一,、行政處罰時效的功能定位

二,、行政處罰時效的類型定位

（一）行政處罰時效在制度類型上屬于追究時效

依照時效所適用的具體時點不同，廣義上的行政處罰時效可以分為追訴時效,、裁決時效與執(zhí)行時效,。雖然在學(xué)理上對于行政處罰時效作了類型劃分，但是當(dāng)前我國的立法卻未將此種劃分作為規(guī)范進(jìn)行呈現(xiàn),，因此在識別和適用上也造成了一定程度的混亂,。實際上，我國《行政處罰法》第36條規(guī)定的乃是狹義上的處罰時效,，即單純的追究時效,。

首先，裁決時效是指行政機關(guān)在對行政違法行為立案調(diào)查之后直至作出行政處罰裁決的期限,。一旦超過裁決時效,，即使行政機關(guān)已經(jīng)開展立案調(diào)查工作，也不能繼續(xù)處罰程序,。比較接近裁決時效的,，如我國《行政處罰法》第60條規(guī)定了行政機關(guān)在立案之后應(yīng)當(dāng)在90日內(nèi)作出處罰決定，其他法律,、法規(guī)和規(guī)章也規(guī)定了特別的處理期限,。據(jù)統(tǒng)計,，我國有關(guān)行政處罰處理期限的法律法規(guī)超過二十部，但是關(guān)于處理期限的長短,、計算,、終結(jié)和法律效力的內(nèi)容各不相同，尤其是絕大部分超期作出處罰決定的案件,，法院并沒有撤銷處罰決定,。實務(wù)中，超過處理期限和超過追訴時效所產(chǎn)生的法律效果并不相同,。一方面,，處理期限只是單純的程序性規(guī)定，故超期作出處罰決定只構(gòu)成程序違法,。另一方面,，作為追訴期限的處罰時效則關(guān)系到行政處罰權(quán)的存在與否，故超過追訴期限便無權(quán)再作出處罰決定,。

其次,，執(zhí)行時效指行政機關(guān)作出行政處罰決定后到處罰決定執(zhí)行的期間，超過該期限,，處罰決定便免予執(zhí)行,。《行政處罰法》第66條規(guī)定“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定書載明的期限內(nèi),，予以履行”,，據(jù)此可知，“未在行政處罰決定書載明的期限內(nèi)履行義務(wù)的,，有關(guān)機關(guān)予以強制執(zhí)行”,。進(jìn)言之，理論上的執(zhí)行時效自“行政處罰決定書載明的期限”為起算時點,，再根據(jù)“復(fù)議或訴訟不停止執(zhí)行原則”,，該執(zhí)行時效的計算并不會因為當(dāng)事人提起復(fù)議或訴訟就受到影響。但是,，《行政處罰法》并未明確規(guī)定執(zhí)行時效的確定期限,，但《行政強制法》第53條規(guī)定“沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)”申請人民法院強制執(zhí)行的執(zhí)行時效為三個月。譬如,，相較于有強制執(zhí)行權(quán)的治安行政機關(guān),，沒有行政處罰強制執(zhí)行權(quán)的衛(wèi)生行政機關(guān)只能申請法院強制執(zhí)行，因而就要受到三個月的執(zhí)行時效的限制,，這實際上與復(fù)議或訴訟不停止執(zhí)行原則相背離,，造成法律之間和實務(wù)之中的混亂,。

最后,，《行政處罰法》第36條所言的只是追究時效,，這又被稱為追罰時效，即行政機關(guān)可以追究處罰責(zé)任的期限,。在“蔡明長訴湖南省新化縣人民政府案”中,，最高人民法院就明確指出：“……違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰,。該條所稱的兩年處罰時效,，是對行政機關(guān)追究行政相對人違法行為法律責(zé)任、實施行政處罰的追訴時間限制,?！钡牵暾奶幜P時效制度應(yīng)當(dāng)包括追究時效,、裁決時效和執(zhí)行時效,，這三者構(gòu)成處罰期間相互配合、程序先后承接的秩序,。當(dāng)前,，《行政處罰法》沒有對裁決時效和執(zhí)行時效設(shè)定一個期限，不論是從維護(hù)法的安定性出發(fā),，還是出于提高行政管理效率之目的,，都是不妥當(dāng)?shù)摹Ｒ虼?，有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)在制度上填補我國行政處罰時效的空缺,，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中添加關(guān)于裁決時效的規(guī)定，并且在行政強制法中補全關(guān)于執(zhí)行時效的相關(guān)規(guī)定,。需要重視的問題是,，無論采取何種時效規(guī)則體例，首先應(yīng)當(dāng)明確到底按照何種路徑來確定處罰時效的制度設(shè)計,，這里面既有價值判斷的問題,，也有立法技術(shù)的問題。不過,，目前討論范疇主要依據(jù)現(xiàn)行《行政處罰法》的規(guī)范文本,，故后文仍將行政處罰時效定位為追訴時效以便統(tǒng)一把握。

