確定采購需求是實現(xiàn)采購目標(biāo)的基礎(chǔ)性工作，是采購人采購決策的依據(jù),，也是供應(yīng)商響應(yīng)和報價的基礎(chǔ),，會直接影響采購的成效。為了更清晰準(zhǔn)確地掌握采購人采購需求中存在的問題,，進一步提高集中采購機構(gòu)編制采購需求的質(zhì)量和專業(yè)服務(wù)保障能力,，筆者通過具體案例的形式進行分析。

通過對近幾年財政部投訴或監(jiān)督檢查處理決定,、國采中心被質(zhì)疑投訴項目,，以及財政部指導(dǎo)性案例的收集整理，采購人提出的采購需求中主要存在以下問題,。

（一）問題一：指定品牌型號或供應(yīng)商

某單位通訊建設(shè)采購項目,。采購需求對租用傳輸光纜及設(shè)備的線路鋪設(shè)部分技術(shù)要求為“中間測試跳接點地址為XX社區(qū)、XX街道,、XX學(xué)校,、XX路、XX隊等”,。質(zhì)疑人稱：“據(jù)我司和XX當(dāng)?shù)芈?lián)通,、電信,、移動三家運營商多方聯(lián)系,、確認，反饋結(jié)果為運營商均沒有符合采購文件中要求的中間測試跳接點地址，該線路的所有權(quán)和資產(chǎn)權(quán)均歸屬XX通信工程有限公司,，”且對方明確表示,，“無法向其他方提供，已在本項目首次投標(biāo)時向某投標(biāo)人完成授權(quán),，因此,，本項目無法再向包括我司在內(nèi)的其他第三方進行授權(quán)，構(gòu)成了以不合理條件指向特定供應(yīng)商,，限制或排斥其他潛在供應(yīng)商的情形,。”

（二）問題二：提出與項目需求無關(guān)的資質(zhì)要求或評分指標(biāo)

某單位X光機采購項目,。投訴事項中的一項內(nèi)容為：招標(biāo)文件將“具備民用航空安全檢查設(shè)備使用許可”設(shè)置為打分條款,，不滿足扣4分，屬于“以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇”的情形,。財政部門答復(fù),，本項目采購的X光機用于對貨物進行安全檢查，部分用于機場,，部分用于港口,、公路口岸等。根據(jù)《民用航空安全檢查規(guī)則》（交通運輸部令2016年第76號）第二十一條的規(guī)定,，用于民航安檢工作的民航安檢設(shè)備應(yīng)當(dāng)取得“民用航空安全檢查設(shè)備使用許可”,。若非應(yīng)用于民用機場，將“民用航空安全檢查設(shè)備使用許可”設(shè)置為技術(shù)條件進行評審,，屬于“設(shè)定的資格,、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)”的情形,。

（三）問題三：項目需求,、系統(tǒng)功能、性能指標(biāo)描述不清,，甚至沒有明確

某單位中心機房升級改造采購項目,。采購需求中，是否組織現(xiàn)場考察為“否”,。在詳細評審標(biāo)準(zhǔn)表主觀分的需求理解中,，“投標(biāo)人對用戶需求理解透徹，明確系統(tǒng)的建設(shè)要求和目標(biāo),，了解系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀,，完全響應(yīng)用戶需求及建設(shè)要求，能夠提供方案設(shè)計材料,，包含但不限于機房平面布局圖,、配電系統(tǒng)圖或電氣原理圖等,，且完全滿足站點設(shè)備布置要求及使用要求，得3分”,。按照評分標(biāo)準(zhǔn),，只有完全滿足并且提供了機房平面布局圖、配電系統(tǒng)圖或電氣原理圖等設(shè)計方案后,，才能得到滿分,。但是本項目并沒有組織安排現(xiàn)場考察，也沒有提供相關(guān)的初步設(shè)計和圖紙等相關(guān)資料,，導(dǎo)致如果沒有其他渠道從用戶處獲取相關(guān)資料,，根本沒有辦法做到采購需求中的要求，也即無法得到相應(yīng)評分,。

