（一）暫估價(jià)占工程造價(jià)比例過高

通常暫估價(jià)適用于三種情況：

（1）發(fā)包人的功能需求或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求尚不明確、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)深度不夠等導(dǎo)致暫估價(jià)無法在確定總承包人時(shí)納入競(jìng)爭(zhēng)范圍,；

（2）部分專業(yè)工程必須由專業(yè)承包人組織設(shè)計(jì)和施工,，或者基于特定項(xiàng)目功能需求而需要由經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)承包人完成；

（3）部分工程設(shè)備和材料的技術(shù)要求超出了常規(guī)技術(shù)要求或?qū)?shí)現(xiàn)功能需求極為重要需單獨(dú)采購(gòu)等,。[1]

理論層面,，若暫估價(jià)占工程造價(jià)（招標(biāo)控制價(jià)或簽約合同價(jià)）比例過高，則意味著確定總承包人時(shí)工程本身還存在大量設(shè)計(jì)不完善,、需求不明確的內(nèi)容,，是否具備發(fā)包條件存疑。但工程實(shí)際中,，暫估價(jià)占比過高往往與暫估價(jià)被濫用相關(guān),。一些發(fā)包人為了規(guī)避支解發(fā)包等法律風(fēng)險(xiǎn)，將本不具有特殊性的材料或?qū)I(yè)工程全部納入到暫估價(jià)中,，并在工程實(shí)施階段陸續(xù)交由其直接指定的第三方供應(yīng)或施工,，甚至確定第三方供應(yīng)商的時(shí)間早于總包合同簽訂時(shí)間。例如某科技園項(xiàng)目，發(fā)包人除了將具有特殊性的某單體大型鋼結(jié)構(gòu)配合光伏屋面工程,、電梯工程列入暫估價(jià)外,，還將設(shè)計(jì)圖紙已經(jīng)明確且不具有特殊性的建筑門窗、外墻保溫,、粗裝修等全部列入暫估價(jià),，總包合同簽約價(jià)雖然高達(dá)9.3億元，但總承包人實(shí)際僅主要負(fù)責(zé)總額僅為3.6億元的常規(guī)土建和水電等安裝工作,。

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》在起草過程中曾有意見要求對(duì)暫估價(jià)占合同估算價(jià)的比例進(jìn)行規(guī)定,，“即暫估價(jià)的總額不得超過合同估算價(jià)的10%或者30%。該意見反映了實(shí)踐中存在的招標(biāo)人濫用暫估價(jià)或者不具備招標(biāo)所需的圖紙等技術(shù)文件即啟動(dòng)招標(biāo)的情況,，這些情況對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量,、安全和進(jìn)度構(gòu)成了危害，應(yīng)當(dāng)加以規(guī)范,。鑒于本條主旨是為總承包范圍內(nèi)的暫估價(jià)依法進(jìn)行招標(biāo)提供依據(jù),，不同行業(yè)的具體情況也存在一定的差別，故《條例》未做統(tǒng)一規(guī)定,?！盵2]由此可知，因不同行業(yè)暫估價(jià)占合同估算價(jià)的比例存在不同,，故該條例未對(duì)此作出統(tǒng)一的規(guī)定,，但各類超出暫估價(jià)應(yīng)有之義的行為是不被提倡的。

實(shí)踐中,，一些主管部門對(duì)暫估價(jià)占工程造價(jià)上限進(jìn)行了規(guī)定,，通常不超過30%。例如《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（珠海市人民政府令第124號(hào)）第二十條規(guī)定不超過5%,，《金華市國(guó)有投資建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法》（金市建〔2022〕38號(hào)）第二條規(guī)定暫估價(jià)和暫列金額總計(jì)占比不超過10%,，《萍鄉(xiāng)市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理暫行辦法》（萍府辦發(fā)〔2019〕43號(hào)）第十六條規(guī)定不超過20%，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房屋建筑和市政工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理的意見》（魯政辦字〔2014〕122號(hào)）規(guī)定不超過30%等等,。

對(duì)于發(fā)包人而言,，暫估價(jià)雖然可以在一定程度上將項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)程序提前，且以暫估價(jià)名義實(shí)施的指定分包等能夠在一定程度上控制項(xiàng)目成本,，但因暫估價(jià)的實(shí)施單位往往不直接接受總承包人的現(xiàn)場(chǎng)管理,，但又不可避免地需要與總承包人相互配合，極易引起工程現(xiàn)場(chǎng)推諉扯皮繼而使得總工期后延,。

對(duì)于總承包人而言,，暫估價(jià)項(xiàng)目仍然屬于總承包人的施工范圍，在分包或采購(gòu)合同為總承包人與第三方直接簽訂的情況下,，總承包人需要就第三方的工作成果共同向發(fā)包人承擔(dān)質(zhì)量責(zé)任,，且該第三方原因造成工期延誤的，總承包人在向發(fā)包人主張工期索賠時(shí)亦會(huì)面臨一定困難。

（二）暫估價(jià)的計(jì)價(jià)約定不清晰

（一）暫估價(jià)滿足法定必須招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)而未招標(biāo)