（二）行政處罰時效在期間類型上屬于權(quán)力期間

追訴時效的制度效果在于通過設(shè)定期限來促使行政機關(guān)積極履行職責(zé),，同時在時效經(jīng)過后規(guī)定行政機關(guān)以不利的法律后果,，賦予當(dāng)事人時效利益。在時效體系中,，追訴時效也最能夠代表行政處罰的時效制度價值,。有鑒于此，對于行政處罰時效制度的爭論主要就集中于其制度屬性之上,。雖然論者提及此問題時多用“時效制度”來指稱行政處罰的法定期限,，但是行政法上對于行政處罰的期間限制究竟是何種法律性質(zhì),，目前學(xué)界并無統(tǒng)一觀點。通過對《行政處罰法》中關(guān)于行政處罰期間的文本表述,，我們可以看出,，立法者并未明確這種期限的性質(zhì)，第36條第1款僅僅對于該期間的法律效果進(jìn)行闡述,，36條第2款也僅僅表明其“期限”之定義,，并未明確其應(yīng)該歸屬于何種期間制度。正因如此,，對于行政處罰時效制度究竟應(yīng)該采取何種認(rèn)定視角,，在理論上得以展開研討。很多學(xué)者將行政法上的行政處罰時效與民法上的消滅時效做對比,，但是,，“消滅時效系對私法上之權(quán)利所設(shè)之制度，與公法上裁處權(quán)之追訴時效性質(zhì)并不相同”,。通常而言,，消滅時效被立法者認(rèn)為有助于實現(xiàn)法的安定性與法的和平性。故此可以看出,，探究行政處罰時效制度的屬性一定離不開其背后的制度價值,。考察行政處罰時效制度的性質(zhì),，學(xué)者多從時效制度的適用對象著手分析,，由此產(chǎn)生下述觀點。

第一,，將行政處罰權(quán)視作公法上的請求權(quán),，由此將行政處罰時效類推于民法上的消滅時效（訴訟時效）。有學(xué)者認(rèn)為,，我國臺灣地區(qū)的“行政罰法”第27條應(yīng)當(dāng)稱之為時效,，可從論理上類推民法時效制度，即行政機關(guān)持續(xù)不行使某些請求權(quán)達(dá)到一定期限時,，請求權(quán)之相對人便獲得抗辯權(quán)以阻止請求權(quán)的實現(xiàn),。這種觀點先定地認(rèn)為行政處罰權(quán)系屬請求權(quán)的一種，但有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對其采取限縮解釋,，即限于行政機關(guān)要求相對人履行金錢給付義務(wù)（如罰沒決定）才屬于此處的請求權(quán)范疇,，其他處罰種類就不在此范圍內(nèi)。

第二,，將行政處罰權(quán)視作公法上的形成權(quán),，由此，行政處罰的法定期限并非真正的“時效”，而應(yīng)采取權(quán)力期間的制度立場,。警察行政,、秩序行政以及公課行政均以干涉及強制手段完成行政任務(wù)，屬于“廣義之形成處分”,，即“以命令或禁止，設(shè)定相對人作成特定作為,、不作為或容忍義務(wù)之行政處分”,。正如有學(xué)者指出：“行政罰法有關(guān)裁處權(quán)，系國家對違反行政法義務(wù)者得課處行政罰之權(quán)力,，屬形成權(quán),，非公法上請求權(quán)，故（臺灣地區(qū)）'行政罰法’第27條第1項之裁罰時效與行政程序法第131條之公法上請求權(quán)時效系屬二事,?！币驗椋谔幜P時效經(jīng)過后將會產(chǎn)生處罰權(quán)終局消滅的法律后果,，這不像民法上的時效經(jīng)過那樣,，只發(fā)生請求權(quán)減損（不得訴請強制執(zhí)行）的法律效果。就前述作為真正時效制度的執(zhí)行時效來說,，該期間屆滿后應(yīng)當(dāng)類推民法上的消滅時效,，只發(fā)生原權(quán)利減損的法律效果，也就是不得再強制執(zhí)行,。換言之,，相對人自愿履行或配合執(zhí)行仍然有效，不會產(chǎn)生公法上的不當(dāng)?shù)美麊栴},。相較而言,，“權(quán)利（力）期間屆滿后，為原權(quán)利消滅,，而非僅使原權(quán)利喪失強制執(zhí)行力”,，“不存在義務(wù)人自愿履行是否有效的問題”。