（四）問題四：指標(biāo)參數(shù)設(shè)置不科學(xué)或錯誤

某單位裝備物資采購項目,。其中采購的可手持攝像機要求在滿足4K動態(tài)拍攝分辨率的前提下同時支持30倍光學(xué)變焦，質(zhì)疑人稱：“目前市場上索尼,、松下,、佳能等常見產(chǎn)品，在4k動態(tài)拍攝精度下,，都無法支持30倍光學(xué)變焦,。采購人對該指標(biāo)要求做了修改更正，屬于提出的采購需求不符合市場產(chǎn)品參數(shù)要求,，未按規(guī)定認真開展采購需求調(diào)查,。”

（五）問題五：要求投標(biāo)人或產(chǎn)品的入市時間,、市場占有率,、市場排名等

某單位安全體系建設(shè)采購項目。采購需求中入侵檢測系統(tǒng)設(shè)備產(chǎn)品的評分指標(biāo)項“市場份額”要求“市場占有率連續(xù)近3年不應(yīng)低于前5名,，提供市場占有率有效證明材料并加蓋廠商公章”,，市場占有率排名實際上是市場規(guī)模，會造成對中小微企業(yè)和新成立企業(yè)的限制性條件,，不符合政府采購扶持中小企業(yè)的精神,，該指標(biāo)項要求內(nèi)容屬于變相將供應(yīng)商的規(guī)模條件作為評審因素。

（六）問題六：將特定行政區(qū)域或特定行業(yè)案例,、業(yè)績,、榮譽等作為資格要求或打分項

某單位保安服務(wù)采購項目。投標(biāo)人資質(zhì)要求規(guī)定了“供應(yīng)商須具有1個（含）以上合同金額在100萬元（含）以上的同類保安項目業(yè)績”,。由于合同金額與營業(yè)收入具有直接的關(guān)聯(lián)性,，實質(zhì)上屬于以營業(yè)收入排除或限制中小企業(yè)進入政府采購市場，構(gòu)成“以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇”的情形,；招標(biāo)文件還將“AAA重服務(wù)守信用單位”“AAA重質(zhì)量守信用單位”“AAA誠信經(jīng)營示范單位”“AAA重合同守信用單位”“信用中國”守信紅名單等作為評審因素設(shè)為評分項,，這些榮譽與貨物服務(wù)的質(zhì)量不直接相關(guān),，并且暗含對供應(yīng)商的規(guī)模和經(jīng)營年限的要求，不建議作為評審因素,。   

（七）問題七：要求投標(biāo)人或廠商有特定的行業(yè)、會員等資格

某單位物業(yè)管理服務(wù)采購項目,。評審因素中要求“投標(biāo)人成立黨組織、團組織和工會組織的得3分,，缺少一個減1分,，需提供公司注冊地黨（工）委的批復(fù)”。成立黨,、團,、工會組織與項目的具體特點和實際需要不相適應(yīng),，與履行合同內(nèi)容無關(guān),，同時也構(gòu)成以不合理的條件對新成立的小企業(yè),、非公企業(yè)實行差別待遇或者歧視待遇，不建議設(shè)置成評審因素,。

（八）問題八：將已取消的行政許可資質(zhì)作為評審因素

某信息中心智慧云采購項目,。招標(biāo)文件要求測試機構(gòu)資質(zhì)和檢測能力具有“中國國家認證認可監(jiān)督管理委員會頒發(fā)的資質(zhì)認定授權(quán)證書(CAL)”,，財政部門認定：根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面實行行政許可事項清單管理的通知》（國辦發(fā)〔2022〕2號）,、《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》等相關(guān)規(guī)定,，有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)的授權(quán)（CAL）已被取消。已取消的行政許可資質(zhì)不能再作為供應(yīng)商的資格門檻和實質(zhì)性條款,，也不建議作為評分條件,，否則對取消行政許可資質(zhì)后成立的新企業(yè)構(gòu)成歧視待遇或差別待遇,。

