作者：岳曉武

礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成的,，具有開發(fā)利用價值的，賦存于地殼內(nèi)部或地表,，呈固態(tài),、液態(tài)或氣態(tài)的自然資源。礦業(yè)用地則是指礦產(chǎn)資源勘探,、采礦活動直接用地以及相關(guān)配套用地,，國家用地分類標(biāo)準(zhǔn)對“采礦用地”有所定義，作為 “工礦用地”下的二級地類,，“是指采礦,、采石、采砂（沙）場,，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及排土（石）,、尾礦堆放用地,?！?定義較為籠統(tǒng)，不能涵蓋礦業(yè)用地范圍和體現(xiàn)其特點(diǎn),。

一,、礦業(yè)用地的范圍與特點(diǎn)

根據(jù)礦產(chǎn)資源勘探、開采活動的流程內(nèi)容和特點(diǎn),，礦業(yè)用地依托礦產(chǎn)資源布局,，一般包括礦產(chǎn)資源勘探、開采活動直接使用的土地,、礦產(chǎn)品選,、篩、洗等生產(chǎn)用地,、為采礦活動直接服務(wù)配套的道路,、辦公、宿舍,、倉儲等用地以及堆放尾礦,、廢石廢渣等的尾礦庫用地等四類,。礦業(yè)用地具有以下特點(diǎn)：

1、位置不可替代,。礦業(yè)用地依托礦產(chǎn)資源,，礦產(chǎn)資源的賦存直接決定了礦業(yè)用地的區(qū)位，具有唯一性,，布局區(qū)位一般不可替代,。同時，其具體用地位置,、規(guī)模,、時序等受礦產(chǎn)資源埋藏深淺、儲量豐富度,、開發(fā)技術(shù),、開采工藝、開發(fā)成本等因素影響,，又具有一定的不確定性,。因此，礦業(yè)用地一般依托資源位置,，絕大多數(shù)都在城鎮(zhèn)村建設(shè)用地范圍外,，即“圈外”“礦區(qū)內(nèi)”，但具體位置又要取決于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案和具體勘探開采活動,，很難提前準(zhǔn)確定位,。

2、用地主體唯一,。取得礦業(yè)權(quán)是申請礦業(yè)用地的前提條件,，礦業(yè)用地服從服務(wù)于礦業(yè)權(quán)是礦業(yè)用地的最顯著特征，用地主體與礦業(yè)權(quán)主體高度統(tǒng)一,。

3,、臨時性和可恢復(fù)性。礦業(yè)用地體現(xiàn)的是礦業(yè)權(quán)人在礦產(chǎn)資源勘探開采過程中對相關(guān)土地的占用,，而不是為了長期持有,、開發(fā)利用。生產(chǎn)結(jié)束后,，礦業(yè)權(quán)人一般不再占用土地,，且需承擔(dān)復(fù)墾修復(fù)義務(wù)。

4,、利用方式的差異性,。礦業(yè)用地一般在“圈外”，原地類一般為農(nóng)用地或未利用地,，涉及是否符合規(guī)劃,、用途轉(zhuǎn)變與管制以及新增建設(shè)用地審批,。因礦體埋藏深淺、資源賦存情況,、開采方式,、資源管制要求等不同，不同礦業(yè)用地內(nèi)容,、規(guī)模和周期具有較大差異,。如勘探用地往往是在勘探期間臨時使用；井工開采涉及采,、選工業(yè)廣場,、尾礦庫、道路等用地,，用地范圍遠(yuǎn)小于礦區(qū)范圍,，用地年期往往較長；露天開采用地面積大,，與礦區(qū)范圍基本重合,，但用地時間往往較短，可以邊開采邊恢復(fù),；采砂采石等用地,，用地周期往往更短，一般無尾礦堆放用地需求等,。

二,、現(xiàn)行法規(guī)政策對礦業(yè)用地的主要規(guī)定

目前，我國對礦業(yè)用地沒有專門的法律法規(guī)或者規(guī)章文件進(jìn)行規(guī)定,。涉及礦業(yè)用地的相關(guān)規(guī)定散見于《民法典》,、《土地管理法》（第44、45,、54,、57,、60,、63條）、《土地管理法實(shí)施條例》（第17,、20,、23、24,、37-43條）,、《礦產(chǎn)資源法》（第20、32,、33條）,、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》（第21,、22、34,、35條）,、《土地復(fù)墾規(guī)定》及相關(guān)的政策文件之中。礦業(yè)用地相關(guān)政策文件主要包括：1999年國土資源部對原國家石油和化學(xué)工業(yè)局的《關(guān)于石油天然氣行業(yè)鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地的復(fù)函》（國土資函〔1999〕219號）,，2005年國土資源部《關(guān)于對廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點(diǎn)方案有關(guān)問題的批復(fù)》（國土資函[2005]439號）,，2022年自然資源部《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202號）等。上述法規(guī)政策文件的主要內(nèi)容有：

