|
關(guān)于加處罰款的若干實(shí)務(wù)問(wèn)題探討 文｜黃洪楠 中山市人民政府東區(qū)街道辦事處綜合行政執(zhí)法局 摘 要：加處罰款最早是《行政處罰法》賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰相對(duì)人不履行或逾期履行繳納罰款義務(wù)行為采取的一種措施，通過(guò)增加金錢給付義務(wù)的負(fù)擔(dān)以迫使違法當(dāng)事人履行義務(wù),?！缎姓?qiáng)制法》明確把加處罰款的法律性質(zhì)定性為行政強(qiáng)制執(zhí)行，系間接強(qiáng)制執(zhí)行其中的一種,。絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)對(duì)于加處罰款的法律性質(zhì)認(rèn)識(shí)不足,，缺乏理論上的學(xué)習(xí)，不清楚“間接強(qiáng)制執(zhí)行”這一概念,；行政執(zhí)法實(shí)務(wù)中采取加處罰款措施時(shí)也存在許多程序性問(wèn)題,，包括聽(tīng)證程序、法制審核和集體討論等方面,，實(shí)務(wù)中更是存在程序上嚴(yán)重違法的情況,；而在加處罰款的救濟(jì)和執(zhí)行上,，也存在著不少爭(zhēng)議。本文旨在探討加處罰款在長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)務(wù)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的這些問(wèn)題,，分析原因以及提出建議設(shè)想,。 關(guān)鍵詞：罰款、加處罰款,、強(qiáng)制執(zhí)行,、程序違法,、實(shí)務(wù) 《行政強(qiáng)制法》自2012年1月1日正式實(shí)施以來(lái)，至今已經(jīng)走過(guò)10個(gè)年頭,，在《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)之前,，由于長(zhǎng)期沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)范，行政強(qiáng)制領(lǐng)域存在不少問(wèn)題,，學(xué)術(shù)界概括為“散”“亂”“軟”“濫”,。《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)之后,，也確實(shí)起到了十分良好和強(qiáng)大的作用,，促使行政機(jī)關(guān)更加規(guī)范地實(shí)施行政強(qiáng)制行為，大大減少了行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制行為過(guò)程中的亂象,。例如本議題所要探討的加處罰款,，在《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)之前，便存在“濫”的現(xiàn)象,。我國(guó)最早規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采取加處罰款措施的法律是《行政處罰法》,，但是在2021年修改之前，都沒(méi)有明確規(guī)定加處罰款的限度或者限額,，導(dǎo)致在實(shí)踐中,，出現(xiàn)不少加處罰款金額超過(guò)甚至大大超過(guò)原罰款金額本數(shù)的案例?！缎姓?qiáng)制法》出臺(tái)后,，對(duì)加處罰款的金額設(shè)定了上限，規(guī)定加處罰款的數(shù)額不能超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額,，即最多只能加處罰款一倍,。然而，《行政強(qiáng)制法》并沒(méi)有強(qiáng)大到可以完全消除加處罰款在具體執(zhí)行實(shí)踐中存在的問(wèn)題,，只是對(duì)出臺(tái)前已經(jīng)存在的問(wèn)題進(jìn)行總體上的規(guī)范調(diào)整,，具體到執(zhí)行細(xì)節(jié)方面，難以完全覆蓋,。實(shí)踐中更多的需要靠執(zhí)行者對(duì)相關(guān)法條規(guī)定的理解和經(jīng)驗(yàn)來(lái)保障實(shí)施的規(guī)范,，因此衍生出一系列新的實(shí)務(wù)中的問(wèn)題,。如，多數(shù)行政機(jī)關(guān)對(duì)于加處罰款的法律性質(zhì)認(rèn)識(shí)模糊,；在實(shí)施加處罰款的程序上存在各種問(wèn)題,；關(guān)于本罰與加處罰款的訴訟與非訴執(zhí)行問(wèn)題，等等,?；诖耍疚闹荚谔接戇@一系列的實(shí)務(wù)問(wèn)題,，研究問(wèn)題原因以及提出解決設(shè)想,。