淺析新舊土地管理法銜接集體土地征收行政復(fù)議案件的審查與舉證

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，土地征收關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平,，事關(guān)我國億萬農(nóng)民的切身利益,。新《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)對農(nóng)村集體土地征收和補(bǔ)償作出了較為完善的規(guī)定，但是在征收過程中,，仍存在較多問題,。基于此,，筆者根據(jù)多年以來的實踐工作經(jīng)歷和辦案經(jīng)驗,，指出在集體土地征收過程中，作為行政機(jī)關(guān)將來可能遇到的重要問題,，并尋求解決問題的方法,，以期在集體土地征收過程中，行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格落實依法行政理念,，嚴(yán)格履行土地征收程序,，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低,、長遠(yuǎn)生計有保障。

新《土地管理法》已于2020年1月1日起施行,，未來較長時間內(nèi)，各級政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理的集體土地征收案件將有三大類型：一是依據(jù)舊《土地管理法》在2020年1月1日前作出的征地批復(fù),；二是2020年1月1日之前受理征地申請,、2020年1月1日之后作出的征地批復(fù)；三是2020年1月1日之后受理征地申請并作出的征地批復(fù),。針對新,、舊《土地管理法》的銜接并結(jié)合安徽省集體土地征收行政復(fù)議案件的特點，筆者認(rèn)為征地案件的審理機(jī)構(gòu)當(dāng)前迫切需要明確或者解決的兩大重要問題：一是受理審查,；二是如何舉證,。

集體土地征收是一項系統(tǒng)性的工程,，新,、舊《土地管理法》和國家有關(guān)政策對征地行為設(shè)置了一系列的行為規(guī)范。通常認(rèn)為,，征地前的程序性,、過程性行為是不可復(fù)議不可訴訟的；對征地后的具體實施行為,，由于對行政相對人的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)產(chǎn)生實質(zhì)性的影響,，故其大部分可復(fù)議可訴訟。筆者列舉幾種存在較大爭議的行為作具體分析,。

1.關(guān)于征地批復(fù),。理論界一直對征地批復(fù)能否復(fù)議持有爭議?？隙ㄕf認(rèn)為,，根據(jù)舊《土地管理法》第四十五條的規(guī)定，征地必須經(jīng)國務(wù)院或省,、自治區(qū),、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案,。這種批準(zhǔn)行為應(yīng)當(dāng)視為《中華人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱《行政復(fù)議法》)第三十條規(guī)定的“征收土地的決定”,。顯然，國家已通過立法將征地批準(zhǔn)行為與征地決定行為明確為相同的法律地位,。征地批復(fù)實際上就是征地決定,，是對當(dāng)事人財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生重大影響的具體行政行為，屬于行政復(fù)議與行政訴訟的受案范圍,。否定說認(rèn)為,，征地批復(fù)是上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)實施的內(nèi)部批準(zhǔn)行為，并不直接對被征地人民群眾產(chǎn)生法律效力,，且依據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第二款的規(guī)定：“根據(jù)國務(wù)院或者省,、自治區(qū),、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定,，省,、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地,、礦藏,、水流、森林,、山嶺、草原,、荒地,、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決,?！奔热淮_認(rèn)自然資源領(lǐng)域所有權(quán)與使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決，那么作出這種最終裁決所依據(jù)的征地決定也應(yīng)視為最終決定,。如果允許對作為最終裁決依據(jù)的征地決定進(jìn)行復(fù)議或者訴訟,，則失去其“最終裁決”的特性。目前,，在司法實踐中采納的是肯定說,，即對征地批復(fù)不服的行政復(fù)議申請均予受理。

