2021年12月底,，A省某縣市場監(jiān)管部門收到上級轉(zhuǎn)來的舉報線索,，反映轄區(qū)內(nèi)一家J機動車檢測站涉嫌為其他檢測站未通過的機動車出具合格檢測報告,。該縣市場監(jiān)管部門邀請專家一起對J檢測站進行檢查，發(fā)現(xiàn)：該站在對多臺車輛進行機動車安全性能檢測時,，未對車輛倒車燈,、霧燈、近光燈,、轉(zhuǎn)向燈,、雨刮、防護裝置等處開展檢測,，且在對車輛轉(zhuǎn)向,、傳動部件和底盤進行檢測時使用了不符合標準要求的方法，但均出具了合格檢測報告,，對此已當場責令J檢測站改正,。后該縣市場監(jiān)管部門研究認為，J檢測站的行為涉嫌構(gòu)成《道路交通安全法》第94條的“機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)不按照機動車國家安全技術(shù)標準進行檢驗,，出具虛假檢驗結(jié)果”的違法行為,，于2022年1月中旬將本案移交給縣公安交警部門處理。但公安交警部門2022年3月回函,，認為J檢測站“違規(guī)而造成出具的檢驗文件失實,，不應(yīng)當屬于出具虛假檢驗結(jié)果”。據(jù)此,，該縣市場監(jiān)管部門進一步調(diào)查認定,，J檢測站構(gòu)成了《檢測檢測機構(gòu)監(jiān)督管理辦法》中的出具“不實檢驗檢測報告”和“虛假檢驗檢測報告”，依據(jù)《辦法》第26條對其罰款3萬元,。

探討重點：

近年來,，機動車檢驗領(lǐng)域推進“三檢合一”，即原來由公安部門采信數(shù)據(jù)的“機動安全技術(shù)檢驗”,、由交通部門采信數(shù)據(jù)的“道路運輸車輛綜合性能檢驗”和由生態(tài)環(huán)境部門采信數(shù)據(jù)的“機動車排放檢驗”進行合并,，統(tǒng)一檢驗檢測周期和檢測標準，實現(xiàn)?“一次上線,、一次檢測,、一次收費”。目前對機動車檢驗機構(gòu)違規(guī)檢驗行為,，根據(jù)涉及檢驗項目不同,，可能會分別違反《道路交通安全法》《大氣污染防治法》《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》和《檢驗檢測機構(gòu)監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定；從法律層級來說,，前面兩部屬于法律，效力自然遠高于后面兩部市場監(jiān)管部門規(guī)章,，所以對車檢機構(gòu)違規(guī)檢驗行為來說,，首先要區(qū)分是否屬于《道路交通安全法》第94條的“機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)不按照機動車國家安全技術(shù)標準進行檢驗,，出具虛假檢驗結(jié)果”，或《大氣污染防治法》第112條的“偽造機動車,、非道路移動機械排放檢驗結(jié)果或者出具虛假排放檢驗報告”,。如果車檢機構(gòu)違規(guī)檢驗行為經(jīng)查證屬于前者，對應(yīng)罰則是“由公安機關(guān)交通管理部門處所收檢驗費用五倍以上十倍以下罰款,，并依法撤銷其檢驗資格,；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”,；如果只是后者（即僅涉及虛假排放檢驗報告）,，則應(yīng)“由縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門沒收違法所得，并處十萬元以上五十萬元以下的罰款,；情節(jié)嚴重的,，由負責資質(zhì)認定的部門取消其檢驗資格”。兩種情形下均由其他部門負責處罰,，市場監(jiān)管部門只需撤（?。╀N檢驗資格而已。不過也有極特殊情形,，比如廣東在2010年就由省政府發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)出具虛假檢驗結(jié)果的行政處罰實施主體的公告》,，將原由公安交管部門行使的對機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)出具虛假檢驗結(jié)果的行政處罰權(quán)調(diào)整由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門行使，據(jù)筆者了解全國范圍內(nèi)僅此一份,，在廣東是由市場監(jiān)管部門來行使《道路交通安全法》第94條對機動車檢驗機構(gòu)的處罰權(quán),。