可見,，就期間經(jīng)過的法律效果來說,，行政法上的處罰時效更加接近于民法上的除斥期間。但是,，處罰時效并不能完全等同于除斥期間,，因為除斥期間自權(quán)力（利）人知道或應(yīng)當(dāng)知道時起算，而處罰時效自違法行為發(fā)生之日起算,，故這里的處罰時效規(guī)定的期限是一個單純的期間限制,。可以比較作為典型“權(quán)力（利）期間”的知識產(chǎn)權(quán)期間制度,，這一確定的權(quán)力（利）期間屆滿后,，知識產(chǎn)權(quán)隨即消滅,。但是知識產(chǎn)權(quán)自作品形成之日成立，故該權(quán)力（利）期間也自一個客觀事件發(fā)生之日起算,，而不是基于一個“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的主觀認(rèn)識,。具言之，行政機關(guān)是否知道或應(yīng)當(dāng)知道違法事實并非處罰時效所關(guān)心的問題,，處罰時效自客觀上應(yīng)受處罰違法行為要件成立時開始計算,，它將客觀化的期間要素加入權(quán)力存在的條件之中，從而達(dá)到限制處罰權(quán)的目的,。根據(jù)德國法上的理論,，狹義的權(quán)力（利）期間表現(xiàn)為“權(quán)利的時間性（Temporalit?t eines Rechtes）”，“權(quán)力（利）的存在從一開始僅僅依據(jù)確定的這個期限來計算”,。所以,，處罰時效并非除斥期間，而是一種權(quán)力期間,。

綜上可知,，理論上的處罰時效可能包括多個制度裝置，但是狹義上的處罰時效僅指追究時效（追罰時效）,，也是本文基于《行政處罰法》第36條所討論的核心問題,。我國法定的行政處罰時效雖然被通俗化表達(dá)為“時效”，但并非真正的時效,，究其本質(zhì)應(yīng)為權(quán)力期間,。

三、行政處罰時效的制度構(gòu)成

（三）時效經(jīng)過后的權(quán)力消滅與抗辯機會

四,、行政處罰時效的適用規(guī)則

學(xué)界最初借助概念解釋的方法,，直接基于“違法行為發(fā)生之日”的提出解釋方案,，試圖構(gòu)建處罰時效起算規(guī)則。一是從違法行為開始之日,，即自行為人開始實施違法行為之日起算處罰時效,。這種觀點存在明顯的問題，因為有些違法行為本身可能連續(xù)或繼續(xù)兩年或兩年以上,，如果自違法行為開始之日起算,，那連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的違法行為反而更容易逃脫行政處罰。二是從“違法行為結(jié)束之日”,，即自行為人完整實施違法行為之日起算處罰時效,。但是，許多違法行為實施之日即告違法行為成立,，但也有不少行為必須判斷危險狀態(tài)形成或等待實害結(jié)果發(fā)生才能判定其違法性,，即所謂的行為犯、危險犯和結(jié)果犯之區(qū)分,。因此,，違法行為結(jié)束之日對于實務(wù)中各種復(fù)雜情勢的解釋力顯然不足。三是“違法行為被知悉之日”,，即有權(quán)作出行政處罰的行政機關(guān)接到舉報,、掌握線索之日起算處罰時效。這種理解顯然混淆了追究時效和裁決時效的區(qū)別,。譬如,，在旅順北海養(yǎng)殖場訴大連市旅順口區(qū)海洋與漁業(yè)局一案中，行政機關(guān)于2011年6月30日開展執(zhí)法檢查中形成“現(xiàn)場筆錄”,，并于2016年12月29日立案,，2017年10月19日才下達(dá)處罰決定書,，法院據(jù)此認(rèn)為：“經(jīng)行政機關(guān)調(diào)查后若被認(rèn)定屬實的，應(yīng)以調(diào)查時間為違法行為被發(fā)現(xiàn)的時間點”,，而2011年始到2017年止顯然已經(jīng)超過了兩年處罰時效,，故判決撤銷行政處罰決定。法院的觀點即將“違法行為發(fā)生之日”等同于“違法行為發(fā)現(xiàn)之日”,，這就直接將處罰時效視為裁決時效,，明顯系法律適用錯誤。因此,，該案經(jīng)最高人民法院再審后指出,，“因北海養(yǎng)殖場的案涉違法行為從2010年開始持續(xù)存在，故應(yīng)適用《行政處罰法》第29條第2款”,，即“違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,，從行為終了之日起計算”，故認(rèn)定處罰決定超過兩年處罰時效系屬適用法律錯誤,?？梢姡瑢Α斑`法行為發(fā)生之日”的三種解釋方案都存在局限性,，無法滿足復(fù)雜多變的現(xiàn)實要求,。《行政處罰法》第36條第1款規(guī)定了一般和特殊處罰時效的長度,，第2款則規(guī)定了不同類型行為的處罰時效的起算時點,。《行政處罰法》第36條第2款將一般違法行為的處罰時效起算時點規(guī)定為“違法行為發(fā)生之日”,，同時規(guī)定了違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,，從“行為終了之日”起計算。故本文試圖據(jù)此加以類型化,，建構(gòu)起處罰時效的起算規(guī)則,。