關(guān)于征地批復(fù)類案件受理審查的另一個普遍問題是,，征地批復(fù)案件可否直接進(jìn)入行政訴訟程序,？對征地批復(fù)作出實體性審查的原級行政復(fù)議決定，是否與征地批復(fù)一并納入司法審判,？目前安徽省的做法是對不服省政府征地批復(fù)的案件只能由省政府依行政復(fù)議程序立案審理,，如果行政復(fù)議申請人不服復(fù)議決定，只能向國務(wù)院申請裁決,。但是,，筆者認(rèn)為上述做法有待商榷。理由之一是根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第十二條第五項的規(guī)定“人民法院受理公民,、法人或者其他組織提起的下列訴訟：(五)對征收,、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的”，可直接進(jìn)入行政訴訟程序,。理由之二是《行政復(fù)議法》第十四條明確對國務(wù)院部門或者省,、自治區(qū)、直轄市人民政府的原級行政復(fù)議決定不服的,，“可以向人民法院提起行政訴訟,；也可以向國務(wù)院申請裁決,，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決”。由此可以理解為,，原級行政復(fù)議決定無論是程序性不予受理或者駁回決定,，還是實體性維持、變更,、撤銷等決定,，均可進(jìn)入行政訴訟程序。理由之三是浙江省等地人民法院已經(jīng)直接受理審理征地類案件,。筆者認(rèn)為,，隨著《行政訴訟法》的進(jìn)一步明確，繼續(xù)將征地批復(fù)類案件的維權(quán)路徑限定于行政訴訟之外,，顯然不妥當(dāng),。而將征地批復(fù)類案件的審理納入行政訴訟范圍無疑可以擴(kuò)大征地批復(fù)類案件救濟(jì)渠道，更有效地化解征地矛盾,，解決行政爭議,，維護(hù)社會穩(wěn)定。

2.關(guān)于公共利益需要和征地協(xié)議,。此前,，安徽省接收的行政復(fù)議申請中，存在較多以征地不符合公共利益為由請求撤銷征地批復(fù)或者確認(rèn)違法的情況,。新《土地管理法》第四十五條規(guī)定了征地應(yīng)當(dāng)符合公共利益的需要,，第四十七條規(guī)定了征地協(xié)議有關(guān)內(nèi)容，筆者認(rèn)為,，上述條款施行后是否符合公共利益需要和征地協(xié)議是否合法將成為審查征地批復(fù)類行政復(fù)議案件的焦點,。

對是否符合公共利益需要的審查重點，在征地報件審核和行政復(fù)議審理過程中,，對公共利益的內(nèi)涵與外延必須有一個明確的界定,，對照新《土地管理法》規(guī)定的符合公共利益需要的6種情形，結(jié)合并參照民法典,、國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例等規(guī)定,，對構(gòu)成公共利益需要的具體情形予以量化、細(xì)化,，做到精準(zhǔn)定位,，材料確實充分，不可像過去籠統(tǒng)地認(rèn)為為了實施土地利用總體規(guī)劃而征地就符合公共利益需要,。對征地協(xié)議的合法性審查,，因征地協(xié)議具有行政協(xié)議的屬性而已納入行政訴訟受案范圍，從《行政復(fù)議法》修法的方向來看，行政協(xié)議也將會被納入行政復(fù)議受案范圍,。因此,，各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)要結(jié)合新法規(guī)定，做好受理審查行政協(xié)議案件的準(zhǔn)備,。要確定協(xié)議主體資格,，一方是市縣政府組織的有關(guān)部門，另一方是擬征收土地的所有權(quán)人,、使用權(quán)人,；要明確協(xié)議簽訂地點，必須具體明確對擬征土地農(nóng)民的補(bǔ)償,、安置,、社保等內(nèi)容；要把握協(xié)議簽訂的范圍,，爭取與全部擬征地農(nóng)民簽訂,，對法定“個別難以達(dá)成協(xié)議的”，顯然其比例不宜過大,，且需要在征地報件中如實說明。此外,，筆者仔細(xì)梳理了自《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》施行以來法院審理的行政協(xié)議類案件后發(fā)現(xiàn),，行政協(xié)議類案件最大的爭議焦點是行政機(jī)關(guān)以行政優(yōu)益權(quán)變更或解除行政協(xié)議是否適當(dāng)。筆者認(rèn)為,，未來一旦征地協(xié)議被納入行政復(fù)議審理范圍之內(nèi),，此問題也必將會成為此類案件的最大爭議焦點，對此問題筆者的觀點是行政機(jī)關(guān)以行政優(yōu)益權(quán)變更或解除征地協(xié)議必須慎之又慎,，非到萬不得已不宜使用,。因為在征地批復(fù)這類影響廣泛的案件中，行政機(jī)關(guān)以此為由解除合同勢必會嚴(yán)重影響政府的公信力,。如果非用不可,，那么這種行政優(yōu)益權(quán)的行使必須受到嚴(yán)格限制。首先,，必須是為了防止或消除對于公共利益的重大危害,；其次，當(dāng)作出單方調(diào)整或者單方解除時,，應(yīng)當(dāng)對公共利益的具體情形作出釋明,；再次，單方調(diào)整須符合比例原則,，將由此帶來的負(fù)面作用降到最低,；最后，應(yīng)當(dāng)對相對人由此造成的損失依法或者依約給予補(bǔ)償。