（九）問題九：將本地化服務(wù)機構(gòu)設(shè)置為評分項

某指揮中心升級改造采購項目,。招標(biāo)文件服務(wù)內(nèi)容要求“需提供本地化服務(wù),，采購單位省外公司提供本地服務(wù)網(wǎng)點證明”,，采購人要的是優(yōu)質(zhì)服務(wù),，不能要求投標(biāo)人在投標(biāo)前具備本地化條件，中標(biāo)后提供本地化服務(wù)也不應(yīng)限制形式,，而是能達到采購需求中要求的服務(wù)能力,，不能設(shè)置或者變相設(shè)置進入政府采購市場的障礙。

（十）問題十：將投標(biāo)人或投標(biāo)產(chǎn)品的強制資質(zhì)作為技術(shù)參數(shù)評分

某醫(yī)院網(wǎng)絡(luò)和安全設(shè)備采購項目,。采購需求中涉及網(wǎng)間互聯(lián)的匯聚交換機,，在該產(chǎn)品設(shè)置的評分項指標(biāo)“產(chǎn)品資質(zhì)”處要求“提供電信設(shè)備進網(wǎng)許可證”，《中華人民共和國電信條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第291號）要求接入公用電信網(wǎng)的電信終端設(shè)備,、無線電通信設(shè)備和涉及網(wǎng)間互聯(lián)的設(shè)備，必須符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)并取得進網(wǎng)許可證,。該項目采購的匯聚交換機屬于涉及網(wǎng)間互聯(lián)的設(shè)備，要求提供的電信設(shè)備進網(wǎng)許可證屬于強制性資質(zhì),，而強制性資質(zhì)的要求是不能偏離的,，投標(biāo)文件必須全部滿足,，這個要求通常為一票否決因素，不建議再作為評分項,。

（十一）問題十一：提出國內(nèi)權(quán)威機構(gòu)未引入的國外機構(gòu)頒發(fā)的資質(zhì),、認定要求

某大學(xué)網(wǎng)絡(luò)空間安全建設(shè)采購項目,。投標(biāo)人資質(zhì)要求“投標(biāo)人具有CMMI5得1分,，沒有不得分”，而CMM/CMMI認證是由美國卡內(nèi)基梅隆大學(xué)的軟件工程研究所(CMUSEI)提出的,，其只是一個評估的依據(jù)和一個過程改進的框架,，并不是一個標(biāo)準(zhǔn),，同時，通過這個認證需要一筆不小的開支,，這對一些小企業(yè)來說是較重的負擔(dān),，若沒有特殊要求，不建議使用國內(nèi)權(quán)威機構(gòu)未引入的國外機構(gòu)認證。另外,，CE認證是歐洲大陸對各類產(chǎn)品的強制認證,；RoHS是歐洲大陸對電子產(chǎn)品的有毒有害物質(zhì)進行管控的強制要求；FCC是帶電的產(chǎn)品進入美國市場強制認證,；UL是美國市場自愿性認證,，針對產(chǎn)品和材料的安全方面認證；能源之星（Energy Star）認證是美國能源部和環(huán)保署推動的計劃,，是自愿性認證,。

（十二）其他易出現(xiàn)的問題

采購需求中還經(jīng)常有前后不一致或內(nèi)容矛盾、重復(fù)打分的問題,；將非國家或行業(yè)的資質(zhì),、標(biāo)準(zhǔn),，只是采購人內(nèi)部未公開的受控文件的要求內(nèi)容設(shè)置為評審因素,；將除進口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán),、承諾,、證明、背書等作為資格要求,；關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)設(shè)置過多,，導(dǎo)致競爭不夠充分而廢標(biāo),；要求不同類別的產(chǎn)品必須為同一品牌或不同產(chǎn)品廠家出具相互兼容性證明,；涉及涉密內(nèi)容等問題。

存在上述問題的原因，既有政府采購相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)性強,，各種標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范要求多,，項目期限時間短等客觀因素,，也有政府采購相關(guān)方的主觀原因，主要體現(xiàn)在三個方面,。