二、行政機(jī)關(guān)對(duì)于加處罰款的法律性質(zhì)認(rèn)識(shí)現(xiàn)狀基于《行政強(qiáng)制法》第十三條的規(guī)定,，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)在本部門實(shí)施行政行為所依據(jù)的部門法里面,，沒(méi)有找到授權(quán)行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定時(shí)，都認(rèn)為本部門沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),，強(qiáng)制執(zhí)行只能通過(guò)向法院申請(qǐng),，由法院執(zhí)行。因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)行政機(jī)關(guān)的觀念里,，始終認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行是直接強(qiáng)制執(zhí)行行為,，例如強(qiáng)制拆除違章建筑。即便《行政強(qiáng)制法》已經(jīng)明確把加處罰款的法律性質(zhì)定性為行政強(qiáng)制執(zhí)行,，并且《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》都明確授權(quán)作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)可以加處罰款,。包括《行政處罰法》在內(nèi)設(shè)定的加處罰款，并非是對(duì)違法當(dāng)事人原違法行為的再處罰,，而是對(duì)其不履行或者延遲履行已經(jīng)作出罰款的行政處罰決定采取的一種措施,，通過(guò)增加金錢給付義務(wù)的負(fù)擔(dān)以迫使違法當(dāng)事人履行義務(wù)。而大多數(shù)行政機(jī)關(guān)實(shí)際上對(duì)于加處罰款這一概念認(rèn)識(shí)模糊,，加處罰款實(shí)質(zhì)上并非罰款而是執(zhí)行罰,，系間接強(qiáng)制執(zhí)行其中的一種。換而言之,，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有十分清楚明白只要他們依法有權(quán)作出罰款的行政處罰決定,，就實(shí)際上是依法擁有了行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。以上論斷,，系梳理多個(gè)擁有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)相關(guān)的行政執(zhí)法程序規(guī)定,，以及相關(guān)的行政執(zhí)法文書規(guī)范（格式、式樣,、范本）關(guān)于加處罰款的內(nèi)容,，進(jìn)一步推論得出的。梳理的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法程序規(guī)定，均是部級(jí)發(fā)布的,，并且是《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)后發(fā)布的,，共11部，涵蓋商務(wù),、藥監(jiān),、價(jià)格、旅游,、安全生產(chǎn),、保險(xiǎn)監(jiān)督、市場(chǎng)監(jiān)督,、交通運(yùn)輸,、郵政、國(guó)土和公安行政等行政執(zhí)法范疇,；部分行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法程序規(guī)定仍沿用《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)之前的,，不計(jì)入,；部分行政機(jī)關(guān)查詢不到執(zhí)法程序規(guī)定相關(guān)的文件,。這11部執(zhí)法程序規(guī)定中，對(duì)于加處罰款的程序,，有10部都是比較簡(jiǎn)單的,，基本只是粘貼復(fù)制了《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》相關(guān)法條的表述，再進(jìn)行小調(diào)整,、小改動(dòng),。其中《價(jià)格行政處罰程序規(guī)定》（2013年7月1日起實(shí)施）甚至把加處罰款的一些規(guī)定列入到行政處罰決定書載明事項(xiàng)里面?！秲r(jià)格行政處罰程序規(guī)定》第四十一條規(guī)定“價(jià)格主管部門作出行政處罰決定,，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：……（五）對(duì)當(dāng)事人逾期不繳納罰款,、違法所得,，決定加處罰款的，還應(yīng)當(dāng)載明加處罰款的標(biāo)準(zhǔn),；……”唯有應(yīng)急管理部門的《安全生產(chǎn)執(zhí)法程序規(guī)定》（2016年7月15日起實(shí)施）對(duì)于加處罰款的程序作了比較詳細(xì)的規(guī)定,，并且專門有配套適用的行政文書,?！