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數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)
孟慶國(guó)：清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授,、清華大學(xué)國(guó)家治理研究院執(zhí)行院長(zhǎng),、清華大學(xué)-中國(guó)電子數(shù)據(jù)治理工程研究院院長(zhǎng)、清華大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)研究院副院長(zhǎng),。張騰：清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后摘要：數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)不僅是事關(guān)國(guó)家建設(shè)與發(fā)展的戰(zhàn)略性資源,，同時(shí)也成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的新型關(guān)鍵生產(chǎn)要素,。各國(guó)政府不斷提升數(shù)據(jù)治理能力、著力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì),，結(jié)合豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)與前沿的理論研究,，本文明確了數(shù)據(jù)治理概念，提出圍繞制度-技術(shù)-市場(chǎng)三個(gè)層次的數(shù)據(jù)治理體系,，基于我國(guó)數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度建設(shè)現(xiàn)狀與思路分析,，認(rèn)為構(gòu)建數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素的制度體系是解決當(dāng)前數(shù)據(jù)治理面臨的新挑戰(zhàn)、充分釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值的關(guān)鍵途徑,，結(jié)合國(guó)外數(shù)據(jù)治理模式與政策比較,，從體系、能力,、機(jī)制等維度出發(fā),，為完善我國(guó)數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度提出建議。 關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)治理,、數(shù)據(jù)要素,、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度、數(shù)字經(jīng)濟(jì) 隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展,、互聯(lián)網(wǎng)的普及,，第四次科技革命驅(qū)動(dòng)著人類社會(huì)快速進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，整個(gè)人類文明正在經(jīng)歷快速,、大尺度和深層次的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,，數(shù)據(jù)在全球呈現(xiàn)爆發(fā)增長(zhǎng),、海量集聚態(tài)勢(shì)。數(shù)據(jù)治理作為全球信息化,、數(shù)字化背景與治理理念相互碰撞的重要結(jié)果,，也是當(dāng)前政府治理中的重要議題。掌握數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢(shì),、提升數(shù)據(jù)治理能力,、發(fā)揮數(shù)據(jù)資源公共價(jià)值，是提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的有效路徑,，其戰(zhàn)略性意義越來(lái)越被世界各國(guó)所重視,。作為最大的發(fā)展中國(guó)家與數(shù)據(jù)資源大國(guó)，我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展與數(shù)字政府加快建設(shè),，黨和國(guó)家抓住全球數(shù)字化發(fā)展與數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重大歷史機(jī)遇,，系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國(guó),、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè),。尤其是 2017 年以來(lái)，我國(guó)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型堅(jiān)持與國(guó)家發(fā)展新的歷史方位相適應(yīng),，充分發(fā)揮數(shù)字政府,、數(shù)據(jù)治理在改進(jìn)公共服務(wù)供給、改善政府與社會(huì)公眾之間的關(guān)系等方面的重要價(jià)值,，數(shù)據(jù)治理效用在政府實(shí)踐與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中逐漸顯現(xiàn),。近年來(lái)，北京市積極推進(jìn)數(shù)字政府與智慧城市建設(shè),，在數(shù)據(jù)治理,、數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域作出諸多有益探索,。北京市以建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市為目標(biāo),，在構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)等方面走在了全國(guó)前列，北京國(guó)際大數(shù)據(jù)交易所,、金融數(shù)據(jù)專區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)等在全國(guó)范圍內(nèi)形成了良好示范效應(yīng),，相關(guān)政策與制度創(chuàng)新在實(shí)踐中取得了良好成效，成為數(shù)字時(shí)代超大型城市數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新的引領(lǐng)者,。如何完善數(shù)據(jù)治理體系,、創(chuàng)新構(gòu)建適應(yīng)國(guó)情的數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度、充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的作用,，成為未來(lái)我國(guó)促進(jìn)社會(huì),、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容,。 一、數(shù)據(jù)治理的概念,、原則與體系構(gòu)成 數(shù)據(jù)治理的概念可以分為狹義與廣義,。在狹義上，國(guó)際數(shù)據(jù)管理協(xié)會(huì)（DAMA）認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理行使權(quán)力和控制的活動(dòng)集合,；國(guó)際數(shù)據(jù)治理研究所（DGI）認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是通過(guò)一系列信息相關(guān)的過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和職責(zé)分工的系統(tǒng),。我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《信息技術(shù) 大數(shù)據(jù) 術(shù)語(yǔ)》）GB/T35295-2017）從數(shù)據(jù)全生存周期管理出發(fā)，將數(shù)據(jù)治理定義為對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處置,、格式化和規(guī)范化的過(guò)程,。在廣義上，聯(lián)合國(guó)將數(shù)據(jù)作為全球性戰(zhàn)略資源,，提出數(shù)據(jù)的激增正在推動(dòng)世界朝著積極的方向發(fā)展,，數(shù)據(jù)治理關(guān)乎國(guó)家、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,，不能停留在技術(shù)治理層面,，政府必須采用全面的數(shù)據(jù)治理框架，數(shù)據(jù)治理應(yīng)整體推進(jìn)數(shù)據(jù)整合共享與開(kāi)發(fā)利用,，同時(shí)還需要關(guān)注安全,、隱私、道德等問(wèn)題,，以及數(shù)字素養(yǎng)與數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力的提升,。世界銀行提出數(shù)據(jù)是一種可以反復(fù)使用、創(chuàng)造更多價(jià)值的資源,，數(shù)據(jù)治理就是建立新的社會(huì)契約的過(guò)程，這種社會(huì)契約將推動(dòng)數(shù)據(jù)的使用和再利用,，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值,，同時(shí)確保所有人享有從數(shù)據(jù)中受益的公平機(jī)會(huì)，同時(shí)增強(qiáng)公民的信任,，使其相信自己不會(huì)受到數(shù)據(jù)濫用的傷害,。