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2021年1月22日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）進(jìn)行了第三次修訂,。這次修訂的一大亮點(diǎn)就是完善了不予行政處罰制度，增加規(guī)定了三種不予行政處罰的情形,，即違法行為輕微不罰,、初次違法不罰和無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)不罰。為落實(shí)不予行政處罰制度,，本文從不予行政處罰的法定情形,、法定要素、法律適用和法定程序四個(gè)方面進(jìn)行探討和論述,。（一）應(yīng)當(dāng)不予行政處罰的情形《行政處罰法》第三十條規(guī)定：“不滿十四周歲的未成年人有違法行為的,，不予行政處罰，責(zé)令監(jiān)護(hù)人加以管教,?！?/span>《行政處罰法》第三十一條規(guī)定：“精神病人、智力殘疾人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的,，不予行政處罰,，但應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加看管和治療?！?/span>《行政處罰法》第三十三條規(guī)定：“違法行為輕微并及時(shí)改正,，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰,?！?/span>上述三種不予處罰情形，當(dāng)事人只要具備相應(yīng)法律規(guī)范規(guī)定的條件,，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只能作出不予處罰決定,，法律規(guī)范沒(méi)有規(guī)定例外情形，也沒(méi)有賦予行政機(jī)關(guān)罰與不罰選擇權(quán),。《行政處罰法》第三十三條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的,，不予行政處罰。法律,、行政法規(guī)另有規(guī)定的,，從其規(guī)定。”《行政處罰法》第三十六條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,，不再給予行政處罰,；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的,，上述期限延長(zhǎng)至五年,。法律另有規(guī)定的除外,。”以上兩種情形，只有在法律或者法律,、行政法規(guī)沒(méi)有另外規(guī)定時(shí),，行政機(jī)關(guān)才可以根據(jù)上述法律規(guī)范對(duì)當(dāng)事人不予行政處罰；如果法律對(duì)超過(guò)處罰時(shí)效的違法行為另有不同規(guī)定,，或法律,、行政法規(guī)對(duì)無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)違法行為另有規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)按相應(yīng)規(guī)定對(duì)當(dāng)事人給予行政處罰,。《行政處罰法》第三十三條規(guī)定：“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的,，可以不予行政處罰?！?/span>這種情形的特點(diǎn)就是即使當(dāng)事人具備法律規(guī)范所規(guī)定的情形,，也就是具備構(gòu)成要件，行政機(jī)關(guān)仍具有罰與不罰的裁量權(quán),。《行政處罰法》對(duì)不予行政處罰情形判斷標(biāo)準(zhǔn)以及法律適用規(guī)則沒(méi)有做出進(jìn)一步規(guī)定,，司法部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和湖南省司法廳也沒(méi)有制定相應(yīng)的適用指引,。永州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局制定了《永州市市場(chǎng)監(jiān)督管理部門不予行政處罰情形暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）,，《暫行規(guī)定》堅(jiān)持兩個(gè)基本原則，一是保證法律正確,，規(guī)定都有依據(jù)；二是保證可以操作,，不超過(guò)職權(quán)范圍,。《暫行規(guī)定》和政策解讀在永州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局官網(wǎng)發(fā)布后,，最先被“老梁市監(jiān)論談”強(qiáng)烈推薦,，然后相繼被“法言法語(yǔ)話市監(jiān)”、“食藥法苑”轉(zhuǎn)載,，最后被市場(chǎng)監(jiān)管半月刊沙龍以借鑒名義轉(zhuǎn)發(fā),，瀏覽量達(dá)5萬(wàn)之多。這說(shuō)明兩點(diǎn)：一是全國(guó)還沒(méi)有一個(gè)成熟的理念來(lái)貫徹落實(shí)不予處罰制度,；二是《暫行規(guī)定》很大程度上為大家提供了一個(gè)全新的視角,，獲得廣泛認(rèn)可。下面介紹本人對(duì)不予處罰的構(gòu)成要素的理解和看法,。1.“違法行為輕微”,。