guī)模援助,，僅靠“熟人社區(qū)”組織成員互助合作難以實現(xiàn)集體逃離；同時,，信息傳遞常常遭到嚴重破壞,，合作制組織的信息優(yōu)勢消失。五是合作制組織非競爭性假設(shè)存在限制條件,。合作制組織理論隱含的基本假設(shè)是合作制組織成員的利益和目標一致性,，所有成員選擇合作和非競爭性行為策略。這在規(guī)模小,、非組織化成員參與,、成員高度互信的基層合作組織中常常成立，但在規(guī)模較大,、存在組織分化的多元化合作組織中,，非競爭性假設(shè)難以成立。

（二）委員會制組織的適宜性

委員會是由若干具有平等決策權(quán)的委員組成的決策咨詢組織，按照協(xié)商一致原則對關(guān)鍵事項進行決策或指導(dǎo),。委員會制組織具有溝通協(xié)商,、集思廣益、限制集權(quán)獨斷等優(yōu)點,，但其缺點是效率低下,，尤其不適合應(yīng)急管理活動。一是在價值目標上,，應(yīng)急管理面對的是社會公共層面,，具有單一的價值目標，而委員會成員代表不同的利益集團,，在協(xié)商過程中,，容易妥協(xié)折中，難以實現(xiàn)價值目標最優(yōu)化,，甚者導(dǎo)致價值目標分化。二是在時間效率上,，應(yīng)急管理受到極為有限的時間約束,，而代表不同利益集團的委員們要達成協(xié)商一致，需要耗費大量時間,，在時間效率上難以匹配,。三是在責(zé)任追究上，委員會制是集體負責(zé),，不利于責(zé)任劃分和界定,，因此，單純的委員會制組織難以適應(yīng)日益復(fù)雜的現(xiàn)代公共食品安全應(yīng)急治理需求,。

（三）科層制組織的再肯定

科層制組織是我國行政制度的歷史產(chǎn)物,，脫離科層制探討我國公共食品安全應(yīng)急治理組織改革不符合基本國情。同時,，科層制組織在嚴密性,、合理性、穩(wěn)定性和適用性方面具有優(yōu)越性：科層制權(quán)力層級機構(gòu)可以確保應(yīng)急決策執(zhí)行的可靠性,；層級結(jié)構(gòu)中的機構(gòu)和成員職權(quán)界定明確,，按等級和法規(guī)運作，可以有效避免職責(zé)不清,、責(zé)任推諉現(xiàn)象,；科層制機構(gòu)的非人格化決策，能夠利用專業(yè)知識和技能對復(fù)雜的食品安全事件態(tài)勢進行合理預(yù)測,，確保食品安全風(fēng)險應(yīng)急決策的理性化,；科層制組織行為具有很強的可操作性，進一步提高了應(yīng)急管理行為的穩(wěn)定性；科層制組織能夠最大化集中應(yīng)急資源,，具備大規(guī)模集中行政能力,，能夠?qū)χ卮笫称钒踩话l(fā)事件做出有效應(yīng)對。

整體來看,，我國公共食品安全應(yīng)急治理的弊端不在于實施科層制組織模式,，而在于實施了“不完備”科層制組織模式，導(dǎo)致公共食品安全應(yīng)急治理缺乏一個自上而下的“無縫隙”體系,。而上述科層制組織的諸多優(yōu)勢,，恰恰更為符合我國國情，在任何時候都不可或缺的,。因此,，我國公共食品安全應(yīng)急治理的科層制組織模式，不能簡單地被“新”組織模式替代,，需要理性正確的選擇,，對現(xiàn)行的“不完備”科層制模式進行優(yōu)化重構(gòu)。

合作制組織與委員會制組織各有特定優(yōu)勢,，但也存在局限性。我國公共食品安全應(yīng)急治理的科層制組織模式不能簡單地被替代,，而是要充分發(fā)揮三者優(yōu)勢,，突破科層制組織、合作制組織和委員會制組織各自的局限性,，實現(xiàn)自身優(yōu)化重構(gòu),。其優(yōu)化重構(gòu)的邏輯如下：以現(xiàn)行的科層制組織模式為核心，充分發(fā)揮合作制組織和委員會制組織的優(yōu)化效應(yīng),，構(gòu)建基于“三制融合”的公共食品安全應(yīng)急治理組織模式,，一方面強化科層制模式的組織優(yōu)勢，另一方面借助合作制組織的聯(lián)動功能和委員會制組織的協(xié)商功能,，打破現(xiàn)行科層制組織的封閉,、保守與僵化，消減“不完備”科層制組織模式對現(xiàn)代食品安全風(fēng)險治理的不適應(yīng)性,，促進公共食品安全應(yīng)急治理從“反應(yīng)滯后,、被動回應(yīng)”向“主動治理、注重預(yù)防”的現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)型升級,，實現(xiàn)食品安全風(fēng)險的全程控制和社會共治,。