那么應(yīng)該由哪個部門界定是否屬于出具“虛假機動車安全技術(shù)檢驗結(jié)果”或“虛假排放檢驗報告”呢？首先,，結(jié)合《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2015〕62號文）中確立的“誰主管,、誰監(jiān)管”原則來倒推，既然法律明文規(guī)定的處罰機關(guān)分別為公安部門和生態(tài)環(huán)境部門,，法定處罰機關(guān)作出處罰之前必須對違法行為查證屬實且證據(jù)確鑿,，那么該機關(guān)自然負有界定是否構(gòu)成“出具虛假檢驗結(jié)果（排放報告）”的法定責任；其次,，從最近兩年市場監(jiān)管總局,、公安部、生態(tài)環(huán)境部等多部委聯(lián)合發(fā)布的文件中也能看出上述原則,，例如2022年市場監(jiān)管總局等8部門發(fā)布的《組織開展檢驗檢測機構(gòu)監(jiān)督抽查工作的通知》中就明確規(guī)定“對查實機動車檢驗機構(gòu)出具虛假檢驗檢測報告的,，公安、生態(tài)環(huán)境部門依法處罰,，移送市場監(jiān)管部門依法撤銷資質(zhì)”,，而各省分工就更明確，比如四川省局等7部門發(fā)布的《組織開展2022年度檢驗檢測機構(gòu)“雙隨機、一公開”監(jiān)督抽查工作的通知》就明確分工“公安廳主要負責機動車安檢機構(gòu)的監(jiān)督管理,。監(jiān)督檢查機動車安檢機構(gòu)執(zhí)行國家標準檢驗情況…,，檢驗機構(gòu)有上述情形之一的，認定為出具虛假檢驗結(jié)果,，由公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》《機動車登記規(guī)定》等法律法規(guī)進行處罰…”,，“生態(tài)環(huán)境廳主要檢查檢驗（監(jiān)測）機構(gòu)是否未經(jīng)檢驗（監(jiān)測）直接出具檢驗（監(jiān)測）數(shù)據(jù)和結(jié)果…，生態(tài)環(huán)境部門依法查處檢驗（監(jiān)測）機構(gòu)違反《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等規(guī)定的違法違規(guī)行為…,，機構(gòu)存在下列情節(jié)之一的屬于情節(jié)嚴重：…（二）一次檢查查出出具虛假排放檢驗報告15份以上（含15份）的”,，可見界定是否構(gòu)成“出具虛假檢驗結(jié)果（排放報告）”和是否“屬于情節(jié)嚴重”，也都應(yīng)由公安,、生態(tài)環(huán)境部門查證并作出認定,。

那上述法定處罰部門依據(jù)什么認定“出具虛假檢驗結(jié)果（排放報告）”呢？其實也有明文規(guī)定,。以機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)為例,，早在2014年公安部、原質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強和改進機動車檢驗工作的意見》（公交管〔2014〕138號）中第16條就規(guī)定“檢驗機構(gòu)有下列情形之一的,，認定為出具虛假檢驗結(jié)果,，由公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)《道路交通安全法》第 94 條的規(guī)定處所收檢驗費用五 倍以上十倍以下罰款，并依法撤銷檢驗資格：（1）為未經(jīng)檢驗的機動車出具檢驗合格證明,；（2）用其他車輛替代檢驗,；（3）利用計算機軟件等手段篡改或者偽造檢驗數(shù)據(jù)和結(jié)果；（4） 為檢驗不合格機動車出具檢驗合格證明,；（5）擅自減少檢驗項目或者降低檢驗標準,；（6） 明知是盜搶、報廢,、拼裝,、套牌等車輛予以通過檢驗，列舉了6種情形屬于“出具虛假檢驗結(jié)果”,。而將其與《檢驗檢測機構(gòu)監(jiān)督管理辦法》第14條所列“屬于虛假檢驗檢測報告”的5種情形相對比,，就會發(fā)現(xiàn)兩者認定并不完全一致，比如“未按照標準等規(guī)定采用原始數(shù)據(jù),、記錄”“偽造檢驗機構(gòu)公章”和“偽造授權(quán)簽字人簽名或簽發(fā)時間”這3項按后者的規(guī)定也屬于“虛假檢驗檢測報告”,，但并非“出具虛假的機動車檢驗結(jié)果”。

