【摘要】宋朝通過重重繁密的監(jiān)察機構(gòu)，架床疊屋,，建立起一張多元化,、多管道的監(jiān)察之網(wǎng)。

　　【關(guān)鍵詞】多重監(jiān)察,；監(jiān)司,；臺諫；御史

　　宋朝處于中國封建社會的中期,，其官制上承漢唐,，下啟明清，架床疊屋,，以繁復著稱,，宋朝的監(jiān)察制度也處處體現(xiàn)出這種特點：無論是中央還是地方，都重重設置機構(gòu),，各自獨立,，互相制衡，形成一張龐大的監(jiān)察之網(wǎng),。宋朝監(jiān)察制度具有以下特點,。

　　多重監(jiān)察，嚴密周致

　　宋朝監(jiān)察機構(gòu)之多且雜,，堪稱歷朝之最,。

　　一是臺官系統(tǒng)。所謂臺官,，即御史臺,，宋承漢唐舊制，設立御史臺,，最高長官御史大夫虛置不授,，以御史中丞為臺長，以侍御史為副長官，侍御史必兼知雜事,，稱侍御史知雜事,，下屬臺院、殿院和察院,。其職責：“掌糾繩內(nèi)外百官奸慝,，肅清朝廷紀綱，大事則廷辯,，小事則糾彈,。”(《宋會要輯稿·職官》17之1)御史臺是宋朝最基本的監(jiān)察機構(gòu),，至明以后演變?yōu)槎疾煸骸?/p>

　　二是諫官系統(tǒng),。宋朝沿襲唐制，設有諫官,。北宋初年,，諫官隸屬中書、門下兩省,，多兼領其他職務,。宋真宗天禧元年(1017年)二月，正式設置諫院,。宋神宗元豐改制后,，諫院被廢去，中書省和門下省各增設后省,，以右散騎常侍,、右諫議大夫、右司諫,、右證言隸中書后省,，以左散騎常侍、左諫議大夫,、左司諫,、左證言隸門下后省，此為宋朝的諫官系統(tǒng),，是宋朝于御史臺之外的第二監(jiān)察機構(gòu)。

　　三是封駁機構(gòu),。封駁制度,，是中國古代歷史上設列專門官職，對尚未正式起草的詔書封還詞頭,，或?qū)σ呀?jīng)起草成文的詔書封還并加駁正的一種制度,。它起始于唐，至宋逐步完善成熟。宋初以知給事中事,、門下封駁司掌封駁事,。宋元豐改制后，以中書省的中書舍人和門下省的給事中掌封駁之責,，給事中又管轄通進司和進奏院,，封駁官不但可駁正朝廷詔命，還可對臺諫章奏的錯誤進行論駁,，實際上成為臺,、諫之外的第三監(jiān)察機構(gòu)。

　　四是史官監(jiān)察,。宋于門下省設起居郎,，中書省設起居舍人，分記皇帝言行,，撰寫起居注,，事實上也對皇帝起到監(jiān)察作用。

　　五是直訴機構(gòu)的監(jiān)察,。宋朝設登聞鼓院,、登聞檢院、理檢院,、軍頭引見司等直訴機構(gòu),，凡有關(guān)軍機重事、朝政闕失,、官員過錯,，許臣民投書陳訴，也對百官起到一定的監(jiān)察作用,。

　　除此之外,，宋朝行政機關(guān)的內(nèi)設部門中，也有監(jiān)察部門,，如尚書省有十房,，其中的催驅(qū)房，“主考督文牘稽違”(《宋史》卷161《職官志一》),，又設尚書省左右都司,，“掌受付六曹諸司出納之事，而舉正其稽失,，分治省事”,。宋神宗元豐六年(1083年)尚書省置御史房，“主行彈糾御史察按失職,，并六察殿最簿”,。(《宋會要輯稿·職官》4之19)

　　此外,，宋朝還設置一些專業(yè)的監(jiān)察機構(gòu)，如真宗大中祥符二年(1009年)七月設立糾察在京刑獄司,，對御史臺,、開封府審理的案件進行監(jiān)察，有權(quán)“追取案牘,，看詳駁奏”,。(《宋大詔令集》卷161《置糾察在京刑獄司詔》)

　　而且，宋代又規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)互察制度,。在中央,，臺、諫互察,；在地方,，監(jiān)司接受御史臺監(jiān)察的同時，監(jiān)司之間也互相監(jiān)督,。更重要的是,，宋朝還允許非專職的監(jiān)察機構(gòu)擔負起監(jiān)察的責任。如御史臺監(jiān)察百官,，但他們反過來也要受到行政機關(guān)尚書省的監(jiān)察,。尚書省左司有權(quán)對御史臺監(jiān)察。宋真宗景德二年(1005年)詔：“御史臺差官勘事,，量大小給限,，牒報刑部提舉”(《宋會要輯稿·職官》55之2)，也就是說,，御史臺官員外出督察,，須接受尚書省刑部的檢查。宋神宗元豐五年(1082年)再詔“尚書省得彈奏六察御史失職”,。(《宋會要輯稿·職官》4之6)