栋踩a(chǎn)執(zhí)法程序規(guī)定》第四十三條規(guī)定“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門適用加處罰款情形的，按照下列規(guī)定執(zhí)行：（一）在《行政處罰決定書》中,，告知加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)；（二）當(dāng)事人在決定期限內(nèi)不履行義務(wù),，依照《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》規(guī)定,，制作并向當(dāng)事人送達(dá)繳納罰款《催告書》,；（三）聽(tīng)取當(dāng)事人陳述、申辯,，并制作陳述申辯筆錄；（四）制作并送達(dá)《加處罰款決定書》,?！?nbsp;從行政機(jī)關(guān)發(fā)布的執(zhí)法文書規(guī)范來(lái)看，可以更加直觀的看出這些部門對(duì)于加處罰款的法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。此次主要梳理了15部部級(jí)發(fā)布的執(zhí)法文書規(guī)范文件，部分行政機(jī)關(guān)部級(jí)未更新，部分行政機(jī)關(guān)部級(jí)未統(tǒng)一制定,，由地方自行制定,，筆者選取本省（廣東省）3部省級(jí)發(fā)布有參考意義的執(zhí)法文書規(guī)范作為參考,。值得一提的是,，作為最具代表性的行政執(zhí)法部門——城管執(zhí)法部門,，不僅沒(méi)有部級(jí)統(tǒng)一的執(zhí)法文書規(guī)范，除了直轄市外,，其他地方連省級(jí)統(tǒng)一的執(zhí)法文書規(guī)范都沒(méi)有,，有些地方甚至是縣級(jí)自行制定,。梳理的15部部級(jí)的執(zhí)法文書規(guī)范涵蓋農(nóng)業(yè)、環(huán)保,、衛(wèi)生,、版權(quán)、商務(wù),、藥監(jiān),、價(jià)格、旅游,、文化,、安全生產(chǎn)、保險(xiǎn)監(jiān)督,、市場(chǎng)監(jiān)督,、交通運(yùn)輸、國(guó)土和公安行政等行政執(zhí)法范疇,，除了應(yīng)急管理部門的執(zhí)法文書規(guī)范里面有《加處罰款決定書》樣本之外,，就只有交通運(yùn)輸部門和公安部門的執(zhí)法文書規(guī)范里面有《行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書》樣本。交通運(yùn)輸部門在最新的《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》（2019年6月1日起實(shí)施）發(fā)布之前的執(zhí)法文書規(guī)范里面是沒(méi)有《行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書》樣本的,。而新發(fā)布的執(zhí)法文書規(guī)范里面增加了《行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書》樣本,，最主要的原因還是因?yàn)椤豆贩ā焚x予了交通運(yùn)輸部門強(qiáng)制拆除的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。但從樣本格式上來(lái)看,，除了適用于強(qiáng)制拆除外,，也可以適用于加處罰款等其他行政強(qiáng)制執(zhí)行決定。公安部門的《公安行政法律文書式樣》（2013年12月28日印發(fā)）里面的《行政強(qiáng)制執(zhí)法決定書》樣本,，從其使用說(shuō)明和樣本格式來(lái)看,，其制定的原因主要是因?yàn)椤断婪ā焚x予了原公安消防部門對(duì)占用,、堵塞、封閉疏散通道,、安全出口,、消防車通道等行為拒不改正的強(qiáng)制執(zhí)行。同樣,，其格式也可以適用于加處罰款等其他行政強(qiáng)制執(zhí)行決定,。其他12個(gè)部，沒(méi)有加處罰款或行政強(qiáng)制執(zhí)行決定相關(guān)的文書規(guī)范,，可以看出,，這些依法擁有罰款的行政機(jī)關(guān)，沒(méi)有意識(shí)到自己其實(shí)也依法擁有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),，或者沒(méi)有意識(shí)到加處罰款屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行,。選取的3部省級(jí)統(tǒng)一的執(zhí)法文書規(guī)范，都是有行政強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)文書樣本的,。其中廣東省人民政府法制辦公室制定的《行政執(zhí)法流程和執(zhí)法文書范本》可以適用于廣東省內(nèi)各個(gè)行政執(zhí)法部門,，對(duì)于部級(jí)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范行政執(zhí)法文書的行政機(jī)關(guān)以及城管執(zhí)法部門具有十分重要的規(guī)范性指引，對(duì)于部級(jí)已經(jīng)有統(tǒng)一規(guī)范行政執(zhí)法文書的行政機(jī)關(guān)也是一個(gè)十分有意義的補(bǔ)充,。