（一）合作制組織的優(yōu)化效應(yīng)

強化合作監(jiān)管是我國公共食品安全應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，合作制組織對優(yōu)化我國公共食品安全應(yīng)急治理的科層制組織模式具有重要意義,。

1. 優(yōu)化縣級政府與基層社區(qū)的合作

我國科層制行政體制是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的“中央 ? 省 ? 市 ? 縣 ? 鄉(xiāng)”五級行政結(jié)構(gòu),，但應(yīng)急指揮部門僅在縣級以上政府機構(gòu)中設(shè)立,，食品安全的信息采集和監(jiān)測預(yù)警很難直接輻射到基層社區(qū)，使得縣級應(yīng)急指揮部門與基層社區(qū)之間還存在一定的模糊區(qū)域,。在該區(qū)域,，可以利用合作制組織的優(yōu)勢，加強合作,，完善“縣 ? 鎮(zhèn) ? 村”三級聯(lián)動和合作機制,，充分發(fā)揮基層社區(qū)和群眾力量，有效改善我國公共食品安全應(yīng)急治理的科層制組織模式在信息采集和監(jiān)測預(yù)警能力方面的不足,。

2. 優(yōu)化政府部門與非政府組織的合作

科層制組織的剛性體制分工和程序化操作規(guī)范,，致使我國公共食品安全應(yīng)急治理主要依靠政府單一主體，缺乏多元主體的有效參與,，社會共治能力不足,。顯然，可以運用合作制組織的優(yōu)勢,，建立政府部門與非政府組織之間的合作關(guān)系,，完善各方基于合作的運行機制和管理制度，充分發(fā)揮各社會組織,、社會媒體,、慈善機構(gòu)、公益性機構(gòu),、志愿者協(xié)會等非政府組織的作用，形成社會共治的良好局面,。

3. 優(yōu)化政府多個監(jiān)管部門之間的合作

當前,，各級政府按照實際需要設(shè)立的應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)，各監(jiān)管部門設(shè)立的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu),，沒有具體程序保障和問責(zé)機制,，難以形成有效的制度約束力，難以對各職能部門間的合作進行有效協(xié)調(diào),。因此,，利用合作制組織的優(yōu)勢，在食品安全各監(jiān)管部門之間,，建立制度化的合作關(guān)系,，完善制度化合作的運行機制，是改變上述困境的有效途徑,。

（二）委員會制組織的優(yōu)化效應(yīng)

委員會制組織對我國公共食品安全應(yīng)急治理的科層制組織模式具有很強的優(yōu)化作用,。一是委員會制組織能突破科層制組織的剛性分工約束，同時委員會成員具有較大靈活性和流動性,，通常由不同知識背景的專家或?qū)I(yè)人員組成,，以共同解決和完成專項問題,，因此，在面對超常規(guī)性問題時,，委員會制組織往往能夠通過成員間的“知識碰撞”產(chǎn)生創(chuàng)新性的解決方案,。二是委員會專家成員具有特長突出、專業(yè)知識深厚和應(yīng)急經(jīng)驗豐富等優(yōu)勢,，能夠?qū)κ称钒踩话l(fā)風(fēng)險的演進態(tài)勢及應(yīng)對策略形成更準確的判斷,，避免科層制組織因信息失真常態(tài)下專業(yè)知識不足而導(dǎo)致的誤判。同時,，委員會制組織成員在民主商討下形成的理性決策,，既可避免應(yīng)對不足又可預(yù)防應(yīng)對過度，能夠更好地實現(xiàn)高效率應(yīng)急管理,。三是在實踐中,，委員會活動處在政府機構(gòu)和基層社區(qū)的中間層，可以充當信息傳遞的橋梁,，推進科層制組織和合作制組織的有效結(jié)合,。