個(gè)人認(rèn)為，過(guò)罰相當(dāng)原則是立法機(jī)關(guān)制定行政處罰法律規(guī)范時(shí)遵循的基本原則,，法律規(guī)范設(shè)定的最高處罰基本能反映立法機(jī)關(guān)對(duì)違法行為輕重的看法和判斷,。同時(shí)參考《中華人民共和國(guó)刑法》關(guān)于適用緩刑的規(guī)定,，個(gè)人認(rèn)為， 將“違法行為輕微”理解為“根據(jù)其違反的法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,，只能給予警告,、通報(bào)批評(píng)、沒(méi)收違法所得,、沒(méi)收非法財(cái)物和一定數(shù)額罰款的情形”是比較恰當(dāng)?shù)摹?/strong>其中,，“一定數(shù)額罰款”對(duì)自然人是指處以1萬(wàn)元以下（不含1萬(wàn)元）的罰款；對(duì)法人和其他組織是指處以10萬(wàn)元以下（不含10萬(wàn)元）的罰款,。對(duì)罰款數(shù)額的設(shè)定參考了應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利情形的規(guī)定,，以聽證的標(biāo)準(zhǔn)作為“違法行為輕微”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。2.“初次違法”,。是指“當(dāng)事人在一定時(shí)間范圍內(nèi),，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，第一次違反市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)和規(guī)章的行為”,。關(guān)于“初次違法”的時(shí)間范圍,，以《中華人民共和國(guó)民法典》關(guān)于民事行為能力的規(guī)定以及《行政處罰法》第三十三條關(guān)于承擔(dān)行政責(zé)任年齡的規(guī)定確定起算時(shí)間，當(dāng)事人是自然人的,，自其年滿14周歲起計(jì)算,；當(dāng)事人是法人和其他組織的，自其依法成立之日起計(jì)算,。這樣規(guī)定符合立法目的,，也具有可操作性，執(zhí)法人員可以通過(guò)身份信息和登記注冊(cè)信息確定起始時(shí)間,。關(guān)于領(lǐng)域范圍,，將空間規(guī)定在中國(guó)境內(nèi)，與《行政處罰法》的空間效力保持一致,；將行為領(lǐng)域限定在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域,，要求詢問(wèn)當(dāng)事人，并查詢國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng),、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局官網(wǎng)的子系統(tǒng)中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管行政處罰文書網(wǎng),、湖南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局市場(chǎng)主體信息化綜合管理系統(tǒng)、湖南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰案件管理系統(tǒng),，這樣規(guī)定主要考慮市場(chǎng)監(jiān)管部門提供的技術(shù)保障和辦案人員獲取信息能力,。在時(shí)間、空間和領(lǐng)域等因素確定后,，判斷違法行為是否為初次的標(biāo)準(zhǔn)更為關(guān)鍵,。目前有兩種觀點(diǎn)：一是當(dāng)事人曾經(jīng)有過(guò)違法行為并被本行政機(jī)關(guān)處罰的，再次實(shí)施本行政機(jī)關(guān)具有管轄權(quán)的違法行為,，不能視為“初次違法”,；二是本行政機(jī)關(guān)掌握當(dāng)事人曾經(jīng)存在本機(jī)關(guān)具有管轄權(quán)的違法行為,，當(dāng)事人再次實(shí)施本行政機(jī)關(guān)具有管轄權(quán)的違法行為，不能視為“初次違法”,。簡(jiǎn)而言之,，就是判斷當(dāng)事人是否為初次違法，或者說(shuō)是否有違法記錄,，是以具有法律效力的文書為依據(jù),，還是由行政執(zhí)法人員根據(jù)違法事實(shí)作出判斷。本人認(rèn)為,，當(dāng)事人是否違反行政管理秩序,，構(gòu)成違法行為，應(yīng)當(dāng)由有權(quán)機(jī)關(guān)遵照法定程序依照法律規(guī)定作出決定,，決定的形式包括處罰決定和不予處罰決定,。同時(shí)參照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕49號(hào)）關(guān)于“行政機(jī)關(guān)認(rèn)定失信行為必須以具有法律效力的文書為依據(jù)”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)以具有法律效力的文書為判斷依據(jù),。3.“危害后果輕微”,。是指“沒(méi)有造成明顯危害后果,未造成明顯社會(huì)影響的，且及時(shí)消除危害后果和社會(huì)影響的情形,。及時(shí)消除包括當(dāng)事人當(dāng)場(chǎng)消除,，或在調(diào)查終結(jié)前消除?！?strong>以當(dāng)事人能夠當(dāng)場(chǎng)消除,，或在調(diào)查終結(jié)前消除為標(biāo)準(zhǔn)，判斷危害后果是否輕微,，比較客觀,，也好操作。