現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》是2002年制定的,，2009年、2014年,、2021年經(jīng)過三次修改?，F(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》（2021年修訂）第二條的規(guī)定和修改前大致相同：“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位（以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位）的安全生產(chǎn)，適用本法”,?？梢姡栋踩a(chǎn)法》雖名為生產(chǎn),，卻自始就包括了生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)兩大活動(dòng),。

然而，無論是《安全生產(chǎn)法》,，還是與之配套的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》等法規(guī)規(guī)章,，均未對(duì)“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)“的內(nèi)涵和外延進(jìn)行界定。僅在國(guó)家安全監(jiān)管總局印發(fā)的《關(guān)于生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理中有關(guān)問題規(guī)定》（安監(jiān)總政法〔2013〕115號(hào)）的規(guī)范性文件中,，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)作了解釋：“《條例》第二條所稱生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),，是指在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所，為實(shí)現(xiàn)某種生產(chǎn),、建設(shè)或者經(jīng)營(yíng)目的而進(jìn)行的活動(dòng),，包括與工作有關(guān)的預(yù)備性或者收尾性活動(dòng)”。顯然,，這一解釋過于寬泛,，何謂經(jīng)營(yíng)目的？比如養(yǎng)了十頭牛,，九頭自己吃，一頭擬對(duì)外售賣,，是否屬于“為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目的”,？而且，在實(shí)踐中原安監(jiān)和應(yīng)急管理部門,，無論是在行政處罰抑或事故調(diào)查處理中,，大都依據(jù)《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第六十八條之規(guī)定：“本辦法所稱的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位,，是指合法和非法從事生產(chǎn)或者經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基本單元，包括企業(yè)法人,、不具備企業(yè)法人資格的合伙組織,、個(gè)體工商戶和自然人等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體”，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行擴(kuò)大解釋,，這也使得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的范疇得到進(jìn)一步擴(kuò)張,。

總而言之，安全生產(chǎn)從字面意思理解,，本來是關(guān)涉生產(chǎn)活動(dòng)的,，為何又包括了經(jīng)營(yíng)？而且,，無論是生產(chǎn)還是經(jīng)營(yíng),，這兩個(gè)概念本身都是值得推敲的，屬于立法中的“不確定性法律概念”,。不確定法律概念不僅僅涉及到法律適用中的解釋問題,，其所指涉的事實(shí)認(rèn)定的爭(zhēng)議性，會(huì)使概念解釋進(jìn)一步復(fù)雜化,。在實(shí)務(wù)中,，就公共利益、公共安全,、嚴(yán)重威脅公共安全等不明確概念,，或許行政執(zhí)法者、法官,、律師和學(xué)者們已達(dá)成初步共識(shí),，但對(duì)于安全生產(chǎn)領(lǐng)域中的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”，卻遠(yuǎn)未形成基本共識(shí),。這就導(dǎo)致安全生產(chǎn)執(zhí)法和事故調(diào)查處理中的混亂,，最近熱議的竹山縣牛棚火災(zāi)調(diào)查報(bào)告即是一例。為更好理解這一問題,，有必要了解安全生產(chǎn)法中的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)是怎么來的,。

關(guān)于安全生產(chǎn)監(jiān)管的部門和職責(zé)演變史，原國(guó)家安監(jiān)總局監(jiān)管二司副司長(zhǎng)周永平就曾專門撰文進(jìn)行過梳理,。筆者結(jié)合周永平的文章,，以及其他相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)此問題作進(jìn)一步闡述：