（三）構(gòu)建基于“三制融合”的公共食品安全應(yīng)急治理組織模式

構(gòu)建基于“三制融合”的公共食品安全應(yīng)急治理組織模式（見圖1），關(guān)鍵要素在于：兼具緊密性和靈活性的組織治理結(jié)構(gòu),、可操作性預(yù)案機制,、傳遞有效性信息機制、可權(quán)變性決策機制和治理能力現(xiàn)代化支撐機制,。

圖1  基于“三制融合”的公共食品安全應(yīng)急治理組織模式框架圖

1. 兼具緊密性與靈活性的治理組織結(jié)構(gòu)

構(gòu)建“上層科層制+銜接層委員會制+基層合作制”的組織治理結(jié)構(gòu),。首先，在基層社區(qū)推行以合作制為主的組織形式,，引導(dǎo)基層社區(qū)和周邊社會組織建立合作關(guān)系,，完善合作機制，充分發(fā)揮基層“熟人社區(qū)”和合作制組織的優(yōu)勢,，在公共食品安全應(yīng)急事件初發(fā)生但“政府應(yīng)急”沒有及時到達時,，引領(lǐng)基層需幫助的群眾通過合作互助實現(xiàn)“群飛效應(yīng)”。其次,，在縣級以上行政區(qū)域保持科層制為主的組織形式,，同時在各政府部門之間、政府組織與非政府組織之間,、政府組織與基層社區(qū)之間,，建立不同形式的合作制度和協(xié)調(diào)機制，形成更有效的制度化保障,，使政府科層制組織機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)更加融合,，在重大公共食品安全應(yīng)急事件超出基層社區(qū)的組織能力范圍時，充分發(fā)揮科層制組織治理模式的優(yōu)勢和作用,。第三,，在政府科層制組織和基層合作制組織輻射不到的模糊區(qū)域,，引入委員會制組織，如設(shè)立食品安全專家委員會,、應(yīng)急專家委員會,、應(yīng)急治理咨詢委員會等，彌補科層制組織和合作制組織在模糊區(qū)域組織能力的不足和缺陷,。

2. 可操作性預(yù)案機制

我國公共食品安全應(yīng)急治理已形成“中央 ? 省 ? 市 ? 縣”四級聯(lián)動預(yù)案機制,，但食品安全應(yīng)急預(yù)案的編制缺乏一定的針對性和可操作性?！叭迫诤稀睉?yīng)急預(yù)案的編制,，必須綜合考慮食品安全風(fēng)險要素、多元主體參與要素,、應(yīng)急資源協(xié)調(diào)要素,、體制機制要素和組織能力要素，通過“三制融合”模式建立特定機制實現(xiàn)各要素有機連接,，建立和完善基于“事件性質(zhì)”或“事件情境”的預(yù)案啟動機制,，確保應(yīng)急預(yù)案的可操作性，提高以確定性應(yīng)對不確定性,，化不確定性為確定性,，轉(zhuǎn)應(yīng)急管理為常規(guī)管理的預(yù)案效能。

3. 傳遞有效性信息機制

信息是應(yīng)急聯(lián)動和應(yīng)急決策的依據(jù),，從應(yīng)急啟動到終止,，離不開關(guān)鍵信息的有效傳遞。通暢的信息傳遞能力是食品安全風(fēng)險治理的血液,?；凇叭迫诤稀钡墓彩称钒踩珣?yīng)急治理組織模式可以充分發(fā)揮基層合作組織的信息收集能力和專家委員會的信息決策能力，重構(gòu)信息報告流程,，縮短信息傳遞鏈條,，借助媒體力量和互聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng),，建立從基層收集到上層決策的有效信息傳遞機制,，重塑公共食品安全應(yīng)急治理的信息能力支撐體系。

4. 可權(quán)變性決策機制

基于“三制融合”的公共食品安全應(yīng)急治理組織模式在管理原則上,，堅持以人為本,，根據(jù)突發(fā)的食品安全事件的“特定情境”動態(tài)調(diào)整行動方案，調(diào)動治理主體的主觀能動性,。在決策模式上,，采用程序化的規(guī)章制度對應(yīng)急主體的職責(zé)和行為作出明確規(guī)定，將部分決策權(quán)下放到基層合作應(yīng)急組織,，使其在面對緊急狀況時,，可自行決策,。在行動模式上，可通過模塊化方式發(fā)揮合作制優(yōu)勢,，將不同的模塊化任務(wù)分配給不同的合作小組,，并就此成為基本行動單位；合作小組成員受任務(wù)約束而非權(quán)力指揮,，因而擁有高度的決策自主權(quán)和合作積極性,，可以充分發(fā)揮各組織成員專業(yè)技能和知識互補性，促進“三制融合”組織的有序穩(wěn)定運行,。

