老梁市監(jiān)論談 2023-09-28 16:13 發(fā)表于河北

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作者簡介：

楊占新，國家藥品監(jiān)督管理局高級研修學(xué)院特聘專家,，河北省市場監(jiān)督管理局法規(guī)處原處長,，國家市場監(jiān)督管理總局行政學(xué)院師資庫成員，國家藥品監(jiān)督管理局《化妝品監(jiān)督管理條例》宣講團成員,。從2005年開始為國家食品藥品監(jiān)督管理局,、國家市場監(jiān)管管理總局和各省授課18年，參與了大量食品,、藥品,、醫(yī)療器械、化妝品立法起草和課題研究工作,。獨著《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定理解與實務(wù)》《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定理解與實務(wù)》,，主編《藥品監(jiān)督管理技能》《藥品行政監(jiān)管技能》《醫(yī)療器械監(jiān)管執(zhí)法文書》《藥品醫(yī)療器械稽查人員應(yīng)知應(yīng)會手冊》，參編《全國藥品稽查人員培訓(xùn)教材》《醫(yī)療器械經(jīng)營監(jiān)管實務(wù)》《化妝品監(jiān)督管理條例釋義》《全國食品藥品基層監(jiān)管人員培訓(xùn)試用教材（綜合知識篇）》《全國食品藥品基層監(jiān)管人員培訓(xùn)試用教材（監(jiān)管實務(wù)篇）》《食品藥品稽查綜合知識》等書籍20余冊?，F(xiàn)為河北誠和通商律師事務(wù)所律師,，河北省律師協(xié)會行政法委員會委員。

也談市場監(jiān)管部門在食品藥品領(lǐng)域

是否具有調(diào)解職責(zé)

《食品安全法》和《藥品管理法》都規(guī)定了“退一賠十”的懲罰性賠償制度,。多年來,，在食品藥品領(lǐng)域的職業(yè)舉報一直“熱度不退”。監(jiān)管人員對食品藥品投訴舉報如何處置的爭論也是“曠日持久”,。就此,，筆者也湊熱鬧談一下個人觀點，供執(zhí)法實踐中參考,。

一,、關(guān)于投訴、舉報的概念問題

目前來看,，市場監(jiān)管部門的投訴舉報與原食藥監(jiān)系統(tǒng),、司法機關(guān)的投訴舉報理解具有較大差異：

（一）市場監(jiān)管部門規(guī)定的“投訴、舉報”,。《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》規(guī)定,，投訴是指消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務(wù),，與經(jīng)營者發(fā)生消費者權(quán)益爭議,，請求市場監(jiān)督管理部門解決該爭議的行為,。舉報，是指自然人,、法人或者其他組織向市場監(jiān)督管理部門反映經(jīng)營者涉嫌違反市場監(jiān)督管理法律,、法規(guī)、規(guī)章線索的行為,。這里規(guī)定的投訴和舉報的主體不同,，投訴的主體是“消費者”，舉報的主體是“自然人,、法人或者其他組織”,。但該辦法第三十八條又規(guī)定：“市場監(jiān)督管理部門處理依法提起的除本辦法第三條規(guī)定以外的其他投訴的，可以參照本辦法執(zhí)行,?！?/span>

（二）原食藥監(jiān)系統(tǒng)規(guī)定的“投訴、舉報”,。原食藥監(jiān)總局發(fā)布的《食品藥品投訴舉報管理辦法》規(guī)定,，食品藥品投訴舉報是指公民、法人或者其他組織向各級食品藥品監(jiān)督管理部門反映生產(chǎn)者,、經(jīng)營者等主體在食品（含食品添加劑）生產(chǎn),、經(jīng)營環(huán)節(jié)中有關(guān)食品安全方面，藥品,、醫(yī)療器械,、化妝品研制、生產(chǎn),、經(jīng)營,、使用等環(huán)節(jié)中有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面存在的涉嫌違法行為。

（三）法院理解的“投訴,、舉報”。《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民,、法人或者其他組織,，有權(quán)提起訴訟?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第第十二條規(guī)定,，“為維護自身合法權(quán)益向行政機關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機關(guān)作出或者未作出處理的”,，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”,。《最高人民法院行政法官專業(yè)會議紀(jì)要（六）（投訴領(lǐng)域）》指出：“公民,、法人或者其他組織認(rèn)為第三人實施的違法行為侵犯自身合法權(quán)益,，請求行政機關(guān)依法查處的，屬于《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第十二條第五項規(guī)定的投訴。投訴人與行政機關(guān)對其投訴作出或者未作出處理的行為有法律上的利害關(guān)系,。公民,、法人或者其他組織認(rèn)為第三人實施的違法行為侵犯他人合法權(quán)益或者國家利益、社會公共利益,，請求行政機關(guān)依法查處的,，屬于舉報。舉報人與行政機關(guān)對其舉報作出或者未作出處理的行為無法律上的利害關(guān)系,?！?/span>