同時(shí)設(shè)定兩個(gè)消除時(shí)間段,，既考慮了當(dāng)事人的作為可能性，即消除的客觀情況,，也考慮了當(dāng)事人消除的主觀能動(dòng)性,，適當(dāng)留給了當(dāng)事人改正的余地。4.“及時(shí)改正”,。關(guān)鍵是改正時(shí)間點(diǎn)的設(shè)置,。執(zhí)法實(shí)踐中“及時(shí)改正”會(huì)有兩種結(jié)果，一種是完全改正違法行為,，另一種則是未完全改正違法行為,。將“不予行政處罰”情形限定在前一種“及時(shí)改正”情形，但也鼓勵(lì)當(dāng)事人盡可能積極改正,。5.“沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)”,。根據(jù)《行政處罰法》的原則規(guī)定,， “過(guò)錯(cuò)應(yīng)當(dāng)包括故意和過(guò)失”，但怎么證明當(dāng)事人主觀上既沒(méi)有違法故意,，也沒(méi)有違法過(guò)失呢,？那就看當(dāng)事人是否履行了法律法規(guī)和規(guī)章有關(guān)當(dāng)事人在該行為中應(yīng)該履行的義務(wù)。關(guān)于無(wú)過(guò)錯(cuò)不罰的規(guī)定,，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面加以理解：第一,，行政處罰須以當(dāng)事人過(guò)錯(cuò)為前提，這是由《行政處罰法》第33條第2款所確立的普遍原則,，無(wú)須實(shí)體法有當(dāng)事人具有主觀過(guò)錯(cuò)的具體規(guī)定,。第二，當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)是一種推定過(guò)錯(cuò),。只要當(dāng)事人的違法行為發(fā)生了,，原則上推定為當(dāng)事人有主觀上的過(guò)錯(cuò)，當(dāng)事人“有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的”,，才不予行政處罰,。推定過(guò)錯(cuò)的特點(diǎn)在于舉證責(zé)任的倒置，須由當(dāng)事人而不是行政處罰機(jī)關(guān)為此舉證,。這也是我們常說(shuō)的行政處罰不問(wèn)主觀狀態(tài),。也就是說(shuō)當(dāng)事人不能證明無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)，那么就推定他有過(guò)錯(cuò),，而無(wú)需去證明他有過(guò)錯(cuò),，除非法律法規(guī)和規(guī)章有規(guī)定。第三,，實(shí)體法明確規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)具有主觀故意的,，行政機(jī)關(guān)有證明當(dāng)事人具有主觀故意的義務(wù)。如《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》第五十七條第六項(xiàng)規(guī)定：“有下列行為之一的,，均屬侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)：（六）故意為侵犯他人商標(biāo)專用權(quán)行為提供便利條件,，幫助他人實(shí)施侵犯商標(biāo)專用權(quán)行為的”，《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第十四規(guī)定條：“明知屬于無(wú)照經(jīng)營(yíng)而為經(jīng)營(yíng)者提供經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所,，或者提供運(yùn)輸,、保管、倉(cāng)儲(chǔ)等條件的,，由工商行政管理部門責(zé)令停止違法行為,，沒(méi)收違法所得，可以處5000元以下的罰款,?！?/span>（一）實(shí)體法與《行政處罰法》有關(guān)不予處罰規(guī)定相同的，適用實(shí)體法,。有關(guān)實(shí)體法在相關(guān)法律規(guī)范中也有違法行為輕微不予處罰,、初次違法不罰和無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)不罰的規(guī)定,，應(yīng)當(dāng)適用實(shí)體法作出不予處罰的決定。該類實(shí)體法律主要涉及《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十五條,、《合同違法行為監(jiān)督處理辦法》第十三條,、《食品召回管理辦法》第四十三條第二款、《藥品召回管理辦法》第二十九條,、《醫(yī)療器械召回管理辦法》第二十八條,、《化妝品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理辦法》第六十二條等。（二）實(shí)體法與《行政處罰法》有關(guān)不予處罰情形規(guī)定的法律后果不同,，根據(jù)法律位階不同確定法律適用規(guī)則,。1.未適齡不罰、無(wú)責(zé)任能力不罰和違法行為輕微不罰等三種情形,，實(shí)體法有關(guān)法律規(guī)范對(duì)法律后果有不同規(guī)定的,，一律適用《行政處罰法》規(guī)定，不予行政處罰,。2. 