近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)一系列政策措施,，旨在將數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素,，基于數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度建設(shè)，推動(dòng)數(shù)據(jù)的確權(quán),、定價(jià),、流通，以及數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置,，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展,。將數(shù)據(jù)視為“關(guān)鍵生產(chǎn)要素”積極推進(jìn)數(shù)據(jù)資源的公共價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值釋放,。同時(shí)，綜觀國(guó)內(nèi)外發(fā)展趨勢(shì),，數(shù)據(jù)治理是政府,、組織、企業(yè)等主體實(shí)施數(shù)字化的基礎(chǔ),，涉及制度,、技術(shù)、市場(chǎng)等多層次體系,。因此,，可以認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是對(duì)數(shù)據(jù)全鏈條的技術(shù)處理、制度建設(shè)和市場(chǎng)培育,，目的是確保數(shù)據(jù)安全,、高效地利用，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值,。聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)治理原則 聯(lián)合國(guó)經(jīng)社部以可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向提出數(shù)據(jù)治理應(yīng)遵循以下五項(xiàng)原則,。第一，有效性原則,，要求降低行政成本,，提供更有效的公共服務(wù)。數(shù)據(jù)應(yīng)滿足政府機(jī)構(gòu)的各種需求,，基于數(shù)據(jù)支持實(shí)現(xiàn)跨業(yè)務(wù)部門的工作流程優(yōu)化,，利用數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的信息公開(kāi)、公共決策,、監(jiān)管與績(jī)效評(píng)估,，使公共管理人員能夠符合法律合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)管理要求。第二,，責(zé)任原則,，強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)制和透明度，有效的數(shù)據(jù)治理是公眾可監(jiān)督數(shù)據(jù)的流動(dòng),、轉(zhuǎn)化過(guò)程,，各利益相關(guān)方可以監(jiān)督政府的數(shù)據(jù)治理舉措，從而提高政策的透明度,。第三,，包容性原則，強(qiáng)調(diào)基于電子參與的數(shù)據(jù)治理,，通過(guò)拓寬參與渠道,，向公眾提供更多的有效信息、數(shù)據(jù),，使公眾參與決策過(guò)程,。例如,，越來(lái)越多的國(guó)家重視在線發(fā)布政府?dāng)?shù)據(jù)集，這不僅是為了挖掘開(kāi)放數(shù)據(jù)的價(jià)值,，也是為了打開(kāi)公眾參與的大門,。第四，適當(dāng)監(jiān)管原則,，呼吁政府關(guān)注數(shù)字化發(fā)展帶來(lái)的新風(fēng)險(xiǎn),，以及由此引發(fā)的政策和監(jiān)管方式變化。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都面臨著適應(yīng)由數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新快速變化的挑戰(zhàn),。數(shù)據(jù)治理政策缺失或監(jiān)管不力,，將會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)隱私、安全等方面的政策失敗,，同時(shí),，如果監(jiān)管過(guò)度，則會(huì)扼殺創(chuàng)新或加劇數(shù)字排斥,，不利于政府轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,。第五，創(chuàng)造公共價(jià)值原則,，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)可以促進(jìn)公共部門履行職責(zé),、創(chuàng)造公共價(jià)值與為公共利益做出貢獻(xiàn)的能力。所有數(shù)據(jù),，無(wú)論是地理空間數(shù)據(jù),、環(huán)境數(shù)據(jù)、天氣數(shù)據(jù),、運(yùn)輸數(shù)據(jù)等還是政府預(yù)算數(shù)據(jù)等,，都具有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在以人為中心的發(fā)展思想下,，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)和利用可以通過(guò)多種方式推動(dòng)創(chuàng)新,，也可以為包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的不同群體提供普惠化的公共服務(wù)。自 20 世紀(jì) 80 年代起,，我國(guó)在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域不斷探索，形成了具有中國(guó)特色的數(shù)據(jù)治理體系,。我國(guó)數(shù)據(jù)治理始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與以人民為中心的基本遵循,，同時(shí)也體現(xiàn)了普惠、開(kāi)放,、共享,、包容、公平等原則,。2022 年,，中共中央,、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)二十條”)，提出了圍繞數(shù)據(jù)要素治理,、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)的五項(xiàng)原則,。第一，遵循發(fā)展規(guī)律,，創(chuàng)新制度安排,。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建設(shè)必須在認(rèn)識(shí)和把握數(shù)據(jù)發(fā)展的基本規(guī)律的前提下，以實(shí)踐探索促進(jìn)適應(yīng)數(shù)據(jù)要素和數(shù)字化時(shí)代發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系變革,，從而建立有效的市場(chǎng)機(jī)制與體系,。第二，堅(jiān)持共享共用,，釋放價(jià)值紅利,。讓數(shù)據(jù)共享紅利惠及最廣大的人民群眾是數(shù)據(jù)要素治理的根本目的，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)應(yīng)滿足不同類型企業(yè)的不同需求,，不斷激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新能力與行業(yè)發(fā)展新動(dòng)力,，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供公平、普惠的基礎(chǔ)環(huán)境,。第三,，強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)供給。促進(jìn)合規(guī)流通,。數(shù)字化背景下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展,，需要不斷優(yōu)化數(shù)據(jù)要素供給側(cè)改革，在依法合規(guī)的流通交易模式下,，確保數(shù)據(jù)價(jià)值有序,、健康、可持續(xù)地釋放,。第四,，完善治理體系，保障安全發(fā)展,。全面,、系統(tǒng)、科學(xué)的數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建是統(tǒng)籌數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)構(gòu)建的最重要保障,，堅(jiān)持發(fā)展與安全并重,，有效預(yù)測(cè)、應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn),，有效監(jiān)管數(shù)據(jù)流通交易,，發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)與政府多方力量，共創(chuàng)良好的發(fā)展格局,。第五,，深化開(kāi)放合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏,。基于雙邊多邊協(xié)商和合作,，推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境模式創(chuàng)新，積極參與國(guó)際規(guī)則制定,，探索建立適應(yīng)國(guó)際環(huán)境與世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)則體系,。公共數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)治理中的重要內(nèi)容，是當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)要素化過(guò)程中的重點(diǎn)任務(wù),。公共數(shù)據(jù)治理同樣應(yīng)遵循一定的具體原則,。一是發(fā)展優(yōu)先原則，目前正處于探索釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值的關(guān)鍵時(shí)期,，要通過(guò)發(fā)展解決問(wèn)題,，在發(fā)展中解決問(wèn)題，也要設(shè)置相應(yīng)的容錯(cuò)機(jī)制,，推動(dòng)釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值,。