另外2部分別是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門和水利部門的執(zhí)法文書規(guī)范,，均是部級(jí)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范行政執(zhí)法文書，由省級(jí)自行制定規(guī)范,。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門的從發(fā)布時(shí)間和內(nèi)容來(lái)看,，基本是參照廣東省人民政府法制辦公室制定的執(zhí)法文書范本而制定的。水利部門關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的文書,，從樣本格式內(nèi)容設(shè)計(jì)上來(lái)看,，僅適用于強(qiáng)制拆除。導(dǎo)致這種情況普遍存在,，一個(gè)重要原因是受《行政強(qiáng)制法》第四十三條第三款規(guī)定的第一句話表述的誤導(dǎo),，“沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！边@里的“強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)”指的是直接強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力,，沒(méi)有系統(tǒng)的學(xué)習(xí)過(guò)行政強(qiáng)制法學(xué)理論的執(zhí)行者，不知道強(qiáng)制執(zhí)行還進(jìn)一步分為直接強(qiáng)制執(zhí)行和間接強(qiáng)制執(zhí)行兩個(gè)概念的,，僅從字面上的意義理解,。三、行政機(jī)關(guān)采取加處罰款措施的程序性問(wèn)題如前文所述,，除了應(yīng)急管理部門制定了關(guān)于加處罰款的相對(duì)規(guī)范、詳細(xì)的執(zhí)法流程外,，其他極大多數(shù)行政執(zhí)法部門對(duì)于采取加處罰款措施的程序性規(guī)定基本都是真空的,。因此,，實(shí)務(wù)中如果作出罰款的行政處罰決定的部門對(duì)不履行義務(wù)的當(dāng)事人采取加處罰款措施時(shí)，如何執(zhí)行,，純靠當(dāng)?shù)貓?zhí)行者對(duì)《行政強(qiáng)制法》的理解水平,。因此，出現(xiàn)程序性的問(wèn)題,，就在所難免,。（一）嚴(yán)重違反《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的程序的操作按照《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的程序進(jìn)行操作，并不復(fù)雜,，其實(shí)就是按照行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的相關(guān)規(guī)定操作,，但這要求執(zhí)行者意識(shí)到加處罰款系行政強(qiáng)制執(zhí)行，而如前文所述,，多數(shù)行政機(jī)關(guān)并未意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題,。按照《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的程序，如果作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)對(duì)不履行義務(wù)的當(dāng)事人采取加處罰款措施,，大致程序應(yīng)當(dāng)是：當(dāng)事人逾期不履行繳納罰款義務(wù)的,，發(fā)出書面催告書催告當(dāng)事人履行義務(wù)；經(jīng)催告,，當(dāng)事人逾期仍不履行繳納罰款義務(wù),，且無(wú)正當(dāng)理由，才能作出加處罰款的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定,；加處罰款的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人,，并且應(yīng)當(dāng)再一次告知加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)。那么實(shí)務(wù)中,，沒(méi)有明確程序指引的行政機(jī)關(guān),，一般會(huì)如何操作呢？筆者所在地目前的操作程序是：在向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行罰款的行政處罰決定前,，發(fā)出履行繳納罰款義務(wù)的催告書時(shí),，同時(shí)發(fā)出另一份繳納加處罰款的催告書，催告期滿后便一并向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,，同時(shí)申請(qǐng)本罰和加處罰款,。