1.即成性違法行為

所謂即成性違法行為，是指違法行為發(fā)生即告法益侵害結(jié)果的發(fā)生,，違法行為與侵害狀態(tài)一同結(jié)束,。實踐中，絕大部分違法行為都屬于即成犯,，典型的如故意傷害等。對于即成性違法行為,，自應(yīng)受處罰的違法行為成立之日時開始起算處罰時效,。理論上來說，違法行為符合該當(dāng)性,、違法性和有責(zé)性等構(gòu)成要件方才成立,。因此,，在這三項構(gòu)成要件均獲滿足時，處罰時效才開始起算,。首先,，該當(dāng)性作為一種事實描述，客觀評價上匹配即可,。譬如,，《治安管理處罰法》第30條規(guī)定不得“違反國家規(guī)定，制造,、買賣……等危險物質(zhì)”,，故行為人得到作為或不作為必須達(dá)到上述事實描述，方才符合該當(dāng)性構(gòu)成要件,。其次,，違法性作為一種價值判斷，表現(xiàn)為對法律規(guī)范的違反性,。譬如,，法律規(guī)定特定主體在一定期限內(nèi)應(yīng)當(dāng)為一定行為，但該期限屆滿后仍未作出,，那么在該期限屆滿后才能對該不作為行為作出違法性判斷,。最后，有責(zé)性是歸責(zé)的條件和原因,，主要包括責(zé)任能力和責(zé)任條件,。

現(xiàn)實中，絕大部分即成犯的“違法行為發(fā)生之日”即為應(yīng)受處罰的違法行為成立之日,，但在少數(shù)情況下,，行為發(fā)生尚難認(rèn)定其違法性，還須根據(jù)延遲出現(xiàn)的法益侵害結(jié)果來判定,，此時就應(yīng)該自后出現(xiàn)“結(jié)果發(fā)生之日”起算處罰時效,。譬如，在李宜昀訴深圳市公安局布吉派出所一案中,，原告李宜昀的身體于2007年4月2日被加害人插入鋼針,，2012年2月22日通過手術(shù)取出，但直到2013年4月2日才向被告深圳市公安局布吉派出所報案,，被告經(jīng)委托鑒定原告所受為輕微傷后,，根據(jù)《治安管理處罰法》第22條規(guī)定的6個月的追究時效，該“繼續(xù)性”違法行為之處罰時效應(yīng)當(dāng)自“結(jié)果發(fā)生之日”開始起算,，故自2012年2月23日起到2012年8月22日止為處罰時效期間,，所以行政機關(guān)以該違法行為已過6個月的追究時效為由終止調(diào)查于法有據(jù)。

2.連續(xù)性違法行為

對于連續(xù)性違法行為，應(yīng)當(dāng)自最后一次違法行為終了之日開始起算處罰時效,。官方觀點認(rèn)為：“《行政處罰法》第29條中規(guī)定的違法行為的連續(xù)狀態(tài),，是指當(dāng)事人基于同一個違法故意，連續(xù)實施數(shù)個獨立的行政違法行為,，并觸犯同一個行政處罰規(guī)定的情形,。”比較而言,，刑法上的連續(xù)犯是指,，行為人在一段時期內(nèi)，基于同一的或概括的犯罪故意而連續(xù)實施性質(zhì)相同的數(shù)個行為的場合,。比較我國臺灣地區(qū)的界定,，違法行為的連續(xù)狀態(tài)類似于“連續(xù)違法”，意指出于概括的違法意思,，在行政機關(guān)通知單送達(dá)或徑行通知前,，連續(xù)實施兩個以上可以獨立構(gòu)成違法之行為，違反“社會秩序維護(hù)法”的同一條款,，以一行為論,，在處罰上視為一違法者。因此,，既然“以一行為論”,，那么連續(xù)犯直到最后一次行為終了之日，基于概括違法目的下的連續(xù)行為才真正結(jié)束,，所以理應(yīng)按照最后一次違法行為終了之日起算處罰時效,。