二是最小范圍原則，包括數(shù)據(jù)范圍最小化,、知悉范圍最小化,、權(quán)限范圍最小化三個(gè)層面，探索建立合法合規(guī),、安全可靠的公共數(shù)據(jù)應(yīng)用規(guī)則,。三是不可回溯原則，審慎對(duì)待原始數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)交易行為,，結(jié)合多樣的技術(shù)手段和數(shù)據(jù)處理方法,，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)中敏感、隱私信息的不可回溯,，保障流通應(yīng)用中的數(shù)據(jù)安全,、個(gè)人隱私和企業(yè)利益。四是區(qū)分場(chǎng)景原則,，不能對(duì)公共數(shù)據(jù)的隱私和安全保護(hù)要求一概而論,，而應(yīng)是在統(tǒng)一的原則要求下，結(jié)合不同類型場(chǎng)景,，確定具體的治理機(jī)制,、治理要求和治理模式。（三）數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)成構(gòu)建高效,、完善的數(shù)據(jù)治理體系是所有政府應(yīng)當(dāng)關(guān)切的重要問(wèn)題,。關(guān)于數(shù)據(jù)治理體系應(yīng)包含哪些內(nèi)容，從不同學(xué)科,、不同視角出發(fā)有多種構(gòu)成方式,。聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)治理框架體系 聯(lián)合國(guó)經(jīng)社部基于對(duì)全球各國(guó)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)及其能力的研究，重點(diǎn)關(guān)注發(fā)展中國(guó)家數(shù)據(jù)治理,、數(shù)據(jù)管理和協(xié)調(diào)的新興趨勢(shì)與最佳實(shí)踐,，提出了結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)治理框架體系，包括政策,、機(jī)構(gòu),、相關(guān)方與流程等 4 個(gè)維度和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與分類、數(shù)據(jù)共享開(kāi)放與互操作,、數(shù)據(jù)安全,、數(shù)據(jù)隱私、國(guó)家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施等 6 個(gè)要素,。國(guó)內(nèi)有關(guān)數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)成的研究 何俊等從組織架構(gòu)維度出發(fā),，認(rèn)為數(shù)據(jù)治理包括組織體系、標(biāo)準(zhǔn)體系,、流程體系,、技術(shù)體系和評(píng)價(jià)體系五個(gè)方面的工作。[1] 張紹華等從治理流程維度出發(fā),，基于企業(yè)數(shù)據(jù)治理需求,，將數(shù)據(jù)治理分為原則、范圍,、實(shí)施與評(píng)估,。[2] 梅宏從組織層次維度出發(fā)，提出數(shù)據(jù)治理體系的“434框架模型”,，包括資產(chǎn)地位確立,、管理體制機(jī)制、共享與開(kāi)放,、安全與隱私保護(hù)四個(gè)方面,，國(guó)家、行業(yè),、組織三個(gè)層級(jí),，制度法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,、應(yīng)用實(shí)踐和支撐技術(shù)四種手段,。[3]圍繞制度—技術(shù)—市場(chǎng)的數(shù)據(jù)治理體系 數(shù)據(jù)治理涉及制度、技術(shù),、市場(chǎng)等多層次體系,，因此數(shù)據(jù)治理體系包括制度,、技術(shù)、市場(chǎng)三個(gè)層次,。其中,，制度體系包括組織架構(gòu)、管理制度,、法律法規(guī)等,；技術(shù)體系包括數(shù)據(jù)確權(quán)技術(shù)、安全流通技術(shù),、隱私保護(hù)技術(shù)等,；市場(chǎng)體系包括市場(chǎng)主體、交易對(duì)象,、交易規(guī)則,、定價(jià)機(jī)制等。制度—技術(shù)一市場(chǎng)三維度的數(shù)據(jù)治理體系,，充分考慮了數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的重要性,，為推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合提供了基礎(chǔ)思路，有利于充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)的協(xié)同作用,?；趯?duì)未來(lái)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展的前瞻性考量，完善數(shù)據(jù)安全制度,、數(shù)據(jù)交易配套制度,，通過(guò)技術(shù)發(fā)展與創(chuàng)新解決“卡脖子”隱私泄露、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題,，結(jié)合市場(chǎng)培育優(yōu)化數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)模式,，構(gòu)建起適應(yīng)數(shù)據(jù)要素化發(fā)展的數(shù)據(jù)治理體系。 二,、我國(guó)數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)制度建設(shè)現(xiàn)狀與思路分析 在我國(guó)數(shù)字化轉(zhuǎn)型與發(fā)展過(guò)程中,，始終重視有關(guān)數(shù)據(jù)治理制度的探索，并圍繞作為數(shù)字時(shí)代戰(zhàn)略性資源的數(shù)據(jù)要素出臺(tái)了諸多政策文件,，早期有關(guān)大數(shù)據(jù)發(fā)展與政務(wù)信息資源整合共享,、開(kāi)發(fā)利用等方面的政策為數(shù)據(jù)治理制度體系建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ)，近年來(lái)有關(guān)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置,、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的政策為深化數(shù)據(jù)要素治理與釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值創(chuàng)造了前提條件,。為促進(jìn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,，中共中央,、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》，對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)提出要求,，全面指導(dǎo)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè),。基于相關(guān)政策舉措與實(shí)踐研究,，可從以下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度建設(shè)展開(kāi)分析。我國(guó)數(shù)據(jù)治理始終堅(jiān)持安全與發(fā)展并重,，《民法典》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律的頒布,，《保守國(guó)家秘密法》《電子簽名法》《檔案法》等法律作出的相關(guān)突破與修訂，以及諸多行政法規(guī)的出臺(tái),，進(jìn)一步填補(bǔ)了相關(guān)立法空白，有關(guān)數(shù)據(jù)治理的法律規(guī)范體系逐漸完善,。國(guó)家政策環(huán)境持續(xù)優(yōu)化 黨和國(guó)家高度重視數(shù)字化發(fā)展與數(shù)據(jù)治理,，為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)建設(shè)目標(biāo),，近年來(lái)密集出臺(tái)了一系列總體宏觀規(guī)劃,、專門性指導(dǎo)政策、管理規(guī)范和配套措施等,，推動(dòng)國(guó)家數(shù)據(jù)治理頂層設(shè)計(jì)的完善與逐步落實(shí),。2022 年，中共中央,、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》為我國(guó)今后一段時(shí)期內(nèi)數(shù)據(jù)要素發(fā)展指明了方向,，《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》提出了加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)等要求。地方政府深刻貫徹落實(shí)中央戰(zhàn)略規(guī)劃與政策規(guī)范,，結(jié)合地方具體情況采取有效措施,，積極探索數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新實(shí)踐，紛紛出臺(tái)相關(guān)政策與規(guī)劃,，推進(jìn)地方數(shù)據(jù)治理更好地發(fā)展,。上海、廣東,、福建,、山東等省市已經(jīng)正式頒布相關(guān)數(shù)據(jù)條例，旨在最大限度地促進(jìn)公共數(shù)據(jù)流通和開(kāi)發(fā)利用,，建立健全公共數(shù)據(jù)共享安全保障體系等,。