所以查處機動車檢驗站違規(guī)檢驗行為時,，不論是市場監(jiān)管部門獨立檢查還是與其他部門聯(lián)合檢查,，首先要查證并弄清楚違規(guī)行為涉及哪些？排除《檢驗檢測機構(gòu)監(jiān)督管理辦法》專屬的3項“虛假報告”情形后,，將其他違法情形和相關(guān)證據(jù)材料分別通報給公安或生態(tài)環(huán)境部門,，請其界定案件性質(zhì)是否屬于“出具虛假檢驗結(jié)果（排放報告）”,。如果對方部門認定屬于，則應(yīng)由上述兩部門分別依職權(quán)對車檢機構(gòu)進行處罰,，市場監(jiān)管部門只需要根據(jù)兩部門后續(xù)通報作出撤（?。╀N檢驗資質(zhì)的處理；如果其認定不屬于,，才輪到市場監(jiān)管部門對此進一步調(diào)查處理。但無論如何,，對于未檢,、替檢、篡改結(jié)果,、減少項目,、降低標準等明顯的機動車違規(guī)檢驗行為，繞開公安,、生態(tài)環(huán)境等法定處罰部門,，由市場監(jiān)管部門直接依據(jù)部門規(guī)章定性處罰是不妥的。

而本案則是正面典型,，縣市場監(jiān)管部門接到舉報后及時履職,，先在專家指導(dǎo)下查處了機動車檢驗站違規(guī)檢驗行為，接著遵守道交法規(guī)定,，移送同級公安部門處理,；待公安部門作出“不構(gòu)成出具虛假檢驗結(jié)果”的認定后，市場監(jiān)管部門再依據(jù)本部門規(guī)章依法定性處罰,。

2021年10月,，J省某市市場監(jiān)管部門對轄區(qū)內(nèi)一家Y環(huán)境檢測公司進行“雙隨機”現(xiàn)場監(jiān)督檢查，經(jīng)檢查和調(diào)查發(fā)現(xiàn)Y公司存在“質(zhì)量體系未能有效運行,，內(nèi)部管理不規(guī)范,、質(zhì)量控制不到位”“不具有石墨爐原子吸收法檢測能力”“廢水部分指標原始記錄與報告結(jié)果不一致”和“醫(yī)院污水中有害物質(zhì)報告檢測方法與實際不符”等多項違法情形。該市市場監(jiān)管部門調(diào)查后認定,，該公司構(gòu)成了《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》中“基本條件和技術(shù)能力不能持續(xù)符合”“超資質(zhì)認定范圍檢測”,，和《檢驗檢測機構(gòu)監(jiān)督管理辦法》中“出具不實檢驗檢測報告”“出具虛假檢驗檢測報告”的違法行為，責令其改正并罰款6萬元,。

2022年8月,，G省某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局在對轄區(qū)工程質(zhì)量檢測機構(gòu)開展年度專項檢查時，發(fā)現(xiàn)轄區(qū)一家Z建設(shè)工程檢測公司出具的4份民用建筑工程室內(nèi)環(huán)境污染檢測報告中,，存在“檢測人員未到場”“未能提供儀器檢測采集曲線即已出具檢測報告”等違規(guī)情形,，涉嫌出具虛假報告。住建部門據(jù)此將本案移交給本市市場監(jiān)管部門處理,，但市場監(jiān)管部門研究后認為對這種違法情形,，本省《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》和《檢測檢測機構(gòu)監(jiān)督管理辦法》均有禁止性條款和罰則，前者處罰力度更重，考慮到檢測報告性質(zhì)和用途均屬于建筑工程質(zhì)量檢測領(lǐng)域,，應(yīng)由住建部門依據(jù)其專屬職權(quán)來處罰更為恰當,，市場監(jiān)管部門將移送的案件材料退回住建部門處理。