然而，這種操作,，很明顯就是嚴(yán)重違反《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的程序的操作,。沒(méi)有作出加處罰款的決定，便申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行這種情況,，并非僅存在于筆者所在地,，有做過(guò)該方面一些調(diào)查研究的法官在其文章里面也闡述到這一現(xiàn)象在其他地方也存在。假設(shè)每一個(gè)部門都嚴(yán)格按照《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的程序,，在對(duì)不履行繳納罰款義務(wù)的當(dāng)事人采取加處罰款措施時(shí),，把現(xiàn)有規(guī)定的程序都完整的走了一遍,，是否就一定程序安全、完美無(wú)缺了呢,？未必,。假如作出一個(gè)罰款500元的行政處罰決定，按照現(xiàn)行《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定,，那么加處的罰款至多也就500元,，合計(jì)也就1000元，沒(méi)有什么大問(wèn)題,。但假如作出的罰款是5萬(wàn),、10萬(wàn)甚至更大金額的罰款，那么加處罰款的金額就可以上升到5萬(wàn),、10萬(wàn)甚至更大金額,，只要不超過(guò)本罰金額，即符合法律規(guī)定,。而隱藏的程序缺陷,，就在這個(gè)環(huán)節(jié)上，當(dāng)加處罰款的金額達(dá)到較大數(shù)額罰款時(shí),，隱藏的三個(gè)方面的程序缺陷逐漸浮現(xiàn)出來(lái),。第一，聽(tīng)證程序方面,。按照《行政處罰法》規(guī)定,，較大數(shù)額罰款的行政處罰必須給予當(dāng)事人要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。加處罰款雖然性質(zhì)上是行政強(qiáng)制執(zhí)行,，但具體內(nèi)容上與罰款有著高度相似,，對(duì)違法當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，所要承擔(dān)的義務(wù)更是與罰款無(wú)異,。那么,，當(dāng)加處罰款的數(shù)額累計(jì)達(dá)到較大數(shù)額甚至與本罰一致的數(shù)額時(shí)，是否同樣需要賦予該當(dāng)事人要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利呢,？筆者認(rèn)為有必要,。從權(quán)利與義務(wù)相一致方面看，既然對(duì)違法當(dāng)事人增加了義務(wù),，就應(yīng)當(dāng)賦予對(duì)等的權(quán)利,；既然處以較大數(shù)額罰款的行政處罰時(shí)給予了當(dāng)事人要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利，那么加處罰款的數(shù)額累計(jì)達(dá)到較大數(shù)額時(shí),，同樣給予當(dāng)事人要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利并不過(guò)分,。第二，重大執(zhí)法決定法制審核方面。黨的十八大以來(lái)確立了重大執(zhí)法決定法制審核機(jī)制,，“明確具體操作流程,，重點(diǎn)規(guī)范行政許可、行政處罰,、行政強(qiáng)制、行政征收,、行政收費(fèi),、行政檢查等執(zhí)法行為。嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度,?！睆牧⒎ㄉ希?017年修改了《行政處罰法》,，增加了行政處罰決定法制審核的相關(guān)條款,；2021年修改又進(jìn)一步完善了法制審核相關(guān)內(nèi)容；但是,，《行政強(qiáng)制法》并沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的修改,。事實(shí)上，法制審核制度適用于重大行政執(zhí)法決定,，而不僅僅只是適用于行政處罰,，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也明確定義了行政執(zhí)法涵蓋行政許可、行政處罰,、行政強(qiáng)制等方面,。各地方政府、部門也進(jìn)一步制定了相應(yīng)的辦法細(xì)則以跟進(jìn)重大執(zhí)法決定法制審核的具體落實(shí),，把行政許可,、行政強(qiáng)制等方面也納入。但是,，在規(guī)定行政強(qiáng)制納入范圍內(nèi),，比較側(cè)重的還是強(qiáng)制拆除和強(qiáng)制劃撥方面，上海市發(fā)布相關(guān)文件規(guī)定甚至把加處罰款直接排除出重大行政執(zhí)法決定的范圍,。