組建國(guó)家數(shù)據(jù)管理職能機(jī)構(gòu) 新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出，組建國(guó)家數(shù)據(jù)局,，將中央網(wǎng)信辦的數(shù)據(jù)中國(guó)建設(shè)等相關(guān)職能與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展等相關(guān)職能劃入國(guó)家數(shù)據(jù)局,，標(biāo)志著國(guó)家在數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制建設(shè)上向前邁進(jìn)了一大步。同時(shí)也使得“數(shù)據(jù)二十條”的落地見(jiàn)效有了組織保障,，數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)與利用進(jìn)一步加速,，數(shù)字中國(guó)建設(shè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨馈?/span>國(guó)家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行良好 我國(guó)在發(fā)展電子政務(wù)、建設(shè)數(shù)字政府的過(guò)程中,，建立了國(guó)家層面的相關(guān)職能部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制與制度,，形成了國(guó)家數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,。中央網(wǎng)信辦作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全與信息化建設(shè)的職能部門，牽頭建立國(guó)家電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,，制定國(guó)家電子政務(wù)總體方案,，充分調(diào)動(dòng)、發(fā)揮各職能部門的積極性,，協(xié)調(diào)各方關(guān)系,，促進(jìn)形成數(shù)據(jù)治理發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。國(guó)家層面各部門明確數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu) 國(guó)務(wù)院辦公廳統(tǒng)籌全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系的建設(shè)和管理,，整合形成國(guó)家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái),，完善政務(wù)大數(shù)據(jù)管理機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,、安全保障體系,。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門明確本部門政務(wù)數(shù)據(jù)主管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理本部門本行業(yè)政務(wù)數(shù)據(jù),，推動(dòng)垂直管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)與國(guó)家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)互聯(lián)互通,。中央部門普遍設(shè)置大數(shù)據(jù)中心或信息中心，負(fù)責(zé)本部門職能范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)治理與部門數(shù)字化建設(shè)和保障工作,。地方層面紛紛成立數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu) 成立專門的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu),，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)治理和大數(shù)據(jù)應(yīng)用，已成為當(dāng)前中國(guó)各地政府的普遍做法,。目前,，全國(guó) 31 個(gè)省（自治區(qū),、直轄市）均已結(jié)合政務(wù)數(shù)據(jù)管理和發(fā)展要求明確政務(wù)數(shù)據(jù)主管部門,。[4] 一些地方在實(shí)踐過(guò)程中不斷探索完善、優(yōu)化調(diào)整原有政務(wù)服務(wù)和數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置,，持續(xù)開(kāi)展創(chuàng)新實(shí)踐,。（三）相關(guān)主體能力建設(shè)不斷強(qiáng)化委員會(huì)制和領(lǐng)導(dǎo)小組制是我國(guó)數(shù)據(jù)治理領(lǐng)導(dǎo)制度的主要形式。第十九屆中央政治局就實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設(shè)數(shù)字中國(guó),、實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó),、新技術(shù)應(yīng)用、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展等主題展開(kāi)多次集體學(xué)習(xí),，持續(xù)提升數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力,。首席數(shù)據(jù)官制度得以探索實(shí)踐 當(dāng)前，相關(guān)職能部門計(jì)劃將在全國(guó)范圍內(nèi)選取部分省級(jí)政府開(kāi)展首席數(shù)據(jù)官試點(diǎn),，進(jìn)而推動(dòng)全國(guó)各級(jí)政府建立首席數(shù)據(jù)官制度,。廣東省政府，江蘇省,、浙江省,、遼寧省的部分市級(jí)政府,，以及部分企業(yè)陸續(xù)實(shí)行首席數(shù)據(jù)官制度，旨在加速構(gòu)建數(shù)據(jù)治理體系,，提高數(shù)據(jù)戰(zhàn)略意識(shí),，推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。干部與公務(wù)員隊(duì)伍數(shù)字治理能力培訓(xùn)受到重視 《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動(dòng)綱要》提出,，要提升領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員數(shù)字治理能力,。在既有干部培訓(xùn)體系、能力提升機(jī)制,、MPA 培養(yǎng)體系的基礎(chǔ)上,，有針對(duì)性地開(kāi)展數(shù)字化能力培養(yǎng)與提升工作，培育各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部與公務(wù)員“用數(shù)據(jù)說(shuō)話,、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理,、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的能力,。專家、智庫(kù)為促進(jìn)國(guó)家與地方數(shù)據(jù)治理提供智力支撐 國(guó)家與地方相關(guān)專家委員會(huì),、智庫(kù)通過(guò)政策咨詢,、課題研究、績(jī)效評(píng)價(jià)等參與數(shù)據(jù)治理,，推動(dòng)中國(guó)數(shù)據(jù)治理與管理工作專業(yè)化,、科學(xué)化、民主化和規(guī)范化,，推進(jìn)國(guó)家數(shù)據(jù)治理健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。公眾數(shù)字素養(yǎng)與技能培育體系加快構(gòu)建 我國(guó)著力構(gòu)建覆蓋全民,、城鄉(xiāng)融合,、公平一致、可持續(xù),、有韌性的數(shù)字素養(yǎng)與技能發(fā)展培育體系,。2022年，全民數(shù)字素養(yǎng)與技能提升平臺(tái)（http://www.）啟動(dòng)上線,，以期促進(jìn)彌合數(shù)字鴻溝,、提升數(shù)字化參與度、推動(dòng)數(shù)據(jù)治理均衡普惠發(fā)展,。（四）數(shù)據(jù)共享應(yīng)用向縱深發(fā)展近年來(lái),，我國(guó)各地各部門高度重視公共數(shù)據(jù)資源的共享交換與開(kāi)放應(yīng)用，著力提升公共數(shù)據(jù)治理水平,，在政策制定,、平臺(tái)系統(tǒng)建設(shè),、數(shù)據(jù)共享開(kāi)放、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用等方面開(kāi)展了大量實(shí)踐并取得了積極進(jìn)展,。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，2011 年至今，我國(guó)省級(jí)地方政府出臺(tái)的公共數(shù)據(jù)治理相關(guān)政策達(dá) 146 項(xiàng),，年投入資金超過(guò) 28 億元,，[5] 地市級(jí)及以上政府上線的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)達(dá) 208 個(gè)。[6] 截至 2022 年 6 月,，國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)上線目錄累計(jì)超過(guò) 68 萬(wàn)條,，發(fā)布共享接口超過(guò) 1000 個(gè)，平臺(tái)開(kāi)通以來(lái)累計(jì)提供查詢/核驗(yàn)超過(guò) 78 億次,，數(shù)據(jù)共享成效顯著,。