3.關(guān)于市縣政府“組織實施”征地的理解與適用,。新《土地管理法》第四十七條第一款,、舊《土地管理法》第四十六條第一款均規(guī)定市縣政府“組織實施”的職責(zé)。然而在征地實踐中,，市縣政府并非親力親為,。征地補(bǔ)償常以市縣政府名義實施，再以發(fā)文方式交辦給土地所在地的區(qū)政府,、鎮(zhèn)政府或管委會,。2017年12月，原安徽省政府法制辦與省高院在池州召開的聯(lián)席會議提出,，以征地實施單位為行政復(fù)議被申請人或者行政訴訟的被告,，符合職權(quán)法定原則。但人民群眾的訴求大多拔高行政層級,，借以擴(kuò)大影響,，給下級行政機(jī)關(guān)施壓，行政復(fù)議請求很多都是責(zé)令市縣政府履行征地補(bǔ)償?shù)摹胺ǘ氊?zé)”,，給行政復(fù)議受理帶來了較大的困惑,。最高人民法院法官審判紀(jì)要認(rèn)為市縣政府不能以授權(quán)或者委托方式回避其征地補(bǔ)償?shù)姆ǘ氊?zé)。我們在行政復(fù)議審理實踐中,，通常把握兩個原則：一是市縣政府通過一定方式指定了征地具體實施單位,；二是其將征地補(bǔ)償款支付給具體實施單位。如此,，則市縣政府已經(jīng)履行了“組織實施”的法定職責(zé),，申請人應(yīng)以具體實施單位而不應(yīng)仍以市縣政府為被申請人。新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《土地管理法實施條例》)對此的規(guī)定是“征收土地申請經(jīng)依法批準(zhǔn)后,，縣級以上地方人民政府對個別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的應(yīng)當(dāng)作出征地補(bǔ)償安置決定,，并依法組織實施?！彪m然新《土地管理法實施條例》仍未明確組織實施是否必須由市縣人民政府“親力親為”,，但是規(guī)定了市縣人民政府是作出征地補(bǔ)償安置決定的法定主體，由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政相對人不服征地補(bǔ)償安置決定的案件中必然涉及對征地實施行為合法性的全面審查,，所以組織實施征地的主體是市縣人民政府還是下級單位,，都不影響行政相對人要求市縣人民政府的上級人民政府介入此行政爭議。

4.關(guān)于征地補(bǔ)償安置方案,。舊《土地管理法》規(guī)定,，市縣政府土地行政主管部門(現(xiàn)自然資源和規(guī)劃部門)經(jīng)同級政府批準(zhǔn)發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案公告(新《土地管理法》已將該方案公告納入征前程序)。因此,，圍繞征地補(bǔ)償安置方案,，還存在方案的批準(zhǔn)行為、公告行為。長期以來,，較多申請人堅持把方案,、方案批準(zhǔn)行為和公告等行為割裂，逐一申請復(fù)議或提起訴訟,，引發(fā)大量行政糾紛案件,，引起多重行政爭議。最高人民法院的相關(guān)案例對此作出不一致的裁決,，需要在實際工作中予以區(qū)分處理,。

一是對不服經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案的行政復(fù)議申請應(yīng)予受理。因為方案包含了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),、安置和社保等實體性內(nèi)容,，對征地范圍內(nèi)的所有被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民直接產(chǎn)生法律約束力，不能以其針對不特定的主體為由而不予受理,。二是對不服征地補(bǔ)償安置方案的批準(zhǔn)行為的行政復(fù)議申請不應(yīng)受理,。批準(zhǔn)行為是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為，并不直接針對被征地對象,。對被征地對象可能產(chǎn)生影響的是方案以及實施方案的行為而非批準(zhǔn)行為,。三是對不服方案公告行為的行政復(fù)議申請不應(yīng)予以受理。公告只是公開告知的一種法定方式,，公告行為本身不設(shè)定相對人的權(quán)利義務(wù),。單純針對公告提出復(fù)議或訴訟，沒有任何價值,。當(dāng)然，如果公告與方案內(nèi)容為一體化,，內(nèi)容與形式均不可分割,，則申請人對公告不服，可以理解為對公告所告知的方案不服,，可予受理,。