安全生產(chǎn)的立法和監(jiān)管,，同我國(guó)其他法律制度一樣,，也是舶來品。最早的安全生產(chǎn)立法源于工業(yè)革命的發(fā)源地英國(guó)，狄更斯的《霧都孤兒》即是反應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)給普通勞動(dòng)者所造成傷害的文學(xué)作品,。由此可見,，在全球范圍看，安全生產(chǎn)其實(shí)是起源于對(duì)勞動(dòng)者的權(quán)利保護(hù),，安全生產(chǎn)法是基于勞動(dòng)法所衍生出來的專門法律,。由于歷史原因，我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程明顯滯后,，封建王朝和國(guó)民黨政權(quán)的反動(dòng)性質(zhì)也不可能對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益進(jìn)行關(guān)注,。直至新中國(guó)成立以后，安全生產(chǎn)在國(guó)家層面才提上日程,。

新中國(guó)成立以后,，以改革開放為分水嶺，我們可將其分為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期,。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,，由于經(jīng)濟(jì)主體單一，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)均集中于公有制企業(yè),，該時(shí)期的全國(guó)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管和行政監(jiān)察職責(zé)是由勞動(dòng)部負(fù)責(zé)履行,。改革開放以后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成為歷史,，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體呈井噴式涌現(xiàn),，此時(shí)，由勞動(dòng)主管部門負(fù)責(zé)檢查鍋爐壓力容器安全檢查這種具體工作的模式顯然已無法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,。因此,，在1978年之后，國(guó)家不斷的通過機(jī)構(gòu)改革和部門立法來逐步適應(yīng)和推進(jìn)安全生產(chǎn)工作,。但這種粗放的監(jiān)管模式仍舊一直延續(xù)到2001年——在這一時(shí)期,，實(shí)際負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的部門包括了鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局（1978）、勞動(dòng)保護(hù)局（1979）,、礦山安全監(jiān)察局（1981）,、勞動(dòng)人事部（1982）、國(guó)家經(jīng)委（1984）,、勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)察局（1986）,、勞動(dòng)部（1988）、內(nèi)設(shè)的安全生產(chǎn)局,、職業(yè)安全衛(wèi)生與鍋爐壓力容器監(jiān)察局和礦山安全監(jiān)察局（1993）,、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)內(nèi)設(shè)的安全生產(chǎn)局（1998），大家所熟知的閃淳昌就是國(guó)家經(jīng)貿(mào)委安全生產(chǎn)局正式的第一任局長(zhǎng),。1999年由勞動(dòng)和社會(huì)保障部,、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委,、公安部、全國(guó)總工會(huì)印發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真貫徹勞動(dòng)法切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的通知》的內(nèi)容就很能說明問題：“要切實(shí)加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作,，保障勞動(dòng)者的安全和健康”。

直到2001年,，國(guó)家才在經(jīng)貿(mào)委安全生產(chǎn)局和煤炭,、石化、機(jī)械,、輕工,、建材、有色金,、紡織,、貿(mào)易等九個(gè)局的基礎(chǔ)上專門成立了副部級(jí)的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。隨后,，職業(yè)健康保護(hù)這塊職責(zé)也劃給衛(wèi)生部,。由此即可看出，2001年之前,，我國(guó)的安全生產(chǎn)監(jiān)管的對(duì)象針對(duì)的主要是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚的工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng),，其中雖涉及一些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但二者均側(cè)重對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù),，這和如今安全生產(chǎn)的立法主旨以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的實(shí)際范疇并不可同日而語(yǔ),。自20世紀(jì)末期以降，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的奇跡性增長(zhǎng),，安全事故總量也在不斷攀升,，基于安全監(jiān)管現(xiàn)實(shí)需求，2002年制定的《安全生產(chǎn)法》第二條就明確規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位（以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位）的安全生產(chǎn)適用本法”,。安全生產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)在立法層面,，正式由帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)印跡的工礦商貿(mào)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，變?yōu)閹缀鯚o所不包的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”,。同時(shí),，安全生產(chǎn)所保護(hù)的法益也從“保障勞動(dòng)者的安全和健康”變成了“保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全”。不過,，從各省應(yīng)急管理廳公示的安全監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單中不難看出,，其實(shí)際的監(jiān)管范圍仍然是集中于工礦企業(yè)、煙花爆竹企業(yè)以及?；菲髽I(yè)的安全監(jiān)管,，對(duì)其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并無開展具體行政行為的依據(jù)。需要指出的是,，筆者對(duì)此的評(píng)價(jià)并不帶有主觀色彩,，“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”是為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不得不采用的稱謂,，由于歷史的局限性，立法者根本無法考慮未來可能會(huì)給其他部門在安全監(jiān)管和事故調(diào)查中制造的矛盾,。