[7]數(shù)據(jù)應(yīng)用模式不斷創(chuàng)新 除了通過(guò)網(wǎng)站、平臺(tái)直接提供政務(wù)數(shù)據(jù)的傳統(tǒng)開(kāi)放模式外,，近年來(lái)一些地方在數(shù)據(jù)開(kāi)放模式上進(jìn)行調(diào)整和探索,，不斷創(chuàng)新公共數(shù)據(jù)開(kāi)放模式。在保障安全,、保護(hù)隱私的前提下,，探索通過(guò)定向開(kāi)放、專區(qū)開(kāi)放等方式,，擴(kuò)大能夠開(kāi)放的政務(wù)數(shù)據(jù)范圍,，向社會(huì)提供更多的政務(wù)數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)的融合聯(lián)動(dòng),，更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)的作用和價(jià)值,。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化初探 各地方政府積極探索建立公共數(shù)據(jù)治理規(guī)則，在公共數(shù)據(jù)共享開(kāi)放與開(kāi)發(fā)利用的基礎(chǔ)上,，探索培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng),，促進(jìn)數(shù)據(jù)流通交易及其進(jìn)一步應(yīng)用。例如,，廣東,、浙江、上海等地方探索適應(yīng)數(shù)據(jù)要素新特點(diǎn),、新需求的治理方式,，健全數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)、流通,、應(yīng)用,、收益分配機(jī)制；北京國(guó)際大數(shù)據(jù)交易所、上海數(shù)據(jù)交易所等陸續(xù)揭牌成立,，加快探索數(shù)據(jù)交易模式,；各地政府創(chuàng)新推行適宜本地發(fā)展的數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式。 △ 圖1 國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)查詢/核驗(yàn)接口調(diào)用情況（五）構(gòu)建數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素的制度體系 當(dāng)前數(shù)據(jù)治理仍面臨問(wèn)題與挑戰(zhàn) 數(shù)字時(shí)代的到來(lái)從根本上改變了經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的內(nèi)在邏輯和發(fā)展規(guī)律,。同時(shí)數(shù)字化深入發(fā)展趨勢(shì)與數(shù)據(jù)要素發(fā)展需求也向社會(huì)治理發(fā)起了新一輪挑戰(zhàn),。信息技術(shù)的迅猛發(fā)展與融合應(yīng)用為社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了諸多變化，同時(shí)也引發(fā)了大量新的社會(huì)問(wèn)題與管理問(wèn)題,，然而傳統(tǒng)的政策法規(guī)體系,、管理制度等很難完全適用于數(shù)字化社會(huì)發(fā)展形勢(shì)。數(shù)據(jù)作為一種新型關(guān)鍵生產(chǎn)要素,，其在發(fā)展過(guò)程中所涉及的基礎(chǔ)性制度問(wèn)題并不能通過(guò)現(xiàn)有的治理體系得到解決,，而其為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)注入的強(qiáng)勁動(dòng)力又迫使我們不得不面對(duì)種種因之而來(lái)的難題。數(shù)據(jù)要素價(jià)值釋放與基礎(chǔ)制度建設(shè)具有重要意義 在政府職能實(shí)現(xiàn)過(guò)程中,，數(shù)據(jù)與有形資產(chǎn),、人力資源同樣重要，如果沒(méi)有數(shù)據(jù),，政府便難以有效運(yùn)作,。數(shù)字化發(fā)展的全面深入使得海量數(shù)據(jù)泛在化，數(shù)據(jù)的融合,、重組,、復(fù)用帶來(lái)的規(guī)模效應(yīng)和零邊際成本,，極大地推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,、蝶變和新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài),、新模式的不斷涌現(xiàn),。數(shù)據(jù)不可直接進(jìn)行規(guī)模化開(kāi)發(fā),，不能夠直接在市場(chǎng)中流通,，更難以產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，而數(shù)據(jù)要素是能夠參與社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的數(shù)據(jù)資源,。海量的數(shù)據(jù)資源需要經(jīng)過(guò)要素化,、市場(chǎng)化的過(guò)程才能變?yōu)閿?shù)據(jù)要素從而進(jìn)行規(guī)模化開(kāi)發(fā)并入場(chǎng)交易,?；诖耍苿?dòng)數(shù)據(jù)要素化治理已成為必然選擇,，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集,、整合、開(kāi)發(fā),、利用,，以及確權(quán),、定價(jià)、交易和流通成為發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容,，同時(shí)也是數(shù)字化時(shí)代技術(shù),、制度與市場(chǎng)三者協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。“數(shù)據(jù)二十條”提出的制度建設(shè)要求與發(fā)展方向 “數(shù)據(jù)二十條”以數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán),、流通交易,、收益分配、安全治理為重點(diǎn),，提出了構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度,、充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價(jià)值的要求與方向。第一,，建立保障權(quán)益,、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，解決數(shù)據(jù)要素進(jìn)入市場(chǎng)流通的底層問(wèn)題,，在完善數(shù)據(jù)權(quán)利與利益保護(hù)制度的前提下,，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化配置，堅(jiān)持分類分級(jí)的安全與確權(quán)授權(quán)制度,，建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)體系,。第二，建立合規(guī)高效,、場(chǎng)內(nèi)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度,。通過(guò)監(jiān)管規(guī)則與制度提高數(shù)據(jù)流通交易的合規(guī)性，完善數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所體系,，推動(dòng)區(qū)域性,、行業(yè)性數(shù)據(jù)流通，培育一批數(shù)據(jù)商和第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu),，打造高效的交易服務(wù)生態(tài),，同時(shí)也要建立安全合規(guī)有序的跨境流通機(jī)制。第三,，建立體現(xiàn)效率,、促進(jìn)公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,，健全數(shù)據(jù)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn),、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬機(jī)制，更好發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)要素收益分配中的引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用,。第四,，建立安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度。在政府,、企業(yè),、社會(huì)等多方主體協(xié)同共治的格局下，不斷創(chuàng)新政府治理模式,，增強(qiáng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任與自律意識(shí),，積極發(fā)揮社會(huì)力量作用，持續(xù)優(yōu)化治理格局,。三,、國(guó)外數(shù)據(jù)治理模式與政策比較 （一）國(guó)外數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略2019 年，美國(guó)白宮行政管理和預(yù)算辦公室發(fā)布《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與2020年行動(dòng)計(jì)劃》,。以 2020 年為起始,，聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略描述了美國(guó)聯(lián)邦政府未來(lái)十年的數(shù)據(jù)愿景，并初步確定了各政府機(jī)構(gòu)在 2020 年需要采取的關(guān)鍵行動(dòng),?！