5.關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的范圍及其處理。舊《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規(guī)定：“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的,，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào),；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決,。征地補(bǔ)償,、安置爭議不影響征收土地方案的實施?！卑不帐《啻纬霈F(xiàn)未經(jīng)爭議協(xié)調(diào)而直接申請行政復(fù)議的案件,。對其受理審查，需要把握以下幾個環(huán)節(jié)。

一是把握征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的含義,。征地補(bǔ)償包含土地補(bǔ)償費(fèi),、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)助費(fèi),、地上附著物補(bǔ)償及安置,、社保等項目。其中,，土地補(bǔ)償費(fèi),、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)助費(fèi)由省政府統(tǒng)一制定,，青苗補(bǔ)助費(fèi),、地上附著物補(bǔ)償及安置、社保由省政府交由設(shè)區(qū)的市政府制定,。狹義理解“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”,，僅僅指土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)2個項目,；廣義理解則包括上述全部項目,。筆者認(rèn)為，青苗補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)的確定本就是征地補(bǔ)償安置工作中的一個重要部分,，在某些案件中甚至在征地補(bǔ)償費(fèi)用中占比最大,，其標(biāo)準(zhǔn)問題無法回避，從司法實踐角度將其排除在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之外,，既給行政相對人增加維權(quán)成本,，又不利于爭議解決。二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與征地補(bǔ)償安置方案之間的關(guān)聯(lián),。部分方案中列出了具體的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),，部分方案則僅僅對標(biāo)準(zhǔn)作出原則性表述。實踐中,，很多是一份行政復(fù)議申請既對方案不服而又附帶著對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的異議,，致使行政復(fù)議機(jī)關(guān)陷入兩難：對方案不服的申請應(yīng)予受理，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議未經(jīng)協(xié)調(diào)又不能直接受理,。對此,，需要結(jié)合行政復(fù)議請求及事實與理由，分析該申請中究竟是否存在標(biāo)準(zhǔn)爭議,。三是爭議的處理程序,。首先是協(xié)調(diào)前置，將協(xié)調(diào)作為爭議處理的前置程序,，協(xié)調(diào)不成后,，才能按照《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》(國法〔2011〕35號)的規(guī)定,，不再通過裁決程序解決，而是進(jìn)入行政復(fù)議程序,。其次是啟動協(xié)調(diào),。因為是申請人對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)持有爭議，所以應(yīng)當(dāng)由申請人申請協(xié)調(diào)方能啟動協(xié)調(diào)程序,，即涉及告知申請人申請協(xié)調(diào)的問題,。如果經(jīng)釋明，申請人不愿啟動協(xié)調(diào)程序,，應(yīng)當(dāng)視為申請人自愿放棄協(xié)調(diào),，則應(yīng)對單獨針對標(biāo)準(zhǔn)爭議的復(fù)議申請予以駁回，對附帶在方案中的標(biāo)準(zhǔn)爭議,，只審查方案,，對標(biāo)準(zhǔn)爭議不作處理。最后是確定協(xié)調(diào)機(jī)關(guān),。相關(guān)法規(guī)規(guī)定“縣級以上地方人民政府”包含省市縣三級政府,，根據(jù)屬地管理的行政工作原理，結(jié)合征地責(zé)任主體,，確定由制定并實施標(biāo)準(zhǔn)的市縣政府為協(xié)調(diào)機(jī)關(guān),。

