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實(shí)踐中,，債務(wù)人為擔(dān)保債務(wù)履行,，將土地使用權(quán)抵押給債權(quán)人的情形普遍存在，又因土地管理政策,，閑置達(dá)一定期限的土地,，可被認(rèn)定為閑置土地被收回,，那么,，當(dāng)?shù)盅和恋乇徽J(rèn)定為閑置土地而被無償收回時(shí)，抵押權(quán)人的權(quán)益如何得到保護(hù),？本文以抵押權(quán)人權(quán)益保護(hù)的角度出發(fā),，結(jié)合規(guī)范性文件條文、抵押權(quán)規(guī)則以及實(shí)踐中的案例展開初步法律分析,，試簡要闡述如下,。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第38條“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地……在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi),，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理”,、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《房地產(chǎn)管理法》）第26條“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的,，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地,。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的……,；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán),；但是,，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外”,、《閑置土地處置辦法》第2條“本辦法所稱閑置土地,，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地……”,、第14條“除本辦法第八條規(guī)定情形外,，閑置土地按照下列方式處理：（一）未動工開發(fā)滿一年的……；（二）未動工開發(fā)滿兩年的……無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)”之規(guī)定,，除法律規(guī)定的特殊情形外,，土地閑置滿兩年的可被無償收回。閑置土地?zé)o償收回的程序,，按照《閑置土地處置辦法》第14條“……（二）未動工開發(fā)滿兩年的,，由市、縣國土資源主管部門按照《土地管理法》第三十七條和《房地產(chǎn)管理辦法》第二十六條的規(guī)定,，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后,，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán),。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的,，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人”、《閑置土地處置辦法》第15條“市,、縣國土資源主管部門在依照本辦法第十四條規(guī)定作出征繳土地閑置費(fèi),、收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定前,，應(yīng)當(dāng)書面告知國有建設(shè)用地使用權(quán)人有申請聽證的權(quán)利。國有建設(shè)用地使用權(quán)人要求舉行聽證的,，市,、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)依照《國土資源聽證規(guī)定》依法組織聽證”、《國土資源聽證規(guī)定》第2條“縣級以上人民政府國土資源行政主管部門（以下簡稱主管部門）依職權(quán)或者依當(dāng)事人的申請組織聽證的,，適用本規(guī)定”之規(guī)定,，應(yīng)報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，向土地使用權(quán)人下達(dá)《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》,，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人,，并且土地使用權(quán)人有要求舉行聽證的權(quán)利。閑置土地?zé)o償收回的性質(zhì),，一般認(rèn)為無償收回閑置土地使用權(quán)的行為系行政處罰,，如《國家土地管理局關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見（[1997]國土[法]字第153號）》第5條規(guī)定：“依照《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條的規(guī)定，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿二年未動工開發(fā)的,，人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權(quán),，屬于行政處罰決定”，以及《最高人民法院行政審判庭關(guān)于無償收回土地使用權(quán)法律性質(zhì)等有關(guān)問題的復(fù)函》（行復(fù)[2023]33號,，以下簡稱《33號復(fù)函》）規(guī)定：“一,、行政機(jī)關(guān)作出無償收回閑置土地使用權(quán)決定，針對的是國有土地使用權(quán)人'超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿兩年未動工開發(fā)的’情形,，結(jié)合《中華人民共和國行政處罰法》第二條和原國家土地管理局《關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見》[1997]國土法字第153號)第五條規(guī)定,，我們傾向于該行為屬于行政處罰”。