堵?lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與2020年行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)數(shù)據(jù)的關(guān)注由技術(shù)轉(zhuǎn)向資產(chǎn)，“將數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資源開(kāi)發(fā)”成為此戰(zhàn)略的核心目標(biāo),。2020 年,，《國(guó)防部數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略性意義，將數(shù)據(jù)治理作為美國(guó)國(guó)防部的必要,、重要使命,。2020 年，《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》提出歐盟未來(lái) 5 年實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)所需的政策措施和投資策略,，確保歐盟成為數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型社會(huì)的榜樣和領(lǐng)導(dǎo)者,，以及在數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用、存儲(chǔ),、開(kāi)放,、保護(hù)和安全方面的全球領(lǐng)先地位,，使私營(yíng)部門和公共部門能利用數(shù)據(jù)更好地進(jìn)行決策,，創(chuàng)造單一化的歐盟數(shù)字市場(chǎng)。同年《塑造歐洲數(shù)字未來(lái)》提出歐盟數(shù)字化變革的理念,、戰(zhàn)略和行動(dòng),，希望建立以數(shù)字技術(shù)為動(dòng)力的歐洲社會(huì)，使歐洲成為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的全球領(lǐng)導(dǎo)者,。歐盟隨后出臺(tái)《數(shù)據(jù)治理法案》《數(shù)字服務(wù)法案》《數(shù)字市場(chǎng)方案》等,，進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)流通與利用，規(guī)范數(shù)據(jù)行業(yè)發(fā)展,，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),。2020 年，《英國(guó)國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》由數(shù)字、文化,、媒體和體育部發(fā)布,，作為2017 年《數(shù)字化戰(zhàn)略》的補(bǔ)充，成為英國(guó)政府采取數(shù)據(jù)行動(dòng)的框架,，著眼于如何利用現(xiàn)有優(yōu)勢(shì),，促進(jìn)政府、社會(huì)和個(gè)人更好地利用數(shù)據(jù),，以推動(dòng)數(shù)字行業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,，改善社會(huì)和公共服務(wù)，并使英國(guó)成為下一波數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新浪潮的引領(lǐng)者,。（二）國(guó)外公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用機(jī)制比較美國(guó)在數(shù)據(jù)治理方面起步較早,，尤其是在數(shù)據(jù)開(kāi)放、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用等相關(guān)領(lǐng)域均走在世界前列,。美國(guó)非常注重公共數(shù)據(jù)的公開(kāi)共享,，公眾非常支持公共數(shù)據(jù)資源的商業(yè)化開(kāi)發(fā)和利用。美國(guó)公共數(shù)據(jù)資源的再利用,，特別是商業(yè)性再利用,，已經(jīng)取得了較大的進(jìn)展，在很大程度上降低了其行政成本,，促進(jìn)了社會(huì)數(shù)據(jù)資源的豐富和數(shù)據(jù)市場(chǎng)的繁榮,。歐盟直到 20 世紀(jì) 80 年代才開(kāi)始重視公共部門的數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用，在數(shù)據(jù)治理,、公共數(shù)據(jù)資源利用等領(lǐng)域的發(fā)展模式,、思路與美國(guó)不同。歐盟制定了公共部門數(shù)據(jù)再利用政策,，引導(dǎo)歐盟成員國(guó)建立相應(yīng)的政策機(jī)制,。歐盟允許民眾獲取政府?dāng)?shù)據(jù)，但也允許政府機(jī)構(gòu)擁有相關(guān)數(shù)據(jù)的版權(quán),。因此,，如果無(wú)政府授權(quán)，任何社會(huì)機(jī)構(gòu)都不得利用政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行商業(yè)性開(kāi)發(fā),。但是從歐盟各成員國(guó)來(lái)看,，許多歐洲國(guó)家允許政府部門通過(guò)提供有償數(shù)據(jù)服務(wù)來(lái)盈利，以彌補(bǔ)政府經(jīng)費(fèi)的不足,。英國(guó)數(shù)據(jù)治理與公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用模式既不像美國(guó)那樣完全市場(chǎng)化,，也不像歐盟那樣保守。英國(guó)力推政府開(kāi)放數(shù)據(jù),，開(kāi)放政府許可證（OGL）得到了廣泛的應(yīng)用,，公共部門數(shù)據(jù)許可模式越來(lái)越簡(jiǎn)潔,、透明和便利，對(duì)于公共部門數(shù)據(jù)的使用和利用的限制越來(lái)越少,。（三）國(guó)外數(shù)據(jù)流通交易模式探索國(guó)外在數(shù)據(jù)交易上更傾向于鼓勵(lì)多元數(shù)據(jù)流通模式發(fā)展,，如通過(guò)數(shù)據(jù)代理（Data Broker）、數(shù)據(jù)信托（Data Trust）等方式來(lái)推動(dòng)數(shù)據(jù)流通機(jī)制的發(fā)展,，并在此基礎(chǔ)上逐步形成數(shù)據(jù)交易市場(chǎng),。美國(guó)耶魯大學(xué)教授杰克·巴金在隱私數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域首次提出采用信托工具來(lái)解釋數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)控制者之間的關(guān)系的主張。數(shù)據(jù)控制者通過(guò)承擔(dān)信托義務(wù)管理數(shù)據(jù),，或由第三方數(shù)據(jù)信托機(jī)構(gòu)管理數(shù)據(jù)的模式,，能夠降低管理和共享數(shù)據(jù)的成本與技術(shù)阻礙。數(shù)據(jù)信托旨在于數(shù)據(jù)共享利用中保護(hù)數(shù)據(jù)共享人的利益乃至社會(huì)公共利益,，保護(hù)數(shù)據(jù)主體權(quán)利,、使數(shù)據(jù)交易符合倫理要求、確保數(shù)據(jù)的安全性與可靠性,。歐盟委員會(huì)在《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》中概述了歐盟未來(lái)五年發(fā)展數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)所需的政策措施和投資策略,，最終創(chuàng)建一個(gè)歐洲數(shù)據(jù)公共空間，即一個(gè)真正的數(shù)據(jù)單一市場(chǎng),。2022 年,，《關(guān)于歐洲公共數(shù)據(jù)空間的歐盟委員會(huì)工作人員文件》專門對(duì)歐洲公共數(shù)據(jù)空間的運(yùn)行現(xiàn)狀做了分領(lǐng)域的詳細(xì)介紹。《歐洲共同數(shù)據(jù)空間：進(jìn)展與挑戰(zhàn)》重點(diǎn)評(píng)估了歐洲公共數(shù)據(jù)空間中數(shù)個(gè)核心項(xiàng)目架構(gòu)的運(yùn)行,，并著重分析了歐盟開(kāi)放數(shù)據(jù)門戶在數(shù)據(jù)空間中的作用和潛在效用,。四、完善我國(guó)數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度的建議 （一）構(gòu)建中國(guó)式現(xiàn)代化的數(shù)據(jù)治理體系謀劃數(shù)據(jù)治理頂層發(fā)展戰(zhàn)略 數(shù)據(jù)治理側(cè)重于從政府組織模式,、治理體系變革,、資源配置機(jī)制等全新視角推進(jìn)政府治理模式創(chuàng)新發(fā)展。當(dāng)前亟須進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)治理頂層設(shè)計(jì),，并制定總體規(guī)劃與細(xì)化實(shí)施方案,，明確國(guó)家數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)和重點(diǎn)，按照全國(guó)“一盤棋”的思路予以謀劃,，加快制定國(guó)家數(shù)據(jù)治理規(guī)劃,，描繪數(shù)字化發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。我國(guó)數(shù)據(jù)治理及其基礎(chǔ)制度建設(shè)應(yīng)始終堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),，全面落實(shí),、統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局,，面向網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó),、數(shù)字中國(guó)建設(shè)目標(biāo)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)作用,。