1.依法規(guī)范申請人舉證的范圍、形式和舉證不利的法律后果,?！缎姓?fù)議法實施條例》第二十一條規(guī)定了三種由申請人承擔(dān)舉證責(zé)任的情形：一是認(rèn)為被申請人不履行法定職責(zé)的，提供曾經(jīng)要求被申請人履行法定職責(zé)而被申請人未履行的證明材料,；二是申請行政復(fù)議時一并提出行政賠償請求的,，提供受具體行政行為侵害而造成損害的證明材料；三是法律,、法規(guī)規(guī)定需要申請人提供證據(jù)材料的其他情形,。在行政復(fù)議實踐中，對第一,、二種舉證無爭議，對于第三種舉證,，爭議較大：一種意見認(rèn)為,，除了法律、法規(guī)有明確規(guī)定的,，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無權(quán)要求申請人提交其他任何證據(jù),；另一種意見認(rèn)為，對該條例第二十一條規(guī)定的“法律,、法規(guī)規(guī)定需要申請人提供證據(jù)材料的其他情形”,，有明確規(guī)定的從其規(guī)定,，沒有明確規(guī)定，但根據(jù)立法宗旨,、行政復(fù)議基本制度和原則,，可以適當(dāng)擴(kuò)大舉證責(zé)任。對此,，簡單梳理如下,。

一是申請人應(yīng)當(dāng)提交證明其身份以及推舉行政復(fù)議代表、委托授權(quán)等方面有效證據(jù)材料,。從《行政復(fù)議法實施條例》第二十八條第一項“行政復(fù)議申請應(yīng)當(dāng)有明確的申請人”,，第八條“同一行政復(fù)議案件申請人超過5人的，推選1至5名代表參加行政復(fù)議”和第十條規(guī)定的“申請人,、第三人委托代理人的,，應(yīng)當(dāng)向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提交授權(quán)委托書”中可以看出，行政復(fù)議申請人應(yīng)當(dāng)提交申請人身份證明文件,、推舉代表和授權(quán)委托等證據(jù)材料,。二是申請人應(yīng)當(dāng)提供證明征地批復(fù)存在的證據(jù)或者證據(jù)線索。根據(jù)《行政復(fù)議法》第二條和《行政復(fù)議法實施條例》第十二條的規(guī)定,，行政復(fù)議申請應(yīng)當(dāng)是針對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而提出,。根據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第二十八條第三項的規(guī)定，行政復(fù)議申請應(yīng)當(dāng)“有具體的行政復(fù)議理由”,，該條文雖沒有具體規(guī)定申請人應(yīng)提交具體行政行為存在的證據(jù),，但根據(jù)立法本意可知，既然針對具體行政行為提出復(fù)議申請,，則應(yīng)當(dāng)提交該具體行政行為存在的證據(jù),，而且應(yīng)當(dāng)是準(zhǔn)確的、具體的證據(jù),。如果以法律,、法規(guī)沒有明確規(guī)定為由不要求申請人舉證，將難以解決行政復(fù)議審什么,、如何審的問題,，給行政復(fù)議審理工作帶來不便。三是申請人應(yīng)當(dāng)提供證明其與征地批復(fù)案件有利害關(guān)系的初步證據(jù),。根據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第二十八條第二項“申請人與具體行政行為有利害關(guān)系”的規(guī)定,，申請人應(yīng)當(dāng)提供其與征地批復(fù)案件有利害關(guān)系的初步證據(jù)。四是申請人應(yīng)當(dāng)提供符合行政復(fù)議請求的行政復(fù)議申請書,?！缎姓?fù)議法實施條例》第二十八條第三項規(guī)定“有具體的行政復(fù)議請求”。實踐中,，有的行政復(fù)議請求針對多個具體行政行為提出了多項請求,，從形式上看每一項請求均具體,，但將不同行政機(jī)關(guān)或者同一行政機(jī)關(guān)分別作出的多個完整、獨立的具體行政行為綜合在一起,，在同一申請書中一并提出多項行政復(fù)議請求,，顯然不符合“一事一申請”的原則，行政復(fù)議機(jī)關(guān)亦無法在同一份行政復(fù)議決定書中就不同被申請人,、不同具體行政行為作出不同類型的認(rèn)定和決定,。因此，應(yīng)認(rèn)為該類申請不符合“有具體的行政復(fù)議請求”的受理條件,。

對于上述申請人舉證問題的處理,，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與申請人溝通，通過法定的釋明,、變更告知,、補(bǔ)正等方式，要求申請人予以規(guī)范或者提交相應(yīng)材料,；申請人經(jīng)上述方法仍然不能提交或者拒絕提交有效證據(jù)的,，視不同情況，可以該申請不符合行政復(fù)議受理條件為由作出不予受理或者駁回復(fù)議申請的決定,，或者告知其逾期不補(bǔ)正視為自動放棄行政復(fù)議,。