　　這樣,，宋朝通過這重重繁密的監(jiān)察機構(gòu)，建立起一張多元化,、多管道的監(jiān)察之網(wǎng),。

　　設立監(jiān)司，嚴控地方

　　鑒于唐代藩鎮(zhèn)割據(jù)與五代武人亂國之禍,，宋代非常注重對地方官員的監(jiān)察控制,，不但在行政上削弱其權(quán)，且廣置監(jiān)司,，加強監(jiān)察,。對于地方監(jiān)察，漢有刺史,，唐有巡察,。漢武帝把全國分為十三個監(jiān)察區(qū)，稱十三部,，每部派一名刺史乘傳周流,，監(jiān)察地方。唐代于中宗神龍二年(706年)置十道巡察使,，景云二年(711年)改為十道按察使,，唐玄宗開元二十一年(733年)改置十五道采訪處置使，如漢代刺史故事,，察訪地方官的政績,。之后，漢之刺史,、唐之采訪,，都由監(jiān)察區(qū)演變?yōu)樾姓^(qū)劃。宋代以后,，元明清諸朝,，則于地方設置專門的監(jiān)察機構(gòu)，元于各省設行御史臺,，行臺之下有諸道肅政廉訪司,，共有二十二道；明于各省設提刑按察司,，主管監(jiān)察工作,。

　　宋代的地方監(jiān)察既不同于漢唐，也與元明有很大差距,。宋代的地方行政制度,，以州縣為基本單位，州縣之上為路,。路具有雙重性質(zhì),，既是一級行政區(qū)，又是監(jiān)察區(qū),。路設安撫司,、轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司,、提舉常平司,。安撫司簡稱帥司，長官為安撫使,，一般由本路最重要的州,、府長官兼任，主管一路軍事,；轉(zhuǎn)運司簡稱漕司,，長官為轉(zhuǎn)運使,，主管一路財賦，監(jiān)督路內(nèi)各州縣將賦稅上交朝廷,，提點刑獄司簡稱提刑司,、憲司，主管一路刑獄,，監(jiān)督路內(nèi)州縣司法,，復審各類案件；提舉常平司簡稱倉司,，監(jiān)督管理路內(nèi)各州縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn),，以及茶業(yè)、鹽業(yè)等事務,，負責管理路內(nèi)的政府田產(chǎn),、物資和賑災事務。以上帥,、漕,、憲、倉四司,，除其主管事務外,，還都負有按察地方、監(jiān)督州縣官員的職責,，故總稱為監(jiān)司,。宋律規(guī)定：“諸監(jiān)司每歲分上下半年巡按州縣，具平反冤訟,，搜訪利害,，及薦舉循吏，按劾奸贓以聞,?！?《慶元條法事類》卷7《職制令》)宋代的監(jiān)司與元代的行御史臺、明清的按察司有很大區(qū)別,，元代的行省,、行臺，一主行政,，一主監(jiān)察,。明代的承宣布政使司與提刑按察使司，與之相類,。地方行政機關(guān)與地方監(jiān)察機關(guān),，職責分得很清楚。宋代的監(jiān)司則不同,，它既有主管的具體行政事務,，又都負有監(jiān)察之責,。這在中國地方制度史上是一種非常特別的存在，也是宋朝獨具特色的一項監(jiān)察制度,。

　　除監(jiān)司外,，宋朝還在州府設置通判，它具有雙重性質(zhì),，既是州府長官的副職，又是監(jiān)察官,。凡州府政務無不參與,，州府長官發(fā)布命令，必須與通判連署方能生效,。通判品級不高,，權(quán)力很大，有事可以直接上奏皇帝,，常與地方長官分庭抗禮,，故號稱“監(jiān)州”。通判與監(jiān)司一起,，構(gòu)成宋代嚴密的地方監(jiān)察體系,。

　　獨立監(jiān)察，互相制衡

　　宋代從中央到地方建立起一支龐大的監(jiān)察官隊伍,，但這些不同的監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察官員,，在制度上是各自獨立、互相制衡的,，這種獨立性具體表現(xiàn)在以下三個方面,。