無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)不罰的情形,，實(shí)體法有關(guān)法律規(guī)范對(duì)法律后果有不同規(guī)定的，是法律,、行政法規(guī)的,，適用該法律、行政法規(guī),；是地方法規(guī),、部門規(guī)章和地方規(guī)章的，一律適用《行政處罰法》規(guī)定,，不予行政處罰,。該類法律、行政法規(guī)主要涉及《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》第六十條,、《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法實(shí)施條例》第八十條,、《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百三十六條、《中華人民共和國(guó)藥品管理法實(shí)施條例》第七十五條和《中華人民共和國(guó)化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》第六十八條等,。 3.超處罰時(shí)效不罰的情形,，實(shí)體法有關(guān)法律規(guī)范對(duì)法律后果有不同規(guī)定的，是法律的,，適用該法律；是行政法規(guī),、地方法規(guī),、部門規(guī)章和地方規(guī)章的，一律適用《行政處罰法》規(guī)定,，不予行政處罰,。4. 初次違法不罰的情形,，實(shí)體法有關(guān)法律規(guī)范對(duì)法律后果有不同規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)決定處罰的,，適用實(shí)體法律,；決定不予處罰的，適用《行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定,。（三）不予行政處罰與沒(méi)收違法所得法律規(guī)范的適用《行政處罰法》第二十八條第二款有關(guān)沒(méi)收違法所得的規(guī)定,，是任何人不得因違法而獲益的基本法理的要求。這一規(guī)定既是對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán),，也是行政機(jī)關(guān)的義務(wù),。并且，這一規(guī)定是創(chuàng)設(shè)性規(guī)定,，而不是銜接性規(guī)定,，屬于普遍性法律授權(quán)。行政機(jī)關(guān)可以直接依據(jù)該條款作出沒(méi)收違法所得的處罰決定,。因此,，行政機(jī)關(guān)在依法不予行政處罰的情形下，當(dāng)事人有違法所得的,，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)作出沒(méi)收違法所得的處罰決定,。根據(jù)《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第二十條規(guī)定，當(dāng)事人具有依法不予處罰情形的可以不予立案,，但應(yīng)當(dāng)填寫不予立案審批表,，報(bào)經(jīng)局領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。1. 市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人決定根據(jù)《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》有關(guān)規(guī)定,，承辦機(jī)構(gòu)認(rèn)為當(dāng)事人確有違法行為,，但有依法不予行政處罰情形的，應(yīng)當(dāng)撰寫調(diào)查總結(jié)報(bào)告,，提出處理建議,，經(jīng)案件核審機(jī)構(gòu)審核并出具核審意見(jiàn)后，填寫《行政處罰案件有關(guān)事項(xiàng)審批表》,，提請(qǐng)局領(lǐng)導(dǎo)審批告知事項(xiàng),。不予行政處罰是以認(rèn)定當(dāng)事人違法為前提，因此,，根據(jù)程序正當(dāng)原則,，行政機(jī)關(guān)作出對(duì)行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人不利的行政決定之前,，應(yīng)當(dāng)告知行政管理相對(duì)人,、利害關(guān)系人，并給予其陳述和申辯的機(jī)會(huì)。所以,，不予行政處罰需要發(fā)出《不予行政處罰告知書》,。不予行政處罰的前提條件是認(rèn)定當(dāng)事人有違法行為，但有法定事由存在,，對(duì)本應(yīng)給予處罰的違法行為人免除對(duì)其適用行政處罰,。當(dāng)事人可能因此負(fù)有改正義務(wù)，或者在相關(guān)民事權(quán)利義務(wù)中處于不利地位,，從而會(huì)對(duì)當(dāng)事人或利害關(guān)系人的權(quán)益產(chǎn)生影響,，所以，不予行政處罰仍然需要作出《不予行政處罰決定書》,當(dāng)事人同樣有申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利,。但根據(jù)《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰信息公示規(guī)定》,，不予行政處罰信息不需要公示。
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