充分發(fā)揮黨總覽全局,、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,，以集中統(tǒng)一的整體布局充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持全局性謀劃,、一體化布局,、整體性推進(jìn)，更好地發(fā)揮各方的積極性,，促進(jìn)數(shù)據(jù)有序流通和開(kāi)發(fā)利用,，整體推進(jìn)數(shù)據(jù)要素共建共享共治。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,，主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)主要矛盾的變化,，把增進(jìn)人民福祉作為推動(dòng)數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建立的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn),。建立惠民為民的治理體系,，增進(jìn)人民福祉，從企業(yè)和群眾需求出發(fā),，從政府管理和服務(wù)場(chǎng)景入手,，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，不斷提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)的數(shù)字包容性與普惠性,，讓人民群眾在數(shù)據(jù)治理中有更多的獲得感,、幸福感,、安全感,。優(yōu)化多元參與,、共享共治的發(fā)展格局 除政務(wù)數(shù)據(jù)外，企業(yè)與社會(huì)組織等也掌握了大量的具有較高公共價(jià)值的數(shù)據(jù)資源,。營(yíng)造開(kāi)放的政務(wù)數(shù)據(jù)治理環(huán)境,，有助于促進(jìn)民眾和組織參與公共政策和事務(wù),，能夠增強(qiáng)政府事務(wù)透明度,，增進(jìn)社會(huì)對(duì)政府的信任,，是提升國(guó)家數(shù)據(jù)治理水平的必要環(huán)節(jié)。在數(shù)字化條件下,，數(shù)據(jù)治理的建設(shè),、管理、運(yùn)維需要多元治理主體的共同參與,。（二）勾勒數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)輪廓適度分離數(shù)據(jù)的持有權(quán)與使用權(quán) 類比四大傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的治理,，引入“弱所有權(quán)”概念,，適度分離數(shù)據(jù)的所有權(quán)與使用權(quán)不失為一種可行的制度嘗試。以土地要素為例,，我國(guó)的土地制度要求,，城市市區(qū)土地全部屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,，屬于農(nóng)民集體所有。然而,，公有制所有形式并沒(méi)有限制土地流轉(zhuǎn)及價(jià)值創(chuàng)造,，因?yàn)槲覈?guó)創(chuàng)造性地對(duì)土地的所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行了分離，并逐步建立起相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)制度,，同時(shí)由自然資源部,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、住建部等職能部門協(xié)同治理,，最終實(shí)現(xiàn)了土地要素的市場(chǎng)化配置,。類似地，勞動(dòng)力要素,、資本要素和技術(shù)要素的高效配置也都離不開(kāi)從確權(quán)到權(quán)利分割再到制度和組織機(jī)構(gòu)的建立,，從而建立要素治理體系的探索過(guò)程。若要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的潛力,，在數(shù)據(jù)權(quán)屬劃分,、流通配置、制度規(guī)則等方面必須從價(jià)值理念,、基本制度,、組織機(jī)構(gòu)、治理主體,、運(yùn)行機(jī)制等方面逐步勾勒整體性的數(shù)據(jù)要素治理體系的輪廓,。堅(jiān)持“數(shù)據(jù)發(fā)展主義”策略 數(shù)據(jù)治理及數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，既要強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)保護(hù),，同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)發(fā)展,，我國(guó)的數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)發(fā)展策略是在二者之間找到一個(gè)平衡點(diǎn),，兼顧發(fā)展和安全,。當(dāng)下及未來(lái),，依然要堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)發(fā)展主義策略。這也是在數(shù)據(jù)治理過(guò)程中,，對(duì)于數(shù)據(jù)跨境等問(wèn)題的基本理念和策略,。對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)發(fā)展而言發(fā)展是第一要義，在發(fā)展的同時(shí)要避免可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn),。尤其是在數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用上,，我國(guó)在發(fā)展與安全保護(hù)兩方面都面臨著諸多緊迫性工作，國(guó)家數(shù)據(jù)局的成立和“數(shù)據(jù)二十條”的出臺(tái),，能夠促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)和利用,，從而更好地讓數(shù)據(jù)賦能數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)數(shù)字中國(guó)建設(shè)總體規(guī)劃的實(shí)施,。同時(shí),，在《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》等數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)法律制度下，要持續(xù)加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)使用過(guò)程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行強(qiáng)力的監(jiān)管,，保障數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)發(fā)展的安全底線,。（三）提升數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度建設(shè)能力細(xì)化、落實(shí)國(guó)家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度設(shè)計(jì) 黨和國(guó)家深刻把握數(shù)字化革命的歷史機(jī)遇,，科學(xué)部署網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó),、數(shù)字中國(guó)建設(shè)，為我國(guó)數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度建設(shè)指明了方向,、提出了要求,，下一步應(yīng)逐步落實(shí)國(guó)家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的頂層設(shè)計(jì)，建立促進(jìn)數(shù)據(jù)要素作用發(fā)揮的配套政策體系,，著力構(gòu)建完善的政策指導(dǎo)和制度支撐體系,，針對(duì)數(shù)據(jù)治理建設(shè)中的基礎(chǔ)性、機(jī)制性障礙,，出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn),、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，調(diào)整與當(dāng)前數(shù)據(jù)治理不相適應(yīng)的制度安排,。