值得注意的是,，抵押權(quán)人并非按期開發(fā)土地的義務(wù)人,，如在抵押權(quán)人未違反義務(wù)或未有過錯的情況下，由抵押權(quán)人承擔(dān)行政處罰的不利后果,，將導(dǎo)致抵押權(quán)人自身的權(quán)利受損,，對于抵押權(quán)人可尋求的保護(hù)自身權(quán)利的方式，下文將加以簡要闡述,。收回閑置土地時(shí),，抵押權(quán)是否消滅問題根據(jù)《國家土地管理局〈關(guān)于對“中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例”第十七條有關(guān)內(nèi)容請求解釋〉的復(fù)函》【[1993]國土函字第15號，以下簡稱《復(fù)函》】“抵押權(quán)附屬于土地使用權(quán),。作為主權(quán)利的土地使用權(quán),，因行政機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定，作出收回土地使用權(quán)的處罰而消滅時(shí),，在該土地使用權(quán)上設(shè)定的抵押權(quán)隨之消滅”之規(guī)定,，土地使用權(quán)被收回而消滅，抵押權(quán)隨之消滅,。雖理論上也有其他不同觀點(diǎn)認(rèn)為土地使用權(quán)被收回后,，抵押權(quán)并未消滅,，但是《復(fù)函》并未被明確廢止，目前也未檢索到其他法律,、法規(guī)等規(guī)范性文件作出其他規(guī)定,。因此按照《復(fù)函》內(nèi)容，閑置土地被收回后,，抵押權(quán)消滅,。閑置土地被無償收回后對抵押權(quán)人權(quán)益的保護(hù) 1、抵押權(quán)人作為利害關(guān)系人有提起行政復(fù)議,、提起或參加行政訴訟,、申請或參加聽證的權(quán)利
根據(jù)前述《閑置土地處置辦法》第15條、以及《中華人民共和國行政復(fù)議法》第10條“公民,、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外”,、第23條“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自行政復(fù)議申請受理之日起七日內(nèi)，將行政復(fù)議申請書副本或者行政復(fù)議申請筆錄復(fù)印件發(fā)送被申請人”之規(guī)定,，按筆者理解,，抵押權(quán)人的合法權(quán)益受到具體行政行為【收回閑置土地】的影響，應(yīng)有權(quán)提起行政復(fù)議,。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第25條“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民,、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟……”,、第29條“公民,、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的,，可以作為第三人申請參加訴訟,，或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔(dān)義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的,，第三人有權(quán)依法提起上訴”以及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第12條“有下列情形之一的,，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的'與行政行為有利害關(guān)系’：……（六）其他與行政行為有利害關(guān)系的情形”、第30條“……與行政案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的第三人,，可以申請參加訴訟,，或者由人民法院通知其參加訴訟。人民法院判決其承擔(dān)義務(wù)或者減損其權(quán)益的第三人,，有權(quán)提出上訴或者申請?jiān)賹?/span>”之規(guī)定,，當(dāng)閑置土地被收回時(shí)，抵押權(quán)人作為利害關(guān)系人,，有提起或參加行政訴訟的權(quán)利,。司法實(shí)踐中支持抵押權(quán)人程序性權(quán)利的案例如（2020）遼01行終787號二審行政裁定書【該案中法院認(rèn)為,，案涉土地使用權(quán)的抵押權(quán)人并非普通債權(quán)人，收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的具體行政行為與抵押權(quán)人的抵押權(quán)具有法律上的利害關(guān)系,，抵押權(quán)人依法可以提起訴訟】,。