　　監(jiān)察機構(gòu)脫離行政機關(guān)，自成體系,。御史臺自漢唐以來就一直是一個獨立的監(jiān)察機構(gòu),。至宋，諫官也脫離中書門下,。宋初,，諫官系統(tǒng)并非獨立的機構(gòu)，左右諫議大夫,、補闕,、拾遺，分隸門下和中書二省,。宋太宗時改左右補闕為左右司諫,，改左右拾遺為左右正言，但仍在中書門下,。宋真宗天禧元年(1017年)二月,，正式設置諫院,，專鑄諫院的官印，在門下和中書設諫官六員,，不再兼領他職,，這是宋代設專職諫官的開始。宋仁宗明道元年(1032年)七月,，朝廷遷門下省,，而將門下省的舊址改建成諫院，諫院有了自己獨立的辦公場所,。

　　臺諫官由皇帝直接任命,。宋代宰相有“進退百官”的人事大權(quán)，但臺諫官則由皇帝直接任命,。宋代“祖宗法制,，臺諫官必出自宸衷”(《山堂考索》后集卷6《官制門》)，“臺官必由中旨,，乃祖宗法也”(《續(xù)資治通鑒長編》卷113),。宋朝禁止宰輔推薦臺諫官。宋仁宗慶歷四年(1044年)八月詔：“自今除諫官,，毋得用見任輔臣所薦之人,。”(《宋會要輯稿·職官》3之52)宋欽宗靖康元年(1126年)四月重申：“臺諫者,，天子耳目之臣,，宰執(zhí)不當薦舉，當出親擢,，立為定制,。”(《宋會要輯稿·職官》3之56)而且,，宋朝還制定了回避制度,，凡執(zhí)政大臣的子弟、親戚,、門生以及宰輔進入二府之前所薦之官,，都必須回避，不得任臺諫官,。宋朝甚至禁止臺諫官與宰相私自相見,。

　　臺諫官有獨立言事之權(quán)。宋代臺諫官言事,，不但禁止宰相干預,，甚至不允許皇帝插手。宋真宗咸平二年(999年)四月，御史中丞張詠上言：“請自今御史,、京朝官使臣受詔推劾,，不得求升殿取旨及詣中書咨稟?！?《續(xù)資治通鑒長編》卷44)獲真宗同意,。咸平五年(1002年)六月，又詔：“御史臺勘事,，不得奏援引圣旨,，及于中書取意?！?《宋會要輯稿·職官》55之4)宋哲宗元祐四年(1089年)十二月,，垂簾聽政的太皇太后高氏想讓宰相呂大防傳話給臺諫官劉安世，被呂大防斷然拒絕,。(《續(xù)資治通鑒長編》卷436)可見這樣的規(guī)定在宋朝是行之有效的。宋朝臺官擁有很大的獨立言事之權(quán),，非但宰相,、皇帝不得干預，甚至御史臺長官也無權(quán)過問,。御史言事,，無須向御史臺長官匯報。

　　臺諫合流,，強化皇權(quán)

　　臺官制度與諫官制度是唐宋時期最重要的兩項監(jiān)察制度,，是唐宋監(jiān)察體系的兩根支柱。究其設官的本意,，御史臺與諫官在功能上各不相同,，各有分工，“諫官掌獻替,，以正人主,；御史掌糾察，以繩百僚”(《山堂考索續(xù)集》卷36《官制門》),。誠如王夫之在評論宋代諫官制度時所說：“宰相之用舍聽之天子,，諫官之予奪聽之宰相，天子之得失則舉而聽之諫官,；環(huán)相為治,，而言乃為功。諫官者,，以繩糾天子,，而非以繩糾宰相者也。”(王夫之《宋論》卷4)也就是說,，臺官是監(jiān)察百官的,，諫官是監(jiān)察皇帝的，兩者在功能上各不相同,。但到宋朝則出現(xiàn)臺諫合流的趨勢,，不但常常臺諫并稱，臺諫的職能區(qū)分也越來越不明顯,。元符二年(1099年)八月,，“都省勘會”分定臺諫職責云：“諫官職在拾遺補闕，凡朝政闕失,，悉許論奏,。則自宰臣至百官、自三省至百司,，任非其人,，事有失當，皆得課正,。臺官職在繩愆糾繆,，凡官司稽違，悉許彈糾,。則宰臣至百官,、自三省至百司，不循法守,，有罪當劾,，皆得糾正?！?《宋會要輯稿·職官》17之16)到最后,，“兩者合為一府，居同門,，出同幕”(洪邁《容齋續(xù)筆》卷3),，已經(jīng)越來越合為一體了。

　　究其原因,，一是由于御史,、諫官兩者在職能上確有共通之處，糾彈百官過錯,，實際上也是諫正皇帝用人失當,。二是宋代御史、諫官的編制員額有限,，而宋代官僚機構(gòu)龐大,，監(jiān)察任務繁重，故有意讓諫官充任臺官的角色。三是皇權(quán)加強,，諫官對皇帝的過失不敢有所規(guī)勸,，而以彈劾官員為主要職責。

作者：浙江省社會科學院　　何勇強　?。ㄔd《中國黨政干部論壇》,，2017年第2期）