建立統(tǒng)籌有力,、統(tǒng)分適度的全局性協(xié)調(diào)機(jī)制 國(guó)家層面應(yīng)建立全局性數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，各地各部門應(yīng)充分發(fā)揮本級(jí)數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的作用,，協(xié)調(diào)解決好數(shù)據(jù)治理過(guò)程中涉及全局性,、根本性的問(wèn)題。保障國(guó)家數(shù)據(jù)治理政策的有效性,、協(xié)調(diào)性,，充分調(diào)動(dòng)中央與地方數(shù)據(jù)治理的積極性,，高效配置全國(guó)數(shù)據(jù)資源，為數(shù)據(jù)的橫向與縱向流通提供制度保障,。鼓勵(lì)制度創(chuàng)新,，推進(jìn)示范應(yīng)用 各地?cái)?shù)據(jù)治理正在如火如荼地開(kāi)展中，圍繞相關(guān)基礎(chǔ)制度建設(shè)既有先行先試經(jīng)驗(yàn),，也暴露出不少問(wèn)題,。以需求為導(dǎo)向、以應(yīng)用促發(fā)展,，研究歸納近幾年地方發(fā)展經(jīng)驗(yàn),，在數(shù)據(jù)要素化改革不充分的地區(qū)和領(lǐng)域予以推廣，進(jìn)一步創(chuàng)新數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展模式,。同時(shí),，為進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)治理制度，加大先行先試力度,，創(chuàng)新試點(diǎn)示范內(nèi)容,，分地區(qū)、分領(lǐng)域,、分批次開(kāi)展試點(diǎn),，加強(qiáng)建設(shè)方向引導(dǎo)，制定考核評(píng)估制度,，將建設(shè)成效好的地方作為典型案例,，輻射帶動(dòng)區(qū)域與行業(yè)發(fā)展。（四）構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)體制機(jī)制完善治理結(jié)構(gòu),，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用 兼顧公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用和安全保護(hù),，必須構(gòu)建以政府?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)為核心，多方主體共同參與,、各司其職的綜合治理結(jié)構(gòu),。其中，數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行管理,，對(duì)參與數(shù)據(jù)治理的企業(yè)和個(gè)人實(shí)施監(jiān)管,，推動(dòng)落實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全,、個(gè)人信息保護(hù)等相關(guān)要求,；公共部門作為數(shù)據(jù)的提供者和使用者，應(yīng)遵守?cái)?shù)據(jù)治理的各項(xiàng)規(guī)則和要求,，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量,、提出數(shù)據(jù)需求；數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)商、研究支撐機(jī)構(gòu),、數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)等是公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的重要主體,，會(huì)接觸到大量的數(shù)據(jù)，為此政府應(yīng)在運(yùn)營(yíng)中擁有主導(dǎo)權(quán),。明確授權(quán)規(guī)則,，保障運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的有序開(kāi)展 通過(guò)引入數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體，在確保安全可控的前提下盡可能地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的參與積極性,。從授權(quán)對(duì)象上看,，公共數(shù)據(jù)屬于公共資源范疇,，政府應(yīng)優(yōu)先將公共數(shù)據(jù)作為出資交由國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng),，在保障安全的前提下充分釋放數(shù)據(jù)價(jià)值。從授權(quán)范圍上看,，按照行業(yè),、區(qū)域、場(chǎng)景等維度予以明確的數(shù)據(jù)授權(quán),，限定數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體的被授權(quán)范圍,，是兼顧發(fā)展與安全的必然選擇。從定價(jià)方式上看,，應(yīng)結(jié)合公共數(shù)據(jù)的用途進(jìn)行選擇,。拓展運(yùn)營(yíng)手段，支撐數(shù)據(jù)價(jià)值的充分釋放 一方面,，在公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)中積極引入?yún)^(qū)塊鏈,、聯(lián)邦學(xué)習(xí)、多方安全計(jì)算等新型技術(shù)手段,，界定數(shù)據(jù)權(quán)責(zé),，減少數(shù)據(jù)跑路，為公共數(shù)據(jù)的安全,、高效流轉(zhuǎn)提供支撐,。另一方面，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)中的數(shù)據(jù)流通模式,，實(shí)現(xiàn)原始數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)應(yīng)用“解耦”,，破解安全與流通對(duì)立難題，支撐數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放,。完善相關(guān)制度體系,，破解公共數(shù)據(jù)要素化難題 堅(jiān)持系統(tǒng)觀念是數(shù)據(jù)要素治理的重要原則，也是建立有關(guān)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度體系的重要前提條件,。在全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)的背景下,，通過(guò)相關(guān)制度規(guī)則的完善，消除政務(wù)數(shù)據(jù)整合匯聚、共享交換,、跨機(jī)構(gòu)流程優(yōu)化等方面存在的障礙,，面向數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展需求，通過(guò)制度規(guī)則安排重點(diǎn)解決公共數(shù)據(jù)向第三方授權(quán),、運(yùn)營(yíng)主體選擇,、公共數(shù)據(jù)向市場(chǎng)流通、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等方面面臨的難題,，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),、管理規(guī)范與運(yùn)營(yíng)監(jiān)督，強(qiáng)化公共部門數(shù)據(jù)要素治理能力,。我國(guó)數(shù)據(jù)治理體系不斷完善、成效顯著,，在國(guó)家與地方豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)下,，通過(guò)將數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，著力加快數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè),，推動(dòng)數(shù)據(jù)的確權(quán),、定價(jià)、流通,，以及數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化配置,，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。下一步應(yīng)將數(shù)據(jù)要素化與數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)目標(biāo)置于數(shù)據(jù)治理過(guò)程中,，基于數(shù)據(jù)治理現(xiàn)實(shí)需求和實(shí)踐積累,，以公共數(shù)據(jù)治理為抓手，推動(dòng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建設(shè)與完善,，探索破解數(shù)據(jù)確權(quán),、配置和流通難題的中國(guó)方案。構(gòu)建兼顧工具維度與價(jià)值維度的數(shù)據(jù)治理體系,，是激活數(shù)據(jù)要素潛能,、做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能,、構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的必然選擇,。
[1] 何俊、劉燕,、鄧飛:《數(shù)據(jù)要素概論及案例分析》,，科學(xué)出版社，2022,，第 29 頁(yè),。
[2] 張紹華,、潘蓉、宗宇偉：《大數(shù)據(jù)治理與服務(wù)》,，上?？茖W(xué)技術(shù)出版社，2016,，第 41 頁(yè),。[3] 梅宏:《數(shù)據(jù)治理之論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社,，2020,，第 131 頁(yè)。[4] 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南的通知》(國(guó)辦函[2022]102號(hào)),，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-10/28/content_5722322.htm,，2022年10月28日。[5] 清華大學(xué)公共管理學(xué)院,、中國(guó)電子信息行業(yè)聯(lián)合會(huì):《中國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)治理發(fā)展報(bào)告（2021年）》,，2020 年12 月,。[6] 復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室:《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告--省域指數(shù)（2022年度）》,，2022年1月。[7] 數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái),。
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