（一）采購人確定采購需求環(huán)節(jié)調(diào)查工作不足

采購需求應(yīng)當(dāng)明確實現(xiàn)項目目標(biāo)的所有技術(shù),、商務(wù)要求,，功能,、質(zhì)量指標(biāo)的設(shè)置要充分考慮可能影響供應(yīng)商報價和項目實施風(fēng)險的因素,。在確定這些采購需求前,，需要結(jié)合項目需求進行大量細致的調(diào)查，而一些采購人沒有扎實開展需求調(diào)查工作,，只是“走馬觀花”,，選擇的調(diào)查對象不具有代表性，甚至不足3個,，沒能深入了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、市場供給、同類采購項目歷史成交信息,，以及可能涉及的運行維護,、升級更新、備品備件,、耗材等后續(xù)采購的相關(guān)情況,，導(dǎo)致無法提供清楚明了、表述規(guī)范,、含義準(zhǔn)確的采購需求,。

（二）采購人未按《政府采購法》有關(guān)規(guī)定嚴格編制采購需求

部分采購人對主體責(zé)任認識不足，法規(guī)意識淡薄,，為盡快執(zhí)行采購任務(wù),，在提出采購需求時往往會走捷徑,，有的效仿類似模板或復(fù)制以往同類采購文件,；有的完全不看項目實際需求，直接引用系列標(biāo)準(zhǔn)要求,；有的推卸責(zé)任,，把本該由自己通過市場調(diào)研形成采購需求當(dāng)成“多此一舉”，全權(quán)委托專家來做,；有的甚至讓意向供應(yīng)商提出采購需求,，而供應(yīng)商為了自身利益，在提出采購需求時往往會按照自己的產(chǎn)品特點量身定做,，提出有利于自己產(chǎn)品的技術(shù)規(guī)格,，提高其他供應(yīng)商參與競爭的門檻和難度，客觀上形成了采購人以不合理的條件限制其他供應(yīng)商的事實,。

（三）編制采購需求的專業(yè)能力水準(zhǔn)有欠缺

部分采購人政府采購經(jīng)驗不足,，不知如何開展采購需求調(diào)查工作,，一些采購單位的經(jīng)辦人員對采購的產(chǎn)品是外行，甚至使用都不清楚,，更無法提出擬采購產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù),、規(guī)格、服務(wù)要求,；集中采購機構(gòu)經(jīng)辦人員對前期采購人做的需求調(diào)查,、論證等工作了解不夠、信息不暢,，同時因經(jīng)辦的項目多,、時間緊，每天需要審核大量的數(shù)據(jù)參數(shù)等內(nèi)容,，會出現(xiàn)漏編,、錯編的現(xiàn)象，部分經(jīng)辦人員對某一品類項目的專業(yè)素養(yǎng)以及編制采購需求的經(jīng)驗,、能力仍有不足,。

針對以上存在的問題和原因分析，要科學(xué)合理確定采購需求,，提升采購?fù)该鞫群筒少徯?，加大財政資金使用效益，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,，集中采購機構(gòu)可以著力從以下幾個方面改進完善,。

（一）參與試點項目采購需求調(diào)查和履約驗收工作

以公開招標(biāo)項目為例，在整個政府采購流程中,，集中采購機構(gòu)工作主要體現(xiàn)在項目委托,、溝通修改采購需求、確認采購文件,、組織開評標(biāo),、發(fā)布采購公告等環(huán)節(jié)，而對采購需求調(diào)查,、履約驗收兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)很少有深入的參與和了解,，使得集中采購機構(gòu)經(jīng)辦人員很難明白設(shè)置某些技術(shù)指標(biāo)參數(shù)的真正原因，也不能通過履約驗收驗證前期需求設(shè)置合理與否,，更不能在這兩個環(huán)節(jié)中給予采購人督促和政策上的指導(dǎo),。集中采購機構(gòu)應(yīng)以不同品目試點項目為突破口，積極參與到項目需求調(diào)查,、編制實施計劃中,，與采購人共同制訂驗收方案，嚴格按照采購需求和采購合同開展履約驗收,，逐步建立集中采購機構(gòu)采購需求調(diào)查,、履約驗收工作規(guī)范,，在項目全周期的“來龍去脈”中培養(yǎng)采購需求編審“專才”和“大家”，不斷拓展服務(wù)范圍,，提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),。