1．礦產(chǎn)資源勘探可以臨時用地,，在勘探期間臨時使用,，簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補(bǔ)償費(fèi),。探礦權(quán)人取得臨時使用土地權(quán)后,，在勘查過程中給他人造成財產(chǎn)損害的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償,。使用期滿之日起一年內(nèi)應(yīng)當(dāng)完成土地復(fù)墾并歸還,。

2.采礦用地按照建設(shè)項(xiàng)目用地履行相應(yīng)的規(guī)劃符合性審核、預(yù)審,、農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)用審批（圈內(nèi)按批次轉(zhuǎn)用,、圈外按單選項(xiàng)目轉(zhuǎn)用），符合征收范圍的,，依法辦理集體土地征收手續(xù),。

3.符合《劃撥用地目錄》等的能源礦業(yè)用地可以劃撥方式供應(yīng)，其他礦業(yè)用地應(yīng)當(dāng)出讓,、租賃,、作價出資或入股等有償使用；涉及集體建設(shè)用地,，可以入股,、聯(lián)營方式或出讓、出租等經(jīng)營性集體建設(shè)用地經(jīng)營性用地入市流轉(zhuǎn)方式使用,。經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣掛牌方式公開供應(yīng),。

4.實(shí)行重要地區(qū)限制采礦制度和重要礦床不得壓覆制度。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意,，不得在港口,、機(jī)場、國防工程設(shè)施圈定的地區(qū)以內(nèi),，不得在重要工業(yè)區(qū),、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政工程設(shè)施附近一定距離以內(nèi),，不得在鐵路,、重要公路兩側(cè)一定距離以內(nèi),，不得在國家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要景區(qū)以及國家重點(diǎn)保護(hù)的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產(chǎn)資源,。同時,，一般建設(shè)項(xiàng)目不得壓覆重要礦床。

5．采礦權(quán)人必須依法履行土地復(fù)墾義務(wù),。因從事開采礦產(chǎn)資源造成破壞的土地,，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾，即“誰破壞,、誰復(fù)墾”,。

6．允許油氣能源項(xiàng)目先行按臨時用地使用，按季度匯總報批,。保障石油天然氣生產(chǎn)所需要的各項(xiàng)建設(shè)用地,，允許石油天然氣行業(yè)鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地可先按臨時用地批準(zhǔn)使用，石油天然氣生產(chǎn)企業(yè)于每季度末再將所需鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地進(jìn)行匯總,、依法報批,。

7.開展采礦用地方式改革試點(diǎn)，探索露天采礦用地由征收出讓的方式改革為以臨時用地的方式供地,。

8.納入國家和省重大項(xiàng)目清單的采礦項(xiàng)目用地可由自然資源部直接安排用地指標(biāo),，未納入的可使用年度計(jì)劃指標(biāo)或增減掛鉤指標(biāo)，還可以通過將采礦項(xiàng)目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤,。采礦用地納入國土空間規(guī)劃,，鼓勵使用復(fù)墾修復(fù)騰退指標(biāo)辦理用地手續(xù)和允許復(fù)墾修復(fù)的新增耕地用于占補(bǔ)平衡。符合《土地管理法》規(guī)定的土地征收公共利益用地情形的采礦用地可以征收后供地,，其他采礦用地原則上不能征地,，可通過集體建設(shè)用地土地使用權(quán)入股、聯(lián)營,，或者集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等方式解決,。

三、現(xiàn)行礦業(yè)用地管理中存在的主要問題

由于礦產(chǎn)資源管理與土地管理的法規(guī)政策不夠銜接,，礦業(yè)用地在規(guī)劃選址,、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收,、供地等環(huán)節(jié)往往存在落地難題,，成為礦業(yè)發(fā)展的限制因素，礦業(yè)企業(yè)和管理部門反映強(qiáng)烈,，不少礦山存在“合法采礦、違法用地”問題,。