實際上，連續(xù)狀態(tài)下的每一個違法行為都符合獨立違法行為的構(gòu)成要件,，但之所以要“以一行為論”,，主要是因為行為人主觀違法目的的概括性以及客觀違法行為的連續(xù)性，這就在處罰程序和實務(wù)操作中更宜合并處理,，從而滿足過罰相當(dāng)和行政效率之要求,。因此，連續(xù)違法行為的處罰時效問題必須認(rèn)真對待,。其一,，連續(xù)違法行為的間隔時間需要合理確定，尤其要符合規(guī)范價值和經(jīng)驗認(rèn)識上的“連續(xù)性”標(biāo)準(zhǔn),。倘若實務(wù)中對間隔時間不加以適當(dāng)限縮,，就可能對行為人幾個月甚至幾年實施的同類違法行為都認(rèn)定為連續(xù)違法行為，這顯然不利于時效制度對當(dāng)事人的保護(hù),。比照我國刑法上的連續(xù)犯認(rèn)定,，諸多情況下行為間隔時間的松緊程度差異懸殊（有短至2小時,，長至5年之久）,，造成過分限縮或過度擴(kuò)張連續(xù)犯的認(rèn)定范圍,，進(jìn)而導(dǎo)致追訴時效的適用極度混亂。因此,，本文建議實務(wù)中可以根據(jù)《行政處罰法》第60條規(guī)定的處罰普通程序90日期限的規(guī)定作原則性處理,，即連續(xù)犯的間隔時間原則上不應(yīng)超過90日的一到兩倍。第二,，在行為人實施了多個連續(xù)違法行為后,，行政機關(guān)對前行為的立案調(diào)查導(dǎo)致處罰時效不再計算，但未被發(fā)現(xiàn)的后行為應(yīng)當(dāng)重新起算處罰時效,。若后行為仍然存在多個違法行為,，則仍有可能構(gòu)成另一個“連續(xù)犯”。換言之,，立案調(diào)查可能將一個連續(xù)犯切割為兩個,，此時就以前、后連續(xù)行為的“行為終了之日”分別起算處罰時效,。

3.繼續(xù)性違法行為

對繼續(xù)性違法行為,，應(yīng)當(dāng)自違法行為的繼續(xù)狀態(tài)結(jié)束之日開始起算處罰時效。理論上對繼續(xù)性違法行為有不同的認(rèn)識,，第一種認(rèn)為是違法行為造成的不法狀態(tài)的繼續(xù)狀態(tài),；第二種認(rèn)為是違法行為造成法益侵害后，這種違法狀態(tài)繼續(xù)進(jìn)行著,；第三種認(rèn)為是違法行為本身在時間上的繼續(xù)性,，也包括違法行為尚未得到糾正而使違法狀態(tài)或危險延續(xù)著。這三種觀點將違法行為造成的“不法狀態(tài)”納入其中,，從而導(dǎo)致識別標(biāo)準(zhǔn)的極度混亂,。因為無論是一般積極或消極違法行為，還是連續(xù)性違法行為,，結(jié)果上都會造成這樣或那樣的“不法狀態(tài)”,。譬如，行為人盜竊后對所得贓物的繼續(xù)性占有屬于“不法狀態(tài)”,，行為人破壞公共設(shè)施后任由公物得不到修繕恢復(fù)而處于“不法狀態(tài)”中,。可見,，所有不法行為可能都會產(chǎn)生“不法狀態(tài)”,，但所有“不法狀態(tài)”未必都是繼續(xù)性違法行為所造成的。為了與上述兩種類型有所區(qū)分,，此處繼續(xù)性違法行為應(yīng)當(dāng)限定為違法行為本身的繼續(xù)性。換言之,，繼續(xù)性違法行為主要是指行為上的繼續(xù)性，即行為本身無時間間隔地繼續(xù),。