如前,，安全生產(chǎn)問題是18世紀(jì)工業(yè)化革命之后的產(chǎn)物，由于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的廣泛運(yùn)用,，生產(chǎn)規(guī)模得以擴(kuò)大,，但與此同時(shí)人類社會(huì)也正式進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。和傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式比較,，工業(yè)化的生產(chǎn)方式具有高度的危險(xiǎn)性,，并在事實(shí)上可能造成勞動(dòng)者的群死群傷，這是各國(guó)政府在安全生產(chǎn)層面立法進(jìn)行規(guī)制的主要原因,。然而,，在生產(chǎn)安全執(zhí)法和事故調(diào)查處理中，由于三個(gè)核心法律概念“生產(chǎn)”“經(jīng)營(yíng)”“單位“均存在爭(zhēng)議,，導(dǎo)致實(shí)踐中部門自由裁量權(quán)較大,。一個(gè)具體問題就是，安全生產(chǎn)執(zhí)法和事故調(diào)查,，都和消防執(zhí)法和火災(zāi)事故調(diào)查在法律層面上存在過度交叉,。申言之，生產(chǎn)安全和消防交疊存在的立法,、執(zhí)法,、事故調(diào)查的現(xiàn)實(shí)，也不符合當(dāng)今政府治理的“大社會(huì),、小政府”的理念,。

根據(jù)文義解釋，并參照《漢語(yǔ)大詞典》（第九卷）,，“生產(chǎn)”系指人類從事創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的活動(dòng)和過程,，與非生產(chǎn)性的日常生活相對(duì)應(yīng)；“經(jīng)營(yíng)”系指經(jīng)管辦理,，多用于工商企業(yè)等,。結(jié)合該定義，從形式上來看,，似乎農(nóng)戶私人從事養(yǎng)殖活動(dòng)也屬于創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的生產(chǎn)性活動(dòng),。但是，僅依靠上述名詞釋義上的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),，顯然會(huì)得出和政府治理規(guī)制目標(biāo)背離,，同時(shí)也和社會(huì)大眾的常識(shí)性經(jīng)驗(yàn)判斷相左的判斷。法律是存在滯后性的,，但法律也是為社會(huì)服務(wù)的,，不能脫離社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況,，此時(shí)，我們就有必要作出符合社會(huì)公眾一般理解和主流意識(shí)的解釋,，從而適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展和需求,。

我們還是以依照《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》而組織開展的竹山縣牛棚火災(zāi)事故調(diào)查事件為例。比如,，一些業(yè)內(nèi)權(quán)威人士都認(rèn)為,，自己養(yǎng)幾頭牛、種幾畝地等均不屬于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),。在最終結(jié)論上，筆者和三位專家一致,。但區(qū)別在于,，筆者認(rèn)為具體事件必須具體分析，而且,，安全生產(chǎn)立法的政府規(guī)制目標(biāo)和社會(huì)公眾的常識(shí)性經(jīng)驗(yàn)判斷也只是理念原則,，申言之，對(duì)于養(yǎng)牛是否屬于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)這個(gè)問題,，還必須在既有的司法案例中尋找進(jìn)一步的佐證,。

實(shí)際上，目前恰好就有一個(gè)司法案例對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)認(rèn)定作了解釋——北京紅螺食品有限公司訴北京市朝陽(yáng)區(qū)安監(jiān)局行政處罰一案,。北京高院法官在本案裁判要旨和案例評(píng)析中這樣寫道——