5. 治理能力現(xiàn)代化支撐機制

公共食品安全應(yīng)急治理組織結(jié)構(gòu)和治理能力是一個相輔相成的有機整體,，運行良好的治理組織能夠有效提高治理能力，而治理能力的提高能更好發(fā)揮治理組織的效能,。因此,，構(gòu)建基于“三制融合”的公共食品安全應(yīng)急治理組織模式，需要一系列現(xiàn)代化治理能力的支撐,。當前,，在我國大力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化情境下，構(gòu)建“三制融合”治理能力支撐體系,，就是要根據(jù)復(fù)雜的現(xiàn)代食品安全風(fēng)險動態(tài)演化特征,，發(fā)展公共食品安全應(yīng)急組織的現(xiàn)代化治理能力，包括可操作的預(yù)案能力,、通暢的信息能力,、有效的組織能力、高效的資源配置能力,、靈活的權(quán)變能力和持續(xù)的學(xué)習(xí)能力,。

厘清我國公共食品安全應(yīng)急治理組織癥結(jié),，推進組織模式優(yōu)化和重構(gòu),，是促進多元社會主體有效參與食品安全風(fēng)險社會共治亟待解決的關(guān)鍵問題。文章理論貢獻與研究結(jié)論如下：① 揭示了我國公共食品安全應(yīng)急治理組織存在的問題,，包括“條塊分割”獨特性造成我國公共食品安全應(yīng)急治理的“不完備”科層制模式,，進而帶來的食品安全政府監(jiān)管“科層制困境”以及自身難以解決的復(fù)雜環(huán)境適應(yīng)性不強、預(yù)案可操作性較差,、信息傳遞單向性,、多部門治理聯(lián)動性差、決策執(zhí)行的制度依賴性等組織問題,。② 梳理了我國公共食品安全應(yīng)急治理組織模式的優(yōu)化邏輯,，即以現(xiàn)行的科層制組織模式為核心，充分吸收和借鑒合作制組織和委員會制組織的優(yōu)點,，構(gòu)建基于“三制融合”的公共食品安全應(yīng)急治理組織模式,。既要強化科層制自身組織優(yōu)勢,，又要借助合作制組織的聯(lián)動功能和委員會制組織的協(xié)商功能，消減“不完備”科層制模式的組織癥結(jié),，推進多元社會主體有效參與食品安全風(fēng)險的社會共治,，實現(xiàn)我國公共食品安全應(yīng)急治理從“反應(yīng)滯后、被動回應(yīng)”向“主動治理,、注重預(yù)防”的現(xiàn)代化治理方向轉(zhuǎn)型升級,。③ 提出基于“三制融合”的公共食品安全應(yīng)急治理組織模式，從兼具緊密性和靈活性的組織治理結(jié)構(gòu),、可操作性預(yù)案機制,、傳遞有效性信息機制、可權(quán)變性決策機制,、治理能力現(xiàn)代化支撐機制等維度系統(tǒng)性探討了該組織模式的運行機制,。

“三制融合”是我國公共食品安全應(yīng)急治理組織模式的演化方向，是推進多元社會主體有效參與食品安全風(fēng)險社會共治的重要機制,。當前,，“三制融合”在我國地方政府的食品安全基層治理體系中已有初步體現(xiàn)，如廣東省大力推廣的佛山市順德區(qū)水產(chǎn)品質(zhì)量安全治理“政府網(wǎng)格化監(jiān)管+決策咨詢委員會+行業(yè)協(xié)會”模式,。未來,，關(guān)于我國公共食品安全應(yīng)急治理組織模式的進一步研究中，亟待關(guān)注和厘清的重點問題有,，各級專家委員會融入“三制融合”治理模式的科學(xué)化和制度化創(chuàng)新,，食品行業(yè)協(xié)會融入“三制融合”治理模式的體制改革、內(nèi)部治理與參與機制,，“三制融合”治理模式的各地實踐和整體運行機制完善等,。

注：本文內(nèi)容呈現(xiàn)略有調(diào)整，若需可查看原文,。