實踐中,，繼續(xù)性違法行為可能以積極或消極方式作出,。一方面,，積極方式作出的典型違法行為如非法占用土地、非法持有違禁物品,、非法經(jīng)營等,。在最高人民法院行政審判庭作出的《關(guān)于如何計算土地違法行為追訴時效的答復(fù)》中指出：“對非法占用土地的違法行為，在未恢復(fù)原狀之前,，應(yīng)視為具有繼續(xù)狀態(tài),，其行政處罰的追訴時效,，應(yīng)根據(jù)行政處罰法第29條第2款的規(guī)定,，從違法行為終了之日起計算,。”此時,，非法占用土地的違法行為是處于繼續(xù)狀態(tài)的,，該繼續(xù)性非法占用行為的結(jié)束則意味著不法狀態(tài)恢復(fù)原狀,。同樣，建造違章建筑亦是如此,。曾有觀點認(rèn)為,，建造違章建筑的行為完工時行為即告終了,，所以該違法行為造成的不法狀態(tài)才具有“繼續(xù)性”,。實際上，行政處罰規(guī)制的對象不僅包括建造行為,，還包括對違章建筑的占有行為,，但這兩者因具有牽連關(guān)系而通常被視為一個行為（建造是手段，占有是目的）,。這兩個行為都可能出現(xiàn)繼續(xù)狀態(tài),，包括一段時期的建造和占有都是不間斷地發(fā)生的,。換言之，非法建造和占有“行為的構(gòu)成要件符合性在持續(xù)”,。因此，處罰時效理應(yīng)自后續(xù)的占有行為結(jié)束之日起算,。

另一方面,，在法理學(xué)上，“不作為”也被視為一種行為,，只不過表現(xiàn)為一種特殊的消極形式（不作為）而已,。不作為通常從一開始就呈現(xiàn)出繼續(xù)狀態(tài)的行為方式，而作為義務(wù)持續(xù)地不履行,，那么這種不作為本身的違法狀態(tài)就在繼續(xù)。譬如,，在車向宜訴北京市朝陽區(qū)人力資源和社會保障局一案中,，原告車向宜于2010年3月18日向被告投訴其用單人位未繳納2005年10月至2006年4月的社會保險費,，未足額支付2006年5月至2008年2月的社會保險費的違法行為,，被告朝陽區(qū)人社局以違法行為已經(jīng)超過2年的追究期間為由不予受理，法院則認(rèn)為被告不予受理決定事實清楚,、適用法規(guī)正確,、程序合法,，依法應(yīng)予維持,。本案審理過程中出現(xiàn)了兩種不同意見：一種意見認(rèn)為用人單位“只要不作為違法行為的行為人一直未作為，其追訴時效即未開始計算”,；另一種意見認(rèn)為“應(yīng)從法律規(guī)定的作為義務(wù)期限屆滿的次日起算”,，最終法院采納了后一種意見,。

但是,，法院此時將不作為違法視為“即成犯”顯然是錯誤的,。因為，不作為違法在繼續(xù)狀態(tài)中的“行為”在法律評價上具有擬制性，主要是因為被害法益每時每刻都受到同等程度的侵害,，故能持續(xù)性地評價應(yīng)受處罰的構(gòu)成要件符合性。我們之所以認(rèn)為故意傷害,、盜竊屬于即成性行為,，主要是因為按照一般社會觀念，傷害,、盜竊既遂后就不能認(rèn)為行為人還在持續(xù)進(jìn)行著傷害,、盜竊（否則就是連續(xù)性違法行為）。鑒于《社會保險費征繳暫行條例》第23條規(guī)定“未按照規(guī)定申報應(yīng)繳納的社會保險費數(shù)額的”,，由勞動部門責(zé)令限期改正,；情節(jié)嚴(yán)重的處以罰款。本案中的繳費單位在法定可履行期內(nèi)不作為均屬合法,，但超過期限之后則易變?yōu)檫`法,，故在“義務(wù)期限屆滿的次日”始符合違法性構(gòu)成要件。但在不作為違法行為的評價上，不繳費行為持續(xù)進(jìn)行中,，被害法益（社保繳納秩序）將持續(xù)受到同等程度的侵害,，也能將這不作為行為持續(xù)評價為上述第23條規(guī)定的構(gòu)成要件符合性。反之,，不繳納行為如果兩年未經(jīng)受害人舉報,，勞動部門就不必責(zé)令限期改正，這才背離了立法目的,。因此,，不作為違法理應(yīng)認(rèn)定為此處的繼續(xù)性違法行為，自作為義務(wù)履行后起算處罰時效,。

《行政處罰法》第29條規(guī)定“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,，不再給予行政處罰”。這意味著,，“發(fā)現(xiàn)”的認(rèn)定決定了對處罰時效是否終止的判斷,。因為，在起算時點確定后,，兩年期間內(nèi)的“發(fā)現(xiàn)”即為期間終點,，而兩年內(nèi)未被“發(fā)現(xiàn)”則會產(chǎn)生處罰時效經(jīng)過的法律效果。因此,，越早認(rèn)定“發(fā)現(xiàn)”時點對行政處罰權(quán)的行使越有利,，越晚認(rèn)定“發(fā)現(xiàn)”時點則對處罰相對人免受處罰越有利。由于“發(fā)現(xiàn)”本身是一個相對主觀的事件,，所以發(fā)現(xiàn)的主體和程度將是認(rèn)定“發(fā)現(xiàn)”的基本標(biāo)準(zhǔn),。