《安全生產(chǎn)法》中“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的認(rèn)定應(yīng)突破“生產(chǎn)”—“創(chuàng)造財(cái)富”和“經(jīng)營(yíng)”——“以營(yíng)利為目的”形式標(biāo)準(zhǔn),，需結(jié)合“是否制造了明顯高于日常活動(dòng)的公共風(fēng)險(xiǎn)”實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)綜合考量,，做到形式與實(shí)質(zhì)相統(tǒng)一,。《安法》所調(diào)整的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”與其他活動(dòng)的根本區(qū)別在于，“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”會(huì)產(chǎn)生明顯高于日常生活的公共安全風(fēng)險(xiǎn),，即有關(guān)主體為了營(yíng)利而從事的各種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),，額外地制造了日常生活領(lǐng)域本不存在的風(fēng)險(xiǎn)。因其先前行為使得社會(huì)整體風(fēng)險(xiǎn)升高,，基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源管理的義務(wù),，活動(dòng)者有義務(wù)進(jìn)行特別控制，并接受行政機(jī)關(guān)的特別監(jiān)管,。由此可見,，“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的實(shí)質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，就是“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從事的活動(dòng)額外制造了高于日常生活的公共風(fēng)險(xiǎn)”,。

由此可見,，種植、養(yǎng)殖等常見農(nóng)業(yè)活動(dòng)雖然是重要性的生產(chǎn)活動(dòng),，但,，個(gè)體農(nóng)戶使用一般農(nóng)具所從事的農(nóng)業(yè)活動(dòng),，雖然符合“生產(chǎn)”的要素，這種活動(dòng)卻并不會(huì)產(chǎn)生高于日常生活的安全風(fēng)險(xiǎn),，農(nóng)民并不需要在這樣的生產(chǎn)活動(dòng)中采取特殊的安全保障措施,；同時(shí)，這其中也不涉及雇傭關(guān)系,，個(gè)人作為勞動(dòng)者從事高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)顯然不是安全生產(chǎn)法所應(yīng)當(dāng)調(diào)整的,，因此也就沒有必要將其納入安全生產(chǎn)監(jiān)管的范圍。如果僅按字面意思或形式標(biāo)準(zhǔn)來判斷是否屬于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),，并進(jìn)而開展安全生產(chǎn)執(zhí)法或事故調(diào)查處理,，則會(huì)與安全生產(chǎn)應(yīng)有的治理實(shí)踐不相匹配，也很容易造成法律適用的混亂,。

《安全生產(chǎn)法》第二條還規(guī)定“有關(guān)法律,、行政法規(guī)對(duì)消防安全和道路交通安全......另有規(guī)定的，適用其規(guī)定”,。由于上述消防安全,、交通安全等七個(gè)領(lǐng)域都有專門的法律法規(guī)，因此和《消防法》等法律法規(guī)就不是所謂的一般法和特別法的關(guān)系,，而是一般規(guī)定和特別規(guī)定的關(guān)系,。具體來說，前者作為安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法律,，適用于所有行業(yè)和領(lǐng)域的安全生產(chǎn),，但如果特別領(lǐng)域的專門法律法規(guī)對(duì)生產(chǎn)安全問題做出更具體、更專業(yè),、更具可操作性的規(guī)定時(shí),，應(yīng)優(yōu)先適用特別規(guī)定，除非沒有規(guī)定才能適用一般規(guī)定,。換句話說,，綜合監(jiān)管職責(zé)不等同于“一般規(guī)定”，更多的只是對(duì)應(yīng)急管理部門綜合監(jiān)督指導(dǎo)的規(guī)定,，比如本法第六十二條的規(guī)定實(shí)際上就是按照部門的職責(zé)分工開展查處的,。據(jù)此，有理由認(rèn)為綜合監(jiān)管職責(zé)并不是實(shí)施處罰和開展事故調(diào)查的充分依據(jù),。