探討重點：

以上兩個案例都涉及由其他行政部門采信數(shù)據(jù)的檢驗檢測機構(gòu)違規(guī)檢驗的情況,，其中第一個是市場監(jiān)管部門主動查處并處罰了一家環(huán)境檢（監(jiān)）測機構(gòu)違規(guī)檢測的案例,，第二個則是住建部門查處建筑工程質(zhì)量（及建材）檢測機構(gòu)違規(guī)，擬移交市場監(jiān)管部門處罰但最終被退回的案例,。專門挑這兩個案例,，就是為了說明對于本身已有行業(yè)主管部門的檢驗檢測機構(gòu)違規(guī)檢驗、出具虛假數(shù)據(jù)報告的違法行為,，并非必然由市場監(jiān)管部門處罰,。前述2022年市場監(jiān)管總局等8部門發(fā)布的對檢驗檢測機構(gòu)檢查的《通知》中已明確寫到“省級資質(zhì)認定檢驗檢測機構(gòu)’雙隨機、一公開’監(jiān)督抽查應(yīng)由市場監(jiān)管部門聯(lián)合行業(yè)主管部門共同開展…,，對存在違法違規(guī)行為的檢驗檢測機構(gòu),，要進一步明確市場監(jiān)管部門和行業(yè)主管部門之間的工作銜接和處理程序，依法依規(guī)處理處罰”,，可見并非市場監(jiān)管部門一家職責,。

早在2019年10月市場監(jiān)管總局發(fā)布的《關(guān)于進一步推進檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定改革工作的意見》中已規(guī)定“法律、法規(guī)未明確規(guī)定應(yīng)當取得檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定的,，無需取得資質(zhì)認定,。對于僅從事科研、醫(yī)學(xué)及保健,、職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)評價服務(wù),、動植物檢疫以及建設(shè)工程質(zhì)量鑒定、房屋鑒定,、消防設(shè)施維護保養(yǎng)檢測等領(lǐng)域的機構(gòu),，不再頒發(fā)資質(zhì)認定證書。已取得資質(zhì)認定證書的,，有效期內(nèi)不再受理相關(guān)資質(zhì)認定事項申請,，不再延續(xù)資質(zhì)認定證書有效期”，對檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定的制度提出了變革,，這實際是把檢測資質(zhì)認定的范圍逐漸回歸到“產(chǎn)品”本身,。根據(jù)“誰審批、誰監(jiān)管,，誰主管,、誰監(jiān)管”的原則，上述環(huán)境檢（監(jiān)）測機構(gòu),、建設(shè)工程（及建材）檢測機構(gòu)并不是只由市場監(jiān)管部門一家進行監(jiān)管,，自然也不是必然由市場監(jiān)管部門一家進行處罰,。

其實官方對此也有較為明確的表態(tài)，2022年3月31日市場監(jiān)管總局召開“整治檢驗檢測報告造假行為”專題新聞發(fā)布會時,，總局認可檢測司領(lǐng)導(dǎo)就專門解釋“在此我想首先需澄清大家的一個誤區(qū),，認為市場上出現(xiàn)的檢驗檢測假報告，就該由市場監(jiān)管部門負責,。實際上,，我們對檢驗檢測行業(yè)的管理是依據(jù)'誰發(fā)證，誰監(jiān)管,，誰發(fā)證,，誰處罰’的原則，對檢驗檢測機構(gòu)的許可除了市場監(jiān)管部門依法實施的檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定外,，還有司法、住房城鄉(xiāng)建設(shè),、交通運輸,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康,、應(yīng)急,、氣象等部門依據(jù)法律行政法規(guī)實施的特定檢驗檢測領(lǐng)域的行政許可準入制度，這些部門也負責相應(yīng)領(lǐng)域檢驗檢測機構(gòu)的監(jiān)管…”,，而總局執(zhí)法稽查局領(lǐng)導(dǎo)也專門再次強調(diào)“檢驗檢測機構(gòu)及人員偽造檢驗結(jié)果,、出具虛假檢驗檢測報告的，市場監(jiān)管部門和有關(guān)部門除可以處罰款,、沒收違法所得等行政處罰外,，情節(jié)嚴重的取消其檢驗資格；造成損失的,，應(yīng)當依法承擔相應(yīng)的賠償責任…”,。