按照《行政處罰法》的規(guī)定,，直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序的,，要求法制審核,，而加處罰款由于屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行，不在約束范圍內(nèi),。但是,，當(dāng)加處罰款的數(shù)額累計(jì)達(dá)到較大數(shù)額時(shí)，為保障加處罰款最終決定作出之前的一系列程序合法，將其納入重大執(zhí)法決定進(jìn)行法制審核,，也是十分科學(xué)的,。第三，集體討論決定方面,。重大違法行為的行政處罰決定,，須經(jīng)集體討論，這是《行政處罰法》對(duì)行政處罰定下的一條規(guī)則,，然而,，如何定義重大違法行為，卻十分模糊,。實(shí)踐中,，各個(gè)地方的行政機(jī)關(guān)基本都會(huì)在法定罰款的金額內(nèi)根據(jù)自由裁量權(quán)劃分幾個(gè)檔次以定處罰程度的輕、重,，將達(dá)到某個(gè)金額以上的罰款（多為達(dá)到聽(tīng)證條件）定性為重大違法行為,，需要通過(guò)聯(lián)審會(huì)議等形式的集體討論后才會(huì)作出是否處罰的決定。那么,，當(dāng)加處罰款的金額,，也達(dá)到行政機(jī)關(guān)劃分的較重裁量檔次時(shí)，需要經(jīng)過(guò)類似于聯(lián)審會(huì)議形式的集體討論,，最終再作出是否加罰的決定,，其實(shí)更加的規(guī)范。以上這三個(gè)方面,，便是作出加處罰款決定中隱藏的程序缺陷,，無(wú)論是立法上還是實(shí)務(wù)中，都是缺失的,，應(yīng)當(dāng)引起重視,。四、加處罰款的救濟(jì)與執(zhí)行的一些相關(guān)問(wèn)題由于法律規(guī)定不夠詳盡,，被處罰當(dāng)事人不服加處罰款決定的救濟(jì),，在實(shí)務(wù)中也存在不少爭(zhēng)議問(wèn)題。（一）申請(qǐng)行政復(fù)議的一些相關(guān)問(wèn)題首先應(yīng)當(dāng)明確對(duì)加處罰款決定不服的當(dāng)事人“有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”,，這是基于《行政強(qiáng)制法》第八條的規(guī)定,。但請(qǐng)注意這一條規(guī)定里“有權(quán)”和“依法”的表述，也就是說(shuō),，并不是直接規(guī)定了不服就“有權(quán)”直接申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟,，而是還要“依法”?！耙婪ā边@個(gè)概念實(shí)在太模糊了,，權(quán)威上應(yīng)當(dāng)還是要從依照法律的層面上來(lái)理解。那么從《行政復(fù)議法》規(guī)定來(lái)看，《行政復(fù)議法》第六條第（二）項(xiàng)規(guī)定明確了對(duì)行政強(qiáng)制措施不服屬于可以申請(qǐng)行政復(fù)議的情形,，但加處罰款實(shí)質(zhì)是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行,，不在此列。唯一能夠沾邊的規(guī)定是《行政復(fù)議法》第六條第（十一）項(xiàng)的兜底條款“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”,。由于加處罰款實(shí)質(zhì)上會(huì)對(duì)當(dāng)事人合法財(cái)產(chǎn)造成影響,，因此援引此條賦予當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利十分科學(xué)合理。此外,，從《行政強(qiáng)制法》第四十六條相關(guān)條款的規(guī)定來(lái)看,，也側(cè)面印證了對(duì)加處罰款不服當(dāng)事人可以申請(qǐng)行政復(fù)議。相比之下,，《行政訴訟法》第十二條第一款第（二）項(xiàng)則明確規(guī)定了行政強(qiáng)制執(zhí)行屬于受案范圍，沒(méi)有了爭(zhēng)議,。（二）救濟(jì)審查內(nèi)容的一些相關(guān)問(wèn)題對(duì)于加處罰款的救濟(jì)審查內(nèi)容,，爭(zhēng)議點(diǎn)在于，當(dāng)受理了當(dāng)事人的復(fù)議或者訴訟后,，是將該加處罰款決定作為一個(gè)獨(dú)立的行政行為,，僅對(duì)其加處金額、執(zhí)行程序等做單獨(dú)的審查,；還是要將前置的罰款決定也一并列入審查范圍呢,。假如僅在加處罰款決定的范圍內(nèi)做單獨(dú)的審查,，那么加處罰款的實(shí)體性審查基本上是沒(méi)有什么意義,，因?yàn)橹灰_認(rèn)加處金額不超過(guò)本罰金額即可,。而程序性審查,，基于加處罰款措施的啟動(dòng),，是建立在前置的罰款決定的基礎(chǔ)之上的,，那么審查加處罰款措施的啟動(dòng)合不合法,，又不得不審查前置的罰款決定是否合法有效,?？