從以上規(guī)定看出，市場監(jiān)管部門規(guī)定的投訴,，主要指“消費者”投訴,，單純的投訴并不涉及當(dāng)事人的違法行為線索問題，后續(xù)處置通過行政調(diào)解進行,，目的是解決民事爭議,、化解社會矛盾。而舉報是“自然人,、法人或者其他組織”依照憲法賦予的權(quán)利反映當(dāng)事人違法線索,。后續(xù)處置通過履行行政處罰程序進行，目的是查處違法行為,。原食藥監(jiān)系統(tǒng)沒有對投訴和舉報予以區(qū)分,，不論是投訴還是舉報均是反映涉嫌違法行為。比較而言,，原食藥監(jiān)系統(tǒng)的“投訴舉報”整體概念與市場監(jiān)管部門規(guī)定的“舉報”范圍一致,。而法院理解的投訴、舉報與原食藥監(jiān)系統(tǒng)規(guī)定的“投訴舉報”基本一致,，也均是請求行政機關(guān)依法查處違法行為,，涉及侵犯自身合法權(quán)益的是投訴，侵犯他人合法權(quán)益或者國家利益,、社會公共利益的是舉報,。

這種概念上的差異，往往導(dǎo)致觀點碰撞過程中的“自說自話”,。從以上規(guī)定看,，盡管《投訴舉報辦法》明確非因生活消費而購買商品的投訴不予受理，但因為概念上的混同,，且司法裁決具有終局決定權(quán),，導(dǎo)致市場監(jiān)管部門在處理投訴舉報過程中，一旦投訴舉報人尋求司法救濟,，概念界定不一致會增加敗訴風(fēng)險,。事實上,，市場監(jiān)管部門規(guī)定的“投訴”，并沒有列入行政訴訟的受案范圍,，也沒有列入行政復(fù)議的范圍,。《行政復(fù)議法》第十二條專門強調(diào),，行政機關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解不屬于行政復(fù)議范圍,。

二、關(guān)于市場監(jiān)管部門在食品藥品領(lǐng)域是否具有調(diào)解職責(zé)問題

早在2016年2月29日,，原國家食品藥品監(jiān)管總局就在《食品藥品監(jiān)管簡報》第23期發(fā)布了“正確對待'職業(yè)舉報人’問題”的指導(dǎo)意見,，要求“依法、依職責(zé)”開展相關(guān)工作,，提出了八方面具體要求,。其中，針對原食藥監(jiān)部門的調(diào)解職責(zé)問題,，指出：“關(guān)于'職業(yè)舉報人’提出的由行政機關(guān)進行調(diào)解以實現(xiàn)由被投訴舉報企業(yè)賠償,、補償?shù)脑V求，鑒于賠償,、補償屬于民事爭議范畤,，且食品藥品監(jiān)管部門無明確統(tǒng)一的調(diào)解職責(zé)依據(jù)，建議對'職業(yè)舉報人’的調(diào)解請求,，由各地尤其市,、 縣級食品藥品監(jiān)管部門根據(jù)地方性法規(guī)、'三定’規(guī)定等實際情況,，決定是否進行調(diào)解,，但無論是不予調(diào)解，還是調(diào)解不成功的,，均應(yīng)及時告知'職業(yè)舉報人’可通過司法途徑加以解決,。”