一是礦產(chǎn)資源分布的不可移動性,，礦業(yè)用地被動跟隨性特點(diǎn),，決定了礦業(yè)用地一般都位于城鄉(xiāng)建設(shè)用地區(qū)外而依托資源單獨(dú)選址，但在國土空間總體規(guī)劃編制和“三區(qū)三線”劃定中對此考慮不足（規(guī)劃過于強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)定位,，對于依托資源型的礦業(yè)用地在編制國土空間規(guī)劃時是難以準(zhǔn)確定位和精準(zhǔn)確定建設(shè)用地規(guī)模的）,，造成礦業(yè)用地選址時因無規(guī)劃或缺乏相應(yīng)建設(shè)用地規(guī)模而無法落地，修改規(guī)劃難度大,、時間長,，也造成后期難以辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等用地審批手續(xù)。

二是圈外單獨(dú)選址和礦業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn),，決定礦業(yè)用地需要包括直接采礦,、選礦需要的工業(yè)廣場用地、尾礦庫用地,、礦區(qū)內(nèi)道路及礦產(chǎn)品外運(yùn)道路連接線用地,，以及直接為礦山生產(chǎn)服務(wù)的必要辦公、礦工宿舍和生活用地等,，礦業(yè)用地量大且與所在城市建設(shè)用地規(guī)模,、指標(biāo)等關(guān)系不大，因而造成礦業(yè)用地規(guī)模和計(jì)劃指標(biāo)難以落實(shí),。

三是202號文明確重大項(xiàng)目清單以外的一般礦業(yè)項(xiàng)目用地指標(biāo)可以通過建設(shè)用地增減掛鉤,、礦業(yè)用地復(fù)墾修復(fù)指標(biāo)與新增礦業(yè)用地掛鉤（礦業(yè)用地增減掛鉤）等真正操作難度大，一是成本高,，二是礦業(yè)用地增減掛鉤空間小,，三是自有老礦山復(fù)墾后再開發(fā)新礦山更少。

四是新《土地管理法》第45條對征地范圍進(jìn)行了限定,，明確因軍事,、外交、能源,、交通,、水利設(shè)施、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施,、公共事業(yè),、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要等六種情形可以依法征地。礦業(yè)用地,，除了其中煤炭,、油氣等能源類用地可以征地外，其他礦種的用地均無法征地,。本來按《土地管理法》第63條規(guī)定,，礦業(yè)用地可以采用經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市方式解決，但國家又部署了經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市再試點(diǎn)，非試點(diǎn)地區(qū)不得辦理經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)入市手續(xù),，礦業(yè)用地又遇難題,。

五是礦業(yè)用地主體的特定性，決定了不大可能采用招標(biāo)拍賣掛牌等競爭性方式供地,，但相關(guān)供地政策不夠明確,，基層資源部門操作起來顧慮多多。

六是涉礦業(yè)用地管理不夠順暢,，甚至相互掣肘,。礦業(yè)用地涉及資源、林草,、發(fā)改,、能源、水利等相關(guān)部門,，各部門要求不太一致,，如涉及林地轉(zhuǎn)用，資源部門要求林草出手續(xù),，林草部門要求自然資源部門先修改國土空間規(guī)劃,，陷入互為前置的死循環(huán)；礦山企業(yè)往外運(yùn)輸?shù)V產(chǎn)品需要修建道路連接線,，發(fā)改不能立項(xiàng),，資源部門無法報批等。

四,、解決礦業(yè)用地難的措施與建議

一是根據(jù)礦業(yè)用地圈外分散,、單獨(dú)選址布局，以及取得采礦權(quán)是用地前提的特點(diǎn),，將礦產(chǎn)資源規(guī)劃,、已設(shè)、擬設(shè)采礦權(quán)情況等與正在編制的各級國土空間總體規(guī)劃相銜接,，將規(guī)劃期內(nèi)采礦項(xiàng)目及礦業(yè)用地規(guī)模,、布局等納入國土空間總體規(guī)劃文本的單獨(dú)選址重點(diǎn)項(xiàng)目清單或單獨(dú)選址項(xiàng)目清單，明確大致位置及建設(shè)用地規(guī)模（編制國土空間規(guī)劃時不可能準(zhǔn)確定位,，加之本來單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模和指標(biāo)也是指導(dǎo)性的,，在編制國土空間總體規(guī)劃時列入單獨(dú)選址項(xiàng)目清單、明確大致位置和規(guī)模,，才是可行的）,，以便規(guī)劃期內(nèi)合法礦業(yè)用地符合國土空間規(guī)劃。