筆者的上述觀點(diǎn),，有最高院的答復(fù)為證：2008年，湖北荊州發(fā)生一起客車側(cè)翻事故,，安監(jiān)事故調(diào)查認(rèn)定直接原因是開太快了,，間接原因是公司教育配培訓(xùn)不夠，遂依據(jù)《條例》處罰20萬(wàn),，公司不服并提起訴訟,。湖北高院請(qǐng)示最高院,，安監(jiān)能否依據(jù)《條例》對(duì)運(yùn)輸企業(yè)處罰？最高院給的答復(fù)的核心觀點(diǎn)是：一是沒有特別規(guī)定的,，安監(jiān)才可適用《安全生產(chǎn)法》和《條例》的規(guī)定處理,；二是即使沒有特別規(guī)定，但教育不到位并不是發(fā)生事故的直接因果,，適用《條例》對(duì)其實(shí)施行政處罰不妥,。可見,，法律雖有著強(qiáng)烈的專業(yè)性,，但也不能違背人性常識(shí)和社會(huì)規(guī)律。顯然,，司機(jī)開太快的原因有很多,，而且開太快也不必然會(huì)導(dǎo)致發(fā)生事故，即使發(fā)生事故也需要證明公司疏于監(jiān)管和事故發(fā)生之間存在直接因果關(guān)系,，綜合監(jiān)管部門才有理由對(duì)其進(jìn)行處罰和調(diào)查。更不消說即使公司培訓(xùn)到位也根本無法排除事故發(fā)生的客觀事實(shí),。為何運(yùn)營(yíng)公司會(huì)堅(jiān)決上訴,，除了罰款太高以外就是因?yàn)槠洳环弦话闳说耐ǔ＠斫夂椭髁饕庾R(shí)。據(jù)此可見,，我國(guó)的最高司法機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上認(rèn)為,，未盡到安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)職責(zé)等泛泛的違法行為不宜作為事故直接原因，對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位也應(yīng)限縮解釋為直接責(zé)任,，而且,，幾乎所有事故都可以套用這個(gè)原因。請(qǐng)問,，以綜合監(jiān)管為由依據(jù)《條例》開展這樣的事故調(diào)查又有多大的意義,。

說回消防，雖然生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的消防安全是生產(chǎn)安全的基礎(chǔ),，消防安全是生產(chǎn)安全問題,，但較之于事故隱患的宏觀規(guī)定，《消防法》對(duì)于一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的火災(zāi)隱患和消防違法行為的規(guī)定顯然更具體,、專業(yè),、具有可操作性，絕大多數(shù)所謂事故隱患其實(shí)也就是火災(zāi)隱患,。因此,，對(duì)于僅有火災(zāi)事故發(fā)生的情形，即使也屬于生產(chǎn)安全事故,，但對(duì)事故的調(diào)查依法適用《消防法》之特別規(guī)定恐怕更合適,。此外,，為何目前沒有依據(jù)安全生產(chǎn)法對(duì)純火災(zāi)事故進(jìn)行處罰的案例？除有特別規(guī)定外,，就是因?yàn)?strong>消防安全和交通安全還不一樣,，它壓根就不是行業(yè)也不是領(lǐng)域，任何有起火源和助燃物的地方都和消防有關(guān),，它是不區(qū)分行業(yè)和領(lǐng)域,、單位和場(chǎng)所的，因而消防也是綜合監(jiān)管,。比如這兩天發(fā)生的蘇州賓館火災(zāi),，確屬生產(chǎn)安全事故，且應(yīng)急管理部門還是住宿業(yè)安全生產(chǎn)的直接監(jiān)管部門,。但,，應(yīng)急管理部辦公廳關(guān)于修訂《冶金有色建材機(jī)械輕工紡織煙草商貿(mào)行業(yè)安全監(jiān)管分類標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的通知中明確規(guī)定，這其中“不含消防,、燃?xì)獾谋O(jiān)管”,。可見,，即使生產(chǎn)安全包括了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的消防安全,，但，賓館發(fā)生火災(zāi)究竟是和安全生產(chǎn)更有關(guān)系,，還是和消防更有關(guān)系呢,？同樣是未履行兩法規(guī)定的主體責(zé)任，在已經(jīng)有消防法特別規(guī)定的前提下,，存在火災(zāi)隱患和未履行消防安全主體責(zé)任是不是更符合事故原因呢,？既然安全生產(chǎn)和事故沒有直接因果，就不宜適用《條例》,。這種看法是符合最高院答復(fù)中所體現(xiàn)的法律精神的,。