此外，如申請人針對行政機(jī)關(guān)舉證證明其行政復(fù)議申請不符合受理條件,、征地批復(fù)合法的證據(jù)提出反駁意見,，根據(jù)舉證責(zé)任的分配規(guī)則，應(yīng)引導(dǎo)申請人提交相應(yīng)證據(jù),。

2.進(jìn)一步強(qiáng)化并細(xì)化行政機(jī)關(guān)舉證責(zé)任,。在征地批復(fù)行政復(fù)議案件中，保存相關(guān)證據(jù)的行政機(jī)關(guān)較多,，如市縣政府和自然資源,、發(fā)展改革、林業(yè),、住建,、人社等部門以及管委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道),、村居委,、村民小組等。現(xiàn)就辦案實踐中經(jīng)常涉及的省自然資源廳和市縣政府(包括其所屬的區(qū)政府,、管委會,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道,、村居委,、村民小組等)的舉證問題,，提出幾點建議。

一是嚴(yán)格落實舉證責(zé)任制度,。增強(qiáng)證據(jù)意識,，制定證據(jù)制作、收集,、保存,、提交、審核,、責(zé)任追究等制度,。所有形成證據(jù)的相關(guān)單位必須對證據(jù)的全面性、真實性,、合法性負(fù)責(zé),。

在征地案件中，行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)存在不規(guī)范的問題是較為嚴(yán)重的,。從證據(jù)的舉證時間看,，包括地方政府(或村委會)在征地報批時提供的證據(jù)(如征地情況調(diào)查確認(rèn)表、不要求聽證的回證等)和在行政復(fù)議案件審理過程中提供的證據(jù)(如補(bǔ)償安置方案公告,、征地公告等公示張貼照片),。上述兩環(huán)節(jié)中的舉證不規(guī)范將直接導(dǎo)致具體行政行為被撤銷或確認(rèn)違法。尤其在行政訴訟中,，相關(guān)責(zé)任人甚至因此被追究刑事責(zé)任,。為此，筆者建議落實行政機(jī)關(guān)舉證責(zé)任追究制度可從三個方面推進(jìn)：第一,，制定明確行政復(fù)議案件中制作虛假證據(jù)的個人責(zé)任制度,；第二，行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)證據(jù)作假的線索,，應(yīng)將違法情形通報到有權(quán)處理的機(jī)關(guān),；第三，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)跟進(jìn)違法舉證案件的處理進(jìn)程,。

二是征地批復(fù)作出前的所有證據(jù)材料統(tǒng)一由省自然資源主管部門提供,。依據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第三十六條“依照行政復(fù)議法第十四條的規(guī)定申請原級行政復(fù)議的案件，由原承辦具體行政行為有關(guān)事項的部門或者機(jī)構(gòu)提出書面答復(fù),，并提交作出具體行政行為的證據(jù),、依據(jù)和其他有關(guān)材料”的規(guī)定，征地批復(fù)作出前的證據(jù)包括兩個方面：一方面是新,、舊《土地管理法》規(guī)定的程序性證據(jù),，如舊法規(guī)定的征地勘測定界、征地預(yù)告知,、告知聽證,、調(diào)查確認(rèn),、征地報批，以及項目用地,、增減掛鉤,、土地置換等材料，新《土地管理法》規(guī)定的調(diào)查,、評估,、公告、聽證,、登記,、協(xié)議等材料；另一方面是實體性證據(jù),，如土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)專業(yè)規(guī)劃,、土地利用現(xiàn)狀、用地指標(biāo),、公共利益需要,、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)、社會保障,、補(bǔ)充耕地及征收宅基地,、林地、基本農(nóng)田或者永久基本農(nóng)田等材料,。上述部分材料雖非省自然資源主管部門制作或保存,，但按照《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)的規(guī)定，征前材料應(yīng)當(dāng)作為征地報件予以上報,。省自然資源主管部門可以從市縣自然資源主管部門及時調(diào)度,、統(tǒng)一呈報。