同時(shí)，前述閑置土地?zé)o償收回的程序中,，土地使用權(quán)人有要求舉行聽證的權(quán)利,，根據(jù)《33號復(fù)函》“二、依法取得閑置土地抵押權(quán)的人,，系無償收回閑置土地使用權(quán)行為的利害關(guān)系人,，根據(jù)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(2004年)第五條、第二十條和《湖南省行政程序規(guī)定》第七十三條,、第七十四條等規(guī)定,，依法應(yīng)當(dāng)享有陳述、申辯和申請聽證的權(quán)利”之規(guī)定,，抵押權(quán)人可申請或參加聽證,，主張自身的權(quán)利。2,、如閑置土地已被查封,，抵押權(quán)人可與查封法院、當(dāng)?shù)卣疁贤?，要求政府向債?quán)人支付款項(xiàng)以結(jié)清查封土地上的債務(wù) 根據(jù)《最高人民法院第一巡回法庭關(guān)于行政審判法律適用若干問題的會議紀(jì)要》（以下簡稱《紀(jì)要》）第27條“法院查封之前,，土地閑置已經(jīng)超過兩年的，市,、縣人民政府有權(quán)無償收回土地使用權(quán),。但是，作出決定的市,、縣人民政府應(yīng)當(dāng)函請有關(guān)人民法院依法及時(shí)解除查封,。人民法院及時(shí)解除查封的條件應(yīng)當(dāng)是，政府向債權(quán)人支付相應(yīng)的債務(wù)及利息款項(xiàng),，結(jié)清查封土地上的債務(wù)”【《紀(jì)要》中記載的理由是“……政府未無償收回土地使用權(quán)之前,，人民法院已經(jīng)查封土地，依附在被查封土地上的債權(quán)是合法有效的,，政府無償收回土地使用權(quán),，函請人民法院解除查封，必須保障債權(quán)人合法債權(quán)的實(shí)現(xiàn),?！薄恐?guī)定，政府無償收回閑置土地時(shí),，法院已查封土地使用權(quán)的,，政府應(yīng)當(dāng)請法院解除查封,，而解除查封須保障債權(quán)人合法債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此,，依據(jù)《紀(jì)要》內(nèi)容,，抵押權(quán)人可積極與查封法院、當(dāng)?shù)卣疁贤?，要求政府向債?quán)人支付款項(xiàng)以結(jié)清查封土地上的債務(wù),，以保護(hù)自身的權(quán)益。需要注意到的是,，上述《紀(jì)要》并非正式的司法解釋,，系最高院第一巡回法庭召開座談會所形成的一些共識，故司法實(shí)踐中,，抵押權(quán)人可依據(jù)《紀(jì)要》努力協(xié)調(diào)法院,、政府方面按上述意見處理，但可能難以直接將《紀(jì)要》作為法律,、法規(guī)及司法解釋進(jìn)行適用,。另外，實(shí)踐中,，抵押權(quán)人還可嘗試與查封法院及政府部門溝通,，由查封法院出面，協(xié)調(diào)政府部門基于公平原則適當(dāng)退還全部或部分土地出讓金,。根據(jù)《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第408條“抵押人的行為足以使抵押財(cái)產(chǎn)價(jià)值減少的，抵押權(quán)人有權(quán)請求抵押人停止其行為,；抵押財(cái)產(chǎn)價(jià)值減少的,，抵押權(quán)人有權(quán)請求恢復(fù)抵押財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，或者提供與減少的價(jià)值相應(yīng)的擔(dān)保,。抵押人不恢復(fù)抵押財(cái)產(chǎn)的價(jià)值,，也不提供擔(dān)保的，抵押權(quán)人有權(quán)請求債務(wù)人提前清償債務(wù)”之規(guī)定,，抵押人作為土地使用權(quán)人,，有按期開發(fā)土地的義務(wù)，因土地閑置而被無償收回,，系抵押人的行為導(dǎo)致抵押財(cái)產(chǎn)減少,，因此抵押權(quán)人可以要求抵押人提供與抵押財(cái)產(chǎn)減少的價(jià)值相應(yīng)的擔(dān)保，或者要求債務(wù)人提前清償債務(wù),。如前所述,，收回閑置土地時(shí)抵押權(quán)隨之消滅，即實(shí)體權(quán)利已消滅,，但實(shí)踐中有觀點(diǎn)提出,，根據(jù)《民法典》第406條“抵押期間,，抵押人可以轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)。當(dāng)事人另有約定的,，按照其約定,。抵押財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，抵押權(quán)不受影響,。抵押人轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)的,，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知抵押權(quán)人……”之規(guī)定，即便閑置土地被收回,，也不視為抵押權(quán)當(dāng)然消滅,，抵押權(quán)仍及于該土地，土地再次出讓時(shí)即負(fù)擔(dān)該抵押權(quán),，或由抵押權(quán)人從土地出讓金中優(yōu)先受償,。但是，由于國家對閑置土地的無償收回（及再次出讓）與民法上的物權(quán)轉(zhuǎn)讓并不相同,，也未有法律明確規(guī)定無償回收土地可參照《民法典》上述規(guī)定,。更何況，如果國家收回土地要負(fù)擔(dān)著抵押權(quán),，則明顯與法律明確規(guī)定的“無償收回”相悖,。