最近熱議的《竹山縣麻家渡鎮(zhèn)店子街村牛棚“8.18”火災(zāi)事故調(diào)查報(bào)告》，可謂是切入和理解這一問題的重要文本,。我一直把“生產(chǎn)”“經(jīng)營(yíng)”“單位”三大基本概念的不明確視為造成安全生產(chǎn)行政執(zhí)法和事故調(diào)查處理活動(dòng)過度擴(kuò)張的本質(zhì)原因,，而且同時(shí)還認(rèn)為該報(bào)告并不當(dāng)然違反現(xiàn)行法律。報(bào)告所存在的問題無非是,，一方面因?yàn)椤渡a(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》出臺(tái)年限已久未及時(shí)參照上位法進(jìn)行修改所致,，一方面則是因?yàn)橐恍┗鶎诱{(diào)查組事故調(diào)查水平較低所致。

但是,，后來我又逐漸反思這一報(bào)告背后所反映出的深層次問題——首先,，安全生產(chǎn)法中“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的概念，會(huì)給消防機(jī)構(gòu)依照《消防法》《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》開展火災(zāi)事故調(diào)查和生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理之間，制造了法律依據(jù)上的沖突,。其次,，事故調(diào)查報(bào)告雖不會(huì)直接對(duì)火災(zāi)當(dāng)事人合法權(quán)益產(chǎn)生法律上的影響，但同時(shí)也得承認(rèn),，目前應(yīng)急管理部門對(duì)不確定概念的爭(zhēng)議解釋也會(huì)影響事實(shí)認(rèn)定的準(zhǔn)確性,，從而間接影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。比如本來消防機(jī)構(gòu)可以適用簡(jiǎn)易調(diào)查或火災(zāi)登記程序解決的問題,，動(dòng)用政府調(diào)查組來調(diào)查或許會(huì)給農(nóng)民造成一定的干擾,。而且還須考慮的是，較之于《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》,，《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》缺乏事故調(diào)查的法定程序,、證據(jù)要求尤其是當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)等方面的規(guī)定，生產(chǎn)安全事故調(diào)查的具體制度體系尚未建立,，而火災(zāi)事故調(diào)查不僅有完善的調(diào)查流程,、救濟(jì)渠道（復(fù)核）以及更專業(yè)的技術(shù)人員，同時(shí)也更符合依法行政,、人民監(jiān)督的法治理念,。最后，安全生產(chǎn)法中的生產(chǎn)安全事故的概念與《條例》中的事故概念是否等同,，這也值得我們深思,。中國(guó)礦業(yè)大學(xué)教授李遐楨就提出過這個(gè)問題。雖然依法可以將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生的事故都界定為生產(chǎn)安全事故,，但對(duì)所有事故都依照《條例》開展調(diào)查處理則是令人質(zhì)疑的，比如竹山事件,，理由是既沒有必要也不符合行政效率原則,。