三是涉及行政復(fù)議申請條件和批后實施類的證據(jù)由市縣政府統(tǒng)一提供,。依據(jù)舊《土地管理法實施條例》第二十五條關(guān)于征地責(zé)任主體以及《行政復(fù)議法》第十條和《行政復(fù)議法實施條例》第九條關(guān)于行政復(fù)議第三人的規(guī)定,，申請人是否為被征地集體經(jīng)濟(jì)組織成員、土地來源及位置,、行政復(fù)議申請期限,、征地后“兩公告一登記”情況、實際征收補(bǔ)償安置社保情況,、征前違法用地的處理情況等案件事實,，主要由市縣政府掌握，應(yīng)由市縣政府統(tǒng)一舉證,。

四是改進(jìn)行政復(fù)議調(diào)查方式,。依據(jù)《行政訴訟法》及其司法解釋，行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查取證原則上被人民法院所認(rèn)可，對部分復(fù)雜,、重大的行政復(fù)議案件,，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與自然資源主管部門聯(lián)合調(diào)查，共同做好省政府批準(zhǔn)征地和行政復(fù)議工作,。

3.行政主體實施具體行政行為，特別是涉及相對人權(quán)益的行為,，法律,、法規(guī)等法律規(guī)范要對之確定明確的時間限制，要堅持時效制度,，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)提高行政效率,。在司法實踐中，因行政主體超期答復(fù)與舉證導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)被動延期,、中止案件審理,，申請人對此意見較大，甚至引發(fā)投訴舉報問題,。筆者建議,，可出臺關(guān)于行政程序的相關(guān)法律、法規(guī),，將行政主體作出具體行政行為的時間予以固定,，全面規(guī)范行政行為，構(gòu)建完善的機(jī)制保障公民,、法人及其他組織的合法權(quán)益,。

4.鑒于行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間權(quán)利(力)義務(wù)的不均衡、不對等,，應(yīng)要求行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時,，遵循先取證后處理的原則，需要有充分的證據(jù)為其具體行政行為作支撐,，在行政復(fù)議的過程中所提交的證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)符合證據(jù)的形式要求,。但是在實踐過程中，有時會出現(xiàn)部分證據(jù)材料相互矛盾,、材料嚴(yán)重缺失,，甚至弄虛作假、偽造證據(jù)等問題,，那么非法證據(jù)的排除對加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督及規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為就起到了重要作用,，不僅可以限制公權(quán)力，維護(hù)程序正義,，而且可以防止公權(quán)力的濫用,，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。我國現(xiàn)有的法律對于行政非法證據(jù)的排除立法并不完善，筆者在多年的工作實踐中體會到健全取證程序的重要性與緊迫性,。首先,，應(yīng)當(dāng)完善立法，進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)取證及舉證程序,。其次,，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在該類案件的處理中，對于行政機(jī)關(guān)的證據(jù)認(rèn)定應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格,，一旦發(fā)現(xiàn)不符合相關(guān)法律,、法規(guī)規(guī)定的問題，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格堅持非法證據(jù)排除原則,，而不可為了證明行政行為的合法性,，從而為非法行政行為找尋實體或程序依據(jù)。

5.在行政復(fù)議案件的審查過程中,，針對一些單位和工作人員缺乏擔(dān)當(dāng)意識,，不愿意配合行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作，在案件調(diào)查過程中經(jīng)常出現(xiàn)知情人員不到場,、到場人員不知情,，互相推諉扯皮的現(xiàn)象，少數(shù)地方甚至出現(xiàn)以材料涉密為由拒絕提供證據(jù)材料的情況,。筆者建議,，應(yīng)加強(qiáng)問責(zé)制度，樹立工作人員“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的理念,，堅持“失責(zé)必問,、問責(zé)必嚴(yán)”制度。同時,，行政主體應(yīng)當(dāng)審查其管轄范圍內(nèi)各級組織及人員承擔(dān)職責(zé)和義務(wù)履行情況,。對于不履行或不正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率,，影響案件審理或者損害行政相對人的合法權(quán)益,，造成不良后果的行為，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究制度,。

《土地管理法》及其實施條例先后修訂，其中涉及征地部分修訂篇幅較大,，無論是對地方政府征地報批還是行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理征地案件都提出了新的挑戰(zhàn),。本文是筆者根據(jù)多年行政復(fù)議案件的辦案經(jīng)驗，結(jié)合對新《土地管理法》及其實施條例修改情況提出的一些淺見,，以期對實踐工作有所啟發(fā),。