由于當(dāng)時的法律,、行政法規(guī),、部門規(guī)章均未賦予食品藥品監(jiān)管部門統(tǒng)一的調(diào)解職責(zé)依據(jù)，原國家食藥監(jiān)總局的意見是在當(dāng)時的背景下提出的,。隨著市場監(jiān)管總局組建后《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》的實施，通過該部門規(guī)章規(guī)定了市場監(jiān)管部門統(tǒng)一的調(diào)解職責(zé),。不能再用之前的司法判例來否定市場監(jiān)管部門的投訴調(diào)解職責(zé),。考慮食品藥品領(lǐng)域調(diào)解職責(zé)的爭議，《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》制定過程中,，專門召開了論證會,?？偩志W(wǎng)監(jiān)司負(fù)責(zé)人針對《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》答記者問時，專門強調(diào),，包括食品藥品在內(nèi)的所有市場監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的消費者權(quán)益爭議均可適用行政調(diào)解,。也就是說，通過部門規(guī)章賦予了市場監(jiān)管部門統(tǒng)一的調(diào)解職責(zé)依據(jù),。食品藥品領(lǐng)域的投訴,，自然應(yīng)該執(zhí)行《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》的規(guī)定。至于有觀點認(rèn)為,，答記者問的發(fā)言代表個人觀點,，本人持否定態(tài)度，學(xué)理解釋再有道理也是學(xué)理解釋,，沒有爭論的必要,。

之所以出現(xiàn)固守食品藥品領(lǐng)域不能調(diào)解的觀點，往往是沒有正確理解《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》中投訴的含義,。

一是行政調(diào)解是一種公共服務(wù),，由雙方當(dāng)事人自愿參加、政府居中調(diào)解,。行政調(diào)解范圍通常限于為市場經(jīng)濟的弱勢群體提供救濟,，以匡扶市場失靈。所以規(guī)定在市場監(jiān)管領(lǐng)域,，為生活需要的消費者遇到消費糾紛時可以請求調(diào)解,。

二是行政調(diào)解和行政處罰互為支撐而非互相替代，兩者結(jié)合才能真正"案結(jié)事了",。也就是說,，盡管賦予市場監(jiān)管部門對食品藥品領(lǐng)域的調(diào)解職責(zé)，但對既有市場監(jiān)管部門規(guī)定的“投訴”又有“舉報”的食品藥品事項,，不能在調(diào)解后,，對“舉報”的違法線索置之不理，把“違法行為調(diào)沒了”,，舉報的違法行為線索是不能撤回的,。即使投訴舉報人要求撤回投訴舉報，執(zhí)法人員如果不對違法行為進行查處,，最嚴(yán)重情況可能會按照食品藥品安全監(jiān)管瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任,。

三是投訴的調(diào)解職責(zé)并不需要寫在“三定規(guī)定”中，“三定規(guī)定”也不可能把每一項具體工作任務(wù)納入其中,。早在2006年的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中就指出：“要完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度,，建立黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，實現(xiàn)人民調(diào)解,、行政調(diào)解,、司法調(diào)解有機結(jié)合,，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)”,。2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》要求：“健全社會矛盾糾紛調(diào)解機制,。要把行政調(diào)解作為地方各級人民政府和有關(guān)部門的重要職責(zé)，建立由地方各級人民政府負(fù)總責(zé),、政府法制機構(gòu)牽頭,、各職能部門為主體的行政調(diào)解工作體制，充分發(fā)揮行政機關(guān)在化解行政爭議和民事糾紛中的作用,。完善行政調(diào)解制度,，科學(xué)界定調(diào)解范圍，規(guī)范調(diào)解程序,?！币簿褪钦f，“把行政調(diào)解作為地方各級人民政府和有關(guān)部門的重要職責(zé)”是黨中央,、國務(wù)院的要求,，《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》的規(guī)定也是落實這一要求。

四是行政調(diào)解的目的是化解矛盾糾紛,，開展行政調(diào)解符合群眾需要和基層工作實際,。按照市場監(jiān)管總局發(fā)言人的表述：行政調(diào)解對消費者權(quán)利救濟發(fā)揮了顯著作用，2018年全國市場監(jiān)管部門通過調(diào)解為消費者挽回經(jīng)濟損失31.17億元,，是為民服務(wù)最直接,、最具知曉度和影響力的手段，相關(guān)規(guī)定征求意見時公眾多數(shù)支持調(diào)解,。

當(dāng)然,，市場監(jiān)管部門的行政調(diào)解是個“柔性”調(diào)解，其調(diào)解結(jié)果沒有強制執(zhí)行力,，不能由市場監(jiān)管部門申請強制執(zhí)行,，也不能就此提起復(fù)議訴訟。行政調(diào)解并不是要求每一起投訴都必須調(diào)解成功,，這是雙方自愿行為,，市場監(jiān)管部門只是居中調(diào)解。筆者反對搞“拉郎配”,，單純將行政調(diào)解成功率作為考核指標(biāo),，造成“依法、依職責(zé)”處理投訴舉報方向的偏離,。