梢?jiàn),，除非一開(kāi)始就默認(rèn)前置的罰款決定合法有效，否則單獨(dú)審查加處罰款決定理論上是行不通的,。因此,，即便當(dāng)事人單獨(dú)對(duì)加處罰款決定申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，也要對(duì)該加處罰款決定的前置罰款決定進(jìn)行審查,，也就是說(shuō),，整個(gè)行政處罰案件都要審查一遍。這里又引申出一個(gè)問(wèn)題,。假如當(dāng)事人是對(duì)加處罰款不服申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟,，那么對(duì)同時(shí)審查前置罰款決定時(shí)發(fā)現(xiàn)前置罰款決定有誤，是要按照法定程序進(jìn)行糾正，還是僅僅就加處罰款決定作出處理呢,？這里又再引申出一個(gè)問(wèn)題,。法律規(guī)定關(guān)于行政處罰的救濟(jì)期限是當(dāng)事人自收到行政處罰決定書之日起60日內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議和6個(gè)月內(nèi)提起行政訴訟。而加處罰款的決定,，最快也要在催繳罰款的催告書送達(dá)當(dāng)事人十日之后才可以作出,，加上法定的履行期限十五日，以及送達(dá)過(guò)程中需要消耗的時(shí)間,，那么前置罰款決定和加處罰款決定之間大約也要相隔一個(gè)月左右,。如上，如果當(dāng)事人對(duì)加處罰款不服申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的時(shí)間,，剛好又是在過(guò)了行政處罰決定的救濟(jì)期限之后,，在加處罰款決定的救濟(jì)期限內(nèi)，那么在審查加處罰款決定時(shí),，對(duì)發(fā)現(xiàn)有誤但又已經(jīng)過(guò)了救濟(jì)期限的前置罰款決定又該如何處理呢,？筆者認(rèn)為，無(wú)論是復(fù)議機(jī)關(guān)還是人民法院,，在救濟(jì)審查時(shí),，不論前置罰款決定是否已經(jīng)過(guò)了救濟(jì)期限，既然發(fā)現(xiàn)有誤,，就應(yīng)當(dāng)依法糾正,，才符合法律精神。（三）申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的一些相關(guān)問(wèn)題加處罰款作為間接強(qiáng)制執(zhí)行方式,，實(shí)質(zhì)上對(duì)當(dāng)事人并沒(méi)有真正的強(qiáng)制執(zhí)行力,，實(shí)踐中極大多數(shù)拒絕履行繳納罰款義務(wù)的當(dāng)事人，也不會(huì)因?yàn)榧犹幜P款便自覺(jué)去履行繳納罰款義務(wù),，更別說(shuō)履行繳納加處罰款的義務(wù),。因此，依照法律規(guī)定,，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)最終的手段,，還是向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。這里需要探討的問(wèn)題,，前置罰款決定和加處罰款決定是應(yīng)該分開(kāi)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行呢,，還是合并申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行？如果將前置罰款決定和加處罰款決定視為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行政行為,，分開(kāi)申請(qǐng)的理由是十分充分的,。但偏偏這兩個(gè)決定又不是完全獨(dú)立的，加處罰款決定是完全依托在前置罰款決定的基礎(chǔ)之上的,，沒(méi)有前者就絕對(duì)沒(méi)有后者,。而實(shí)務(wù)操作中,，如果分開(kāi)申請(qǐng)，法院則要分開(kāi)立案,、分開(kāi)審查,，即便在最后執(zhí)行中可以合并，但手續(xù)流程也要分開(kāi),，加大了執(zhí)行成本,。不僅如此，實(shí)務(wù)中還存在前置罰款決定法院已經(jīng)強(qiáng)制執(zhí)行完畢,，而加處罰款決定才開(kāi)始申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的可能,，原因在于送達(dá)生效上。實(shí)務(wù)中,，許多被處罰當(dāng)事人為了爭(zhēng)取免罰款,、少罰款，前期往往相對(duì)配合,，因此前置罰款決定的往往相對(duì)容易送達(dá)生效,；而當(dāng)發(fā)現(xiàn)達(dá)不到自己預(yù)期時(shí)，被處罰當(dāng)事人往往就會(huì)開(kāi)始產(chǎn)生強(qiáng)烈的抵觸情緒,，采取各種不配和方式，導(dǎo)致此后的各類行政文書的送達(dá)生效難度陡然增大,，假如都要采取公告方式送達(dá),，那所需要的時(shí)間就相當(dāng)長(zhǎng)了。