1.發(fā)現(xiàn)的主體

對于發(fā)現(xiàn)的主體范疇，目前尚無法律法規(guī)或司法解釋作出明確規(guī)定,。司法部曾在實務(wù)中就遭遇到這一疑難問題,，在經(jīng)向全國人大常委會法工委請示后，正式發(fā)布《司法部辦公廳關(guān)于對違法違紀(jì)律師行政處罰追訴時效有效問題的通知》（司發(fā)電〔2005〕1號,，以下簡稱《通知》）：“經(jīng)研究，并經(jīng)全國人大常委會法工委批復(fù)同意,，明確《行政處罰法》第29條規(guī)定的發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)行為的主體是處罰機關(guān)或有權(quán)處罰的機關(guān),，公安機關(guān)、檢察機關(guān),、法院,、紀(jì)檢監(jiān)察部門或者司法行政機關(guān)都是行使社會公權(quán)力的機關(guān)，對律師違法違紀(jì)行為的發(fā)現(xiàn)都具有《行政處罰法》規(guī)定的法律效力,?！笨梢姡俜綄⑺小靶惺股鐣珯?quán)力的機關(guān)”的發(fā)現(xiàn)都認(rèn)定為此處具有法律效力的“發(fā)現(xiàn)”。但是,，這種做法是否可以作為通行標(biāo)準(zhǔn)值得反思,。

實際上，根據(jù)權(quán)力分工原則,，行政機關(guān)和其他國家機關(guān)形成相對獨立的系統(tǒng),，雖然彼此工作上存在監(jiān)督、制約和配合關(guān)系,，但由于其他國家機關(guān)可能既沒有作出行政處罰的權(quán)限,，又未必一定會向行政機關(guān)通知或舉報，故其他國家機關(guān)“發(fā)現(xiàn)”而終止處罰時效的計算未必合理,。這可能會出現(xiàn)有權(quán)作出處罰決定的行政機關(guān)始終未“發(fā)現(xiàn)”,，但因其他機關(guān)的偶然“發(fā)現(xiàn)”，導(dǎo)致處罰時效的計算提前終止,，無法正常發(fā)揮程序法功能和實體法價值,，以致制度目的最終落空。因此,，本文認(rèn)為此處的發(fā)現(xiàn)主體應(yīng)當(dāng)限定為“有權(quán)進(jìn)行責(zé)任追究的機關(guān)”,，但不限于特定的行政機關(guān)。譬如,，在葉海江訴浙江省司法廳一案中,，作為辯護(hù)律師的葉海江在2014年1月向委托人提供法律服務(wù)期間實施了詐騙行為，檢察機關(guān)2015年5月25日開始對葉海江進(jìn)行調(diào)查,、取證,，故浙江省司法廳于2019年1月8日開始立案調(diào)查，最終作出吊銷其律師執(zhí)業(yè)證書的處罰決定,。法院最后根據(jù)《通知》認(rèn)為,，“公安、檢察,、法院等機關(guān)對律師違法違紀(jì)行為只要啟動調(diào)查,、取證和立案程序，均可視為發(fā)現(xiàn)違法行為”,，故本案并未超過兩年追究時效,。所以，司法部發(fā)布的通知將其他國家機關(guān)納入“發(fā)現(xiàn)”的主體范疇,，主要是因為司法行政機關(guān),、公安機關(guān),、檢察機關(guān)和法院通常都有權(quán)對律師的違法執(zhí)業(yè)行為追究責(zé)任,。

2.發(fā)現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)