二是明確礦業(yè)用地內(nèi)容和范圍,，對采礦,、選礦的工業(yè)廣場、尾礦庫、必要的礦區(qū)內(nèi)道路,、外運(yùn)道路連接線,、必要辦公,、宿舍等生活用地等,，一并作為單獨(dú)選址的礦業(yè)用地，按照單獨(dú)選址產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目辦理選址,、預(yù)審和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)等,，礦業(yè)用地建設(shè)用地規(guī)模和計(jì)劃指標(biāo)可在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌，不計(jì)入所在城市的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和指標(biāo)考核,，鼓勵各地探索礦業(yè)用地增減掛鉤,。

三是分類辦理礦業(yè)用地使用手續(xù)。礦產(chǎn)資源勘探用地按臨時用地辦理用地手續(xù),；煤炭,、油氣等能源類礦業(yè)用地可以依法辦理轉(zhuǎn)用和土地征收后按國有建設(shè)用地供應(yīng)；其他礦種的礦業(yè)用地在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地后,，按集體建設(shè)用地提供使用,，其中，屬于經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)入市再試點(diǎn)城市的,，可以經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓,、集體建設(shè)用地出租或者聯(lián)營、入股等方式提供礦山企業(yè)使用,；非試點(diǎn)城市的,，可以按照《土地管理法》第60條的規(guī)定，由集體經(jīng)濟(jì)組織以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股,、聯(lián)營等方式提供使用,；符合條件的露天采礦用地、尾礦庫用地等,，也可以臨時用地方式使用,。

四是明確礦業(yè)用地的供地政策與方式。取得采礦權(quán)是申請礦業(yè)用地的前提,，礦業(yè)用地主體特定,，不適用于招拍掛等競爭方式供地。因此,，資源部門可以采用協(xié)議出讓,、租賃、入股等方式向采礦權(quán)人供應(yīng)國有建設(shè)用地,；集體經(jīng)濟(jì)組織可以采用協(xié)議出讓,、出租或入股、聯(lián)營等方式向采礦權(quán)人提供集體建設(shè)用地；能夠及時恢復(fù)交還的用地,，也可以臨時用地方式使用,。

五是整合政府職能，推廣礦地聯(lián)合供應(yīng),?？煽紤]把采礦權(quán)與必要的礦業(yè)用地打包，在采礦權(quán)出讓前,，政府組織相關(guān)部門把采礦權(quán)與相應(yīng)必要的采礦用地,、選礦用地及其他配套用地范圍、面積,、條件,、價款等一并打包，在采礦權(quán)出讓時即同步出讓建設(shè)用地使用權(quán)或明確用地的有關(guān)內(nèi)容（包括權(quán)屬,、地類,、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、取得方式等等）（其實(shí)挺難的,，一般礦業(yè)權(quán)出讓時不大可能確定礦業(yè)用地范圍,、內(nèi)容和規(guī)模，對于砂石類用地明確的低風(fēng)險礦產(chǎn)資源似乎有可行性）,，成交后分別簽署采礦權(quán)出讓合同和用地合同,。

六是嚴(yán)格落實(shí)礦業(yè)用地復(fù)墾和生態(tài)環(huán)境修復(fù)機(jī)制。規(guī)范和鼓勵礦權(quán)人及時履行復(fù)墾修復(fù)義務(wù),，以合理利用為目標(biāo),， “宜林則林、宜耕則耕,、宜建則建”,，礦業(yè)用地復(fù)墾、修復(fù)出來的耕地,、林地,、建設(shè)用地等，享受“耕地占補(bǔ)平衡”,、“建設(shè)用地增減掛鉤”,、“低效地再利用”、“城市更新”等政策,，按照批準(zhǔn)的復(fù)墾和修復(fù)方案施工的,，施工過程中回收的廢棄礦產(chǎn)資源屬于原礦業(yè)權(quán)人的合法收益，附隨產(chǎn)生的砂石等資源處置收益可以用于復(fù)墾修復(fù)工程,。

七是鑒于礦業(yè)用地涉及到多個法律,、法規(guī)與政策文件的銜接與集成,，同時地方往往存在對政策法規(guī)不了解、不會用,、不敢用,、懶得用的問題，具體辦件人員缺乏辦件依據(jù),，擔(dān)心問責(zé)等,，建議各地可先梳理集成相關(guān)政策，研究出臺礦業(yè)用地的具體辦法或指導(dǎo)意見,，在此基礎(chǔ)上再具體辦理個案礦業(yè)用地手續(xù),。

八是建議結(jié)合正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》及實(shí)施條例,，將礦業(yè)用地管理相關(guān)內(nèi)容納入其中,，保障礦產(chǎn)資源勘探開采合法用地。