當(dāng)被處罰當(dāng)事人被法院強(qiáng)制執(zhí)行完罰款后,，還要因?yàn)榧犹幜P款再被法院強(qiáng)制執(zhí)行一次,，那么勢(shì)必將引發(fā)被處罰當(dāng)事人與法院、行政機(jī)關(guān)之間更大的矛盾,。合并申請(qǐng)也有十分充分的理由,，因?yàn)闊o(wú)論是前置罰款決定還是加處罰款決定，都屬于同一宗行政執(zhí)法案件,，從立案開(kāi)始,，程序上就是一環(huán)扣一環(huán)的，缺一不可,。實(shí)務(wù)操作中合并申請(qǐng)也可以減少行政機(jī)關(guān)和法院許多煩瑣的申請(qǐng),、審查、執(zhí)行流程,，提高效率,、縮短時(shí)間、簡(jiǎn)約成本,。難點(diǎn)也在于前置罰款決定和加處罰款決定的申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)限的間隔上,，法律規(guī)定申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)間,，是當(dāng)事人過(guò)了法定救濟(jì)期三個(gè)月內(nèi)。而如前段所述,，實(shí)務(wù)操作中往往可能存在前置罰款決定已經(jīng)過(guò)了申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行期限而加處罰款決定還在法定救濟(jì)期內(nèi)的情形,。只有法院將整個(gè)行政處罰案件視為一個(gè)有機(jī)整體，將加處罰款決定視為行政機(jī)關(guān)最終定性的一個(gè)行政行為,，能夠涵蓋之前包括前置罰款決定等需要當(dāng)事人履行義務(wù)的行政決定,，去采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，才可以解決前面所述的問(wèn)題,。如前文所述，由于各種原因,，采取加處罰款的過(guò)程中所暴露的問(wèn)題和漏洞,，是亟待解決和修補(bǔ)的，筆者有以下建議設(shè)想：（一）進(jìn)一步補(bǔ)充完善程序上的法律規(guī)定對(duì)于加處罰款程序上存在的各種問(wèn)題,，根本原因還是因?yàn)榉扇笔Щ蛞?guī)定不明確,，不論法律、法規(guī)或者是各部門的規(guī)章,。要從源頭上解決這一問(wèn)題,，那么無(wú)疑還是要先從立法修法上入手，無(wú)論是推進(jìn)《行政程序法》的制定,，還是對(duì)《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)條款進(jìn)行修改,，或者是通過(guò)司法解釋加以指引，甚至是國(guó)務(wù)院的各部委以及各地方通過(guò)地方立法等先行制定相關(guān)的執(zhí)行程序規(guī)定,，總之,，盡早出臺(tái)相關(guān)的法律進(jìn)行規(guī)范。對(duì)于行政機(jī)關(guān)采取加處罰款的措施,，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)慎重再慎重,，不論相關(guān)的法律是否完善，都應(yīng)當(dāng)保持審慎對(duì)待,。除非被處罰相對(duì)人在對(duì)待行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中的行為真的相當(dāng)?shù)膼毫?，例如采取暴力抗法等影響比較惡劣的手段，普通的消極不配合行為例如拒簽相關(guān)法律文書,、不履行繳納罰款義務(wù)等,，沒(méi)有必要非得采取加處罰款的措施。即便要采取加處罰款的措施,，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)按照可能加處罰款的金額,，進(jìn)行法制機(jī)構(gòu)審核和集體討論，并且賦予被處罰相對(duì)人聽(tīng)證權(quán)利和聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn),。（三）加強(qiáng)理論培訓(xùn)和基層實(shí)務(wù)調(diào)研正如前文所述,，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)實(shí)際上對(duì)于加處罰款這一概念認(rèn)識(shí)模糊,，缺乏的是理論上的知識(shí)，特別是對(duì)于間接強(qiáng)制執(zhí)行這一概念,，甚至絕大多數(shù)干過(guò)行政執(zhí)法工作的人,，可能都不了解，需要系統(tǒng)的學(xué)習(xí)行政法的理論知識(shí),，才能更好的在實(shí)踐中運(yùn)用,。理論上的知識(shí)需要重視，實(shí)務(wù)中的問(wèn)題更加要高度重視,，加強(qiáng)基層實(shí)務(wù)調(diào)研也是當(dāng)務(wù)之急,，只有廣泛收集各地方行政機(jī)關(guān)和人民法院在實(shí)踐操作中的實(shí)際情況，進(jìn)行梳理研究,，才能更好的制定完善相關(guān)的法律規(guī)定,。
|