“違法行為的發(fā)現(xiàn)”一定程度上反映為行政機關(guān)的主觀認(rèn)識狀態(tài),，但如何判定“發(fā)現(xiàn)”已經(jīng)達(dá)到了發(fā)生法律效力的程度，實務(wù)中存在“主觀知悉”和“客觀立案”兩種標(biāo)準(zhǔn),。一是“主觀知悉說”,，即只要求行政機關(guān)主觀知悉違法行為即可認(rèn)定為“發(fā)現(xiàn)”。因此,，行政機關(guān)不論是主動發(fā)現(xiàn)線索,，還是收到群眾舉報，都可以認(rèn)為是“發(fā)現(xiàn)”,。二是“客觀立案說”,，即必須要求行政機關(guān)正式立案才能認(rèn)定為“發(fā)現(xiàn)”,。譬如，在治安管理處罰案件中,，公安機關(guān)“發(fā)現(xiàn)”的標(biāo)準(zhǔn)通常以公安機關(guān)是否已經(jīng)對違反治安管理行為予以“立案”為界分：“對于已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為公安機關(guān)已經(jīng)發(fā)現(xiàn),；對于沒有立案的，不能認(rèn)定為公安機關(guān)已經(jīng)發(fā)現(xiàn),，即公安機關(guān)'沒有發(fā)現(xiàn)’?！逼渲校饔^知悉標(biāo)準(zhǔn)明顯將“發(fā)現(xiàn)”的時點向前移,，這有助于行政機關(guān)盡快解除處罰時效的約束,，更加有利于處罰決定的作出；客觀立案標(biāo)準(zhǔn)則將“發(fā)現(xiàn)”的時點往后推,，這強化了處罰時效對行為人的保護(hù),，減少了處罰決定的概率。但實踐中,，部分司法裁判也明確或隱含地采用了客觀立案標(biāo)準(zhǔn),。譬如，北京市第一中級人民法院分別在兩起處罰案件中指出：“……故被告于2010年11月4日立案調(diào)查該事項未違反《行政處罰法》第29條的規(guī)定”,；“……被告于2006年5月17日立案進(jìn)行查處未違反上述法律規(guī)定”。

首先,，從理論上來說,，前述論證中對處罰時效的權(quán)力期間之定位，意味著處罰時效的起算和終結(jié)都不應(yīng)以行政機關(guān)的主觀認(rèn)識為判定標(biāo)準(zhǔn)。雖然行政機關(guān)必然是知悉了一定事實,、線索才立案，但立案畢竟屬于一件客觀事實,，故以立案作為終結(jié)時點更加符合處罰時效的期間屬性定位,。其次，主觀知悉標(biāo)準(zhǔn)將“發(fā)現(xiàn)”的解釋空間完全交由了行政機關(guān),，故行政機關(guān)完全可以借由這種便利而制造各種“主觀知悉”,，從而逃脫處罰時效的控制。相反,，按照客觀立案標(biāo)準(zhǔn)更有助于精準(zhǔn)地判定處罰時效的終點,，這給當(dāng)事人的判斷和法院的審查也提供了可能。最后,，行政法律法規(guī)一般將裁決時效（處理期間）的起算時點規(guī)定為“自受理之日起”或“自立案之日起”,，所以處罰時效的終點就應(yīng)當(dāng)與之銜接，以行政機關(guān)的“受理”或“立案”為標(biāo)準(zhǔn),。反之,，倘若按照主觀認(rèn)識標(biāo)準(zhǔn)，那么處罰時效的終結(jié)與裁決時效的起算之間就可能存在一個“主觀知悉而尚未立案”的空檔期,，此時更加容易滋生腐敗濫權(quán),。

綜上，本文主張采取一種“立案+知悉”的綜合標(biāo)準(zhǔn),。具言之,，處罰時效原則上自行政機關(guān)受理或立案就結(jié)束，但若是收到群眾舉報而后查證屬實的,，處罰時效的結(jié)束以舉報時間為準(zhǔn),。當(dāng)然，實踐中可能也會存在一些當(dāng)場作出處罰決定的簡易程序,，這就不存在“受理”或“立案”環(huán)節(jié),，此時直接以處罰決定作出之日作為“發(fā)現(xiàn)”標(biāo)準(zhǔn)即可。

五,、結(jié)  語

1996年《行政處罰法》的制定有效應(yīng)對了我國處罰實踐中“軟”（軟弱無力）和“亂”（亂罰款,、亂處罰）的問題。2021年《行政處罰法》的修訂鞏固了行政處罰領(lǐng)域的改革成果,，推動行政處罰制度不斷走向完善,。行政處罰時效制度作為本次修法較為突出的重要制度，在時間維度上證立,、限定和平衡行政處罰權(quán)和相對人權(quán)利,。處罰時效制度仍然需要在具體適用過程中逐步科學(xué)化,、法治化、精細(xì)化,，這是當(dāng)前法律適用和解釋的關(guān)鍵問題,。因此，本文在理論上闡釋了該制度的立法動因,、制度屬性和制度構(gòu)成,，并結(jié)合實踐討論了一些可能出現(xiàn)的適用問題。不過遺憾的是,，目前行政處罰法并沒有建構(gòu)起完整的處罰時效制度,，只是在原有的追究時效基礎(chǔ)上繼續(xù)修補和完善。筆者認(rèn)為,，未來在追究時效基礎(chǔ)上繼續(xù)規(guī)定裁決時效,、執(zhí)行時效，應(yīng)當(dāng)是處罰時效制度發(fā)展的趨勢,。