安全生產(chǎn)本來是順應(yīng)工業(yè)化大革命和現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)而由政府專門立法進(jìn)行規(guī)制的問題，然而,，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,，很多生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)際上和以前安全生產(chǎn)所主要調(diào)整的規(guī)?；笊a(chǎn)活動(dòng)存在明顯區(qū)別,，同時(shí)也不符合前述裁判要旨當(dāng)中的“實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)”。以列入消防安全綜合整治的“九小場(chǎng)所”為例來說明,。小商店,、小飯店、小旅館等典型的九小場(chǎng)所,，和生產(chǎn)制造業(yè)態(tài),、危化品生產(chǎn),、制造,、運(yùn)輸?shù)忍厥鈽I(yè)態(tài)的安全監(jiān)管還不一樣,，其本質(zhì)是歷史更為悠久的傳統(tǒng)工商經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)，如果發(fā)生火災(zāi)就將其界定為生產(chǎn)安全事故,，未免有點(diǎn)“名不副實(shí)”,。即使從形式標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)可以將九小場(chǎng)所認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但,，該等單位或場(chǎng)所和化工實(shí)業(yè)等單位場(chǎng)所的高度風(fēng)險(xiǎn)也存在顯著區(qū)別,，比如小飯店里用的液化石油氣瓶，雖然也是生產(chǎn)安全的危險(xiǎn)源,，但實(shí)際已包括在《建筑防火通用規(guī)范》的調(diào)整對(duì)象中,。換句話說，其風(fēng)險(xiǎn)可能“高于日常生活的公共風(fēng)險(xiǎn)”,，但卻不“明顯高于日常生活的公共風(fēng)險(xiǎn)”,，將其納入生產(chǎn)安全事故調(diào)查中似乎也有待商榷。除此以外,，還有一些新興業(yè)態(tài),，比如“網(wǎng)紅”直播、網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)經(jīng)營(yíng)等活動(dòng),，也屬于經(jīng)營(yíng)性活動(dòng),，但從實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來判斷，該等活動(dòng)實(shí)際上就是隨便租賃一間房屋,，甚至是在空地上即可開展的經(jīng)營(yíng)活動(dòng),，如果發(fā)生火災(zāi)，難道也要被“依法”納入安全生產(chǎn)的監(jiān)管范圍,，并依據(jù)《條例》開展火災(zāi)事故調(diào)查處理,？再比如，網(wǎng)約車司機(jī),、快遞員,、外賣配送員以及家政服務(wù)員等在內(nèi)的新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者，舉個(gè)可能不恰當(dāng)?shù)睦?，如果家政服?wù)員為業(yè)主家打掃衛(wèi)生時(shí)不小心引發(fā)火災(zāi),，那是否要定性為生產(chǎn)安全事故并開展調(diào)查處理呢？諸如此類的例子不勝枚舉,，留待各位讀者思考,。換言之，如果不涉及燃?xì)?、易燃易爆品等額外風(fēng)險(xiǎn)的話,，則前述的單位場(chǎng)所的火災(zāi)隱患和風(fēng)險(xiǎn)，以及違法行為和火災(zāi)事故發(fā)生之間的因果關(guān)系，可以說是完全處于《消防法》的規(guī)制目標(biāo)和調(diào)整范疇之內(nèi),，和安全生產(chǎn)的相關(guān)性甚小,。如果由消防機(jī)構(gòu)單獨(dú)依據(jù)《消防法》《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》來調(diào)查，或者由有權(quán)管轄的一級(jí)政府依法授權(quán),、委托消防機(jī)構(gòu)組織事故調(diào)查組調(diào)查,，可能會(huì)更加具體、專業(yè),、具有可操作性,，同時(shí)也更符合《條例》所要求的“精簡(jiǎn)、效能“原則,。

總之,，筆者認(rèn)為，消防機(jī)構(gòu)在未來一段時(shí)期的重要任務(wù)是——進(jìn)一步分析和論證《消防法》《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》和《安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》在立法上的沖突,，以及下一步如何理順這種沖突,，這是我們更應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題。