因此，筆者傾向認(rèn)為,，上述觀點(diǎn)缺乏法律依據(jù)及可行性,。雖本文探討的是閑置土地被“無償收回”后抵押權(quán)人權(quán)益的保護(hù)問題，但實(shí)踐中亦存在閑置土地被“有償收回”的情形,，故筆者就閑置土地被“有償收回”時(shí)抵押權(quán)人的應(yīng)對亦做簡要分析,，供讀者參考。根據(jù)《民法典》第390條“擔(dān)保期間,，擔(dān)保財(cái)產(chǎn)毀損,、滅失或者被征收等，擔(dān)保物權(quán)人可以就獲得的保險(xiǎn)金,、賠償金或者補(bǔ)償金等優(yōu)先受償,。被擔(dān)保債權(quán)的履行期限未屆滿的，也可以提存該保險(xiǎn)金,、賠償金或者補(bǔ)償金等”之規(guī)定,，基于抵押權(quán)的物上代位性，抵押權(quán)人可以要求就抵押財(cái)產(chǎn)獲得的保險(xiǎn)金,、賠償金或者補(bǔ)償金等優(yōu)先受償,。上述情形中，《閑置土地處置辦法》對因政府原因或不可抗力導(dǎo)致土地閑置的情形，作出了進(jìn)一步的詳細(xì)規(guī)定,。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第8條“有下列情形之一,，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)延遲的……（一）因未按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定,、規(guī)定的期限,、條件將土地交付給國有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項(xiàng)目不具備動工開發(fā)條件的,；（二）因土地利用總體規(guī)劃,、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定,、規(guī)定的用途,、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的；（三）因國家出臺相關(guān)政策,，需要對約定,、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改的；（四）因處置土地上相關(guān)群眾信訪事項(xiàng)等無法動工開發(fā)的,；（五）因軍事管制,、文物保護(hù)等無法動工開發(fā)的；（六）政府,、政府有關(guān)部門的其他行為,。因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致土地閑置的，依照前款規(guī)定辦理”,、第12條“因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的,，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商,，選擇下列方式處置：（一）延長動工開發(fā)期限……（二）調(diào)整土地用途,、規(guī)劃條件……（三）由政府安排臨時(shí)使用……（四）協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)；（五）置換土地,。對已繳清土地價(jià)款、落實(shí)項(xiàng)目資金,，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的,，可以為國有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價(jià)值相當(dāng)、用途相同的國有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè),。涉及出讓土地的,，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地,；（六）市,、縣國土資源主管部門還可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定其他處置方式”之規(guī)定，可以采取協(xié)議有償收回或置換土地的方式進(jìn)行處置，根據(jù)《民法典》第408條之規(guī)定,，抵押權(quán)人可主張抵押權(quán)的效力仍及于閑置土地被有償收回后而取得的代位物或權(quán)益,。司法實(shí)踐中，如（2016）浙03民終6394號民事判決書中,，法院認(rèn)為,，根據(jù)土地登記檔案顯示，涉案土地使用權(quán)因政府,、政府相關(guān)部門的其他行為導(dǎo)致閑置,，土地使用權(quán)及抵押雖因政府收回而注銷，但擔(dān)保物權(quán)并不當(dāng)然消滅,，其效力仍及于土地使用權(quán)被政府收回后而取得的代位物或權(quán)益,。 [1]王致勇,閑置土地?zé)o償收回后的抵押權(quán)保護(hù),發(fā)表于“高杉LEGAL”公眾號,2021-04-13 [2]法信碼|A3.H23392,在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地應(yīng)如何處理,？,2022-12-26 [3]《民法典》背景下政府無償收回閑置土地使用權(quán)時(shí)抵押權(quán)人保護(hù),發(fā)表于“錦天城重慶”公眾號,2022-07-01 [4]唐青林&李舒,最高法院:土地閑置滿兩年,哪些理由可以阻止土地被政府收回?,發(fā)表于“民商事裁判規(guī)則”公眾號,2022-08-29
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