（二）加快推進數(shù)字化采購需求的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

我國政府采購正在由重流程的“合規(guī)化”采購向著重需求的“專業(yè)化”采購轉(zhuǎn)變，需要借力互聯(lián)網(wǎng),、云計算,、大數(shù)據(jù)的數(shù)字技術(shù)，促進采購需求標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),。一方面,，標(biāo)準(zhǔn)化是數(shù)字化建設(shè)的基礎(chǔ)，要積極開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),，進一步調(diào)整細分不同品目采購文件范本,，完善采購需求標(biāo)準(zhǔn),、評審體系標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,；另一方面,，加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+采購需求”建設(shè)，將各品目采購文件范本,、技術(shù)參數(shù)進行數(shù)字化、結(jié)構(gòu)化后嵌入政府采購信息化系統(tǒng),，在采購需求編制環(huán)節(jié)實現(xiàn)自動關(guān)聯(lián)政策要求、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),、技術(shù)參數(shù)等內(nèi)容,，提高編制采購需求的準(zhǔn)確性,、便利性、時效性,，減輕人工成本與工作壓力，也為多維數(shù)據(jù)分析和審查監(jiān)管提供有力的數(shù)據(jù)支撐,。

（三）加強集中采購機構(gòu)經(jīng)辦人員專業(yè)能力建設(shè)

通過多種渠道不斷提升編制采購需求的業(yè)務(wù)能力，注重“請進來,，走出去”,，邀請主管部門和行業(yè)專家進行授課培訓(xùn)，深入了解不同貨物品牌型號特點,、易于形成傾向的指標(biāo),，不同服務(wù)領(lǐng)域的資質(zhì)要求,、行業(yè)規(guī)則、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等,；到相關(guān)高校,、科研院所,、企業(yè)調(diào)研學(xué)習(xí)，熟悉科技前沿發(fā)展動態(tài),，了解市場競爭行情，開闊政府采購發(fā)展視野,。注重儲備“知識庫”,，將有代表性的采購需求分類存檔，形成“需求案例”庫,，對重點難點和彈性指標(biāo)，統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)尺度,，匯集成采購文件編制參考，供經(jīng)辦人員學(xué)習(xí)借鑒,；將不允許使用的資質(zhì)要求、評審指標(biāo),、授權(quán)承諾等擬成“負面清單”,，讓經(jīng)辦人隨時知道哪些可行,、哪些不可行。注重“融合溝通”,，對復(fù)雜的,、有代表性的采購需求進行專題研究探討,，對項目前后段分開的采購項目,，要開展前后段業(yè)務(wù)反饋會,，互通有無，彼此促進,；依工作實際情況定期進行業(yè)務(wù)輪崗,，在加強內(nèi)控建設(shè)的同時拓展、提升經(jīng)辦人員專業(yè)能力,。

（四）切實助力采購人發(fā)揮主體責(zé)任

集中采購機構(gòu)要加強政策把關(guān),，落實好各項政策功能，運用科學(xué)論證方式,，幫助采購人確定采購需求,；要通過使用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對采購產(chǎn)品使用頻率,、維修頻率,、服務(wù)水準(zhǔn)、應(yīng)用效果,、價格浮動等績效產(chǎn)出情況進行測算,、分析、比對,，為采購人今后編制采購需求提供參考,；要通過信息技術(shù)支撐，對確定采購需求的每一個環(huán)節(jié)和工作內(nèi)容進行數(shù)據(jù)“留痕”,，既便于采購人及時掌握項目進展情況,，也便于進行動態(tài)管理和追蹤問責(zé)；要發(fā)揮社會監(jiān)督的力量,，在法律允許的范圍內(nèi)加大采購需求信息公開力度,，通過加強監(jiān)督強化采購人主體責(zé)任意識,，履行主體責(zé)任,；要通過定期舉辦采購人培訓(xùn)班、座談會,、研討會,，以及通過微信公眾號、工作群,、云平臺,、電話等媒介，加強與采購人在業(yè)務(wù)層面的交流,，同時將采購需求編制流程,、業(yè)務(wù)規(guī)范等制成操作指南、演示視頻,、頁面導(dǎo)引,、一圖看懂等，廣泛宣傳告知,，增強采購人政策法規(guī)意識,，助推采購人科學(xué)合理確定采購需求。