具體到第一個案例，經(jīng)查J省在全國范圍內(nèi)較早制定了地方性《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》（2020年5月起施行）,，該《條例》在分工中已規(guī)定“生態(tài)環(huán)境主管部門依法對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動實施監(jiān)督管理,。市場監(jiān)督管理部門依法對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)實施檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)方面的監(jiān)督管理。生態(tài)環(huán)境主管部門發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)可能有違反檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)管理的情形的,，應(yīng)當及時將相關(guān)材料移送市場監(jiān)督管理部門處理”,，其后的罰則部分區(qū)分得更明確，“未取得檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定證書或者超出檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定的能力范圍開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動的,，或者在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動中使用不合格計量器具的,，由市場監(jiān)督管理部門依法予以處罰”，而“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)和人員篡改,、偽造生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)或者出具虛假監(jiān)測報告的,，由生態(tài)環(huán)境主管部門沒收違法所得,，對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)處十萬元以上五十萬元以下罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員由生態(tài)環(huán)境主管部門給予警告,，并處一萬元以上五萬元以下罰款,。依法應(yīng)當撤銷資質(zhì)認定證書的，資質(zhì)認定主管部門應(yīng)當撤銷”,。按照上述分工,，在Y公司的多項違法行為中，市場監(jiān)管部門僅負責涉及資質(zhì)認定的部分（基本能力和條件不符合,、超資質(zhì)認定范圍）的處罰,；至于原始記錄與報告不一致、標注檢測方法與實際不符等涉及實際檢測操作的違法行為,，應(yīng)當先將相關(guān)證據(jù)移交給生態(tài)環(huán)境部門予以界定,，對此原國家環(huán)境保護部專門出臺過一份規(guī)范性文件《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》，根據(jù)該辦法的判定原則,，諸如原始記錄與報告不一致,、標注檢測方法和實際不符等情形都可認定為“篡改、偽造數(shù)據(jù)或出具虛假監(jiān)測報告”,，所以屬于這部分的違法行為理應(yīng)由生態(tài)環(huán)境部門處罰,。

第二個案例也是類似情況，查處發(fā)現(xiàn)存在違規(guī)情形的檢測報告已明示為“民用建筑工程室內(nèi)環(huán)境污染（類）”,，檢測對象為某企業(yè)擴建項目宿舍（I類民用建筑工程）,；檢驗項目為“甲醛、氨,、苯,、甲苯、二甲苯,、TVOC,、空氣氡”，而上述項目和所依據(jù)檢測標準在Z工程檢測公司取得的資質(zhì)認定證書CMA中,，均被劃分到“建設(shè)工程質(zhì)量檢測”領(lǐng)域,，所以可以認定屬于建設(shè)工程質(zhì)量檢測。恰好G省《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》中針對“工程質(zhì)量檢測單位未按照技術(shù)標準進行檢測”“出具虛假的檢測數(shù)據(jù)和檢測報告”的違法行為,，專門設(shè)定了“責令改正,，處五萬元以上十萬元以下罰款”的罰則，所以市場監(jiān)管部門未對住建部門移交案件進行處罰而是最終退回,。

有觀點認為,，兩個案例中都存在地方性法規(guī)和部門規(guī)章對同一事項作出了不同規(guī)定、在法律層級上難以比較的難題,。筆者認為不妨從兩方面理解：一是在2020年舊文中提到的,，可以參考最高法《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》中“地方性法規(guī)與部門規(guī)章沖突的選擇適用”原則,，優(yōu)先適用依據(jù)專屬職權(quán)（如該部門工作中必須采信檢測數(shù)據(jù)）制定的地方性法規(guī)，應(yīng)當由采信檢測數(shù)據(jù)的主管部門給予行政處罰,；二是修訂后的《行政處罰法》第29條明確規(guī)定“對當事人的同一個違法行為,，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當給予罰款處罰的,，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”,，而地方性法規(guī)的罰款額度普遍要比部門規(guī)章高，比如第一個案例中“出具虛假監(jiān)測報告”行為,，交由生態(tài)環(huán)境部門處罰肯定比市場監(jiān)管部門罰款金額更高,，而且追責到人，處罰力度和震懾效果更佳,，第二個案例也是同樣的情況,。