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十九條明確規(guī)定滿足法定必須招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的暫估價(jià)項(xiàng)目需要按照招標(biāo)投標(biāo)法等法律規(guī)定組織招標(biāo)投標(biāo),。2021年5月,，國(guó)家發(fā)展改革委集中解答招投標(biāo)疑難問題時(shí)亦做了相同的回復(fù)[3]。如承包人未按照法律規(guī)定組織招標(biāo)投標(biāo)時(shí),，相關(guān)合同的效力將會(huì)受到影響,，且可能會(huì)受到行政處罰,。

（二）暫估價(jià)確定過程中未作全面溝通

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《建設(shè)工程施工合同示范文本》（GF-2017-0201）對(duì)暫估價(jià)的實(shí)施方法做了原則性規(guī)定，但關(guān)于招標(biāo),、評(píng)標(biāo)及定標(biāo)等具體內(nèi)容仍需發(fā)承包另行協(xié)商一致,。發(fā)承包雙方可在總包合同專用合同條款部分對(duì)操作程序作出具體約定，也可在簽訂總包合同后由發(fā)包人下發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化手冊(cè),，承包人亦可在向發(fā)包人報(bào)送的招標(biāo)方案中對(duì)擬采取的措施及進(jìn)度安排作出詳細(xì)說明,。無論采取何種方式，發(fā)承包雙方通常應(yīng)當(dāng)在組織招標(biāo)投標(biāo)前對(duì)招標(biāo)控制價(jià),、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)委會(huì)組成達(dá)成一致,，并可就招標(biāo)工作的時(shí)間安排、招標(biāo)方式,、投標(biāo)人的資格要求,、投標(biāo)模式及投標(biāo)文件主要要求等進(jìn)行充分溝通協(xié)商,，確保暫估價(jià)第三方的確定工作順利推進(jìn),。

（三）暫估價(jià)合同簽訂及實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)

執(zhí)行暫估價(jià)工作的第三方由發(fā)承包雙方中的哪一方確定及合同的簽訂方式對(duì)于項(xiàng)目工期及暫估價(jià)工程價(jià)款和質(zhì)量責(zé)任有著重要影響：

（1）建設(shè)工期方面，實(shí)施暫估價(jià)的第三方由總承包人直接確定時(shí),，第三方通常與發(fā)包人不存在過多關(guān)聯(lián)關(guān)系,，總承包人在款項(xiàng)支付和價(jià)款結(jié)算中的話語權(quán)在一定程度上決定了其可以對(duì)第三方進(jìn)行較為有效的管理,。如第三方由發(fā)包人確定或與發(fā)包人存在較多關(guān)聯(lián)關(guān)系時(shí)，通?？偝邪藢?duì)此的項(xiàng)目管理難度與指定分包無異,，往往需要發(fā)包人的配合才能有效協(xié)調(diào)第三方服從工期安排。為減少對(duì)工期的影響,，總承包人應(yīng)當(dāng)保持與發(fā)包人及第三方的良好溝通,，按約提前提出相關(guān)要求，減少停窩工或返工等,。發(fā)包人應(yīng)及時(shí)落實(shí)總承包人提出的協(xié)調(diào)第三方要求,，根據(jù)圖紙和現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)度做好第三方和總承包人的溝通工作，對(duì)于總承包人采取的扣罰,、停發(fā)工程款等管理措施,，發(fā)包人應(yīng)在不違反法律法規(guī)及合同約定情況下予以配合。

（2）工程價(jià)款方面,，總包合同對(duì)材料設(shè)備暫估價(jià)相關(guān)的調(diào)差,、駐廠監(jiān)造費(fèi)及損耗費(fèi)等以及專業(yè)工程暫估價(jià)規(guī)費(fèi)和稅金等進(jìn)行明確約定情況下，暫估價(jià)相關(guān)的價(jià)款爭(zhēng)議將會(huì)大幅減少,。但總承包人應(yīng)當(dāng)及時(shí)關(guān)注暫估價(jià)實(shí)施過程中的價(jià)款變化情況,，特別是發(fā)包人與第三方單獨(dú)簽訂合同并結(jié)算時(shí)，總承包人應(yīng)當(dāng)及時(shí)獲取計(jì)取總包管理費(fèi)的支持文件,。

（3）質(zhì)量責(zé)任方面,，如暫估價(jià)合同由總承包人與第三方簽訂時(shí)，總承包人需要對(duì)第三方供應(yīng)的貨物或者完成的工作成果向發(fā)包人承擔(dān)質(zhì)量責(zé)任,，即使總承包人有充分證據(jù)證明分包服務(wù)的第三方為發(fā)包人指定,，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第十三條之規(guī)定，總承包人仍然需要對(duì)此承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任,，也即如總承包人沒有盡到第三方資質(zhì)審查,、規(guī)范規(guī)定的材料進(jìn)場(chǎng)復(fù)驗(yàn)及現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收等義務(wù)時(shí)，需要承擔(dān)過錯(cuò)相應(yīng)的返修等費(fèi)用,?？偝邪藨?yīng)當(dāng)從維護(hù)自身合法權(quán)益角度出發(fā)，對(duì)暫估價(jià)合同的簽訂主體,、條款設(shè)置等提出合理意見,，并按法律法規(guī)和規(guī)范要求做好總承包人協(xié)調(diào)管理及質(zhì)量監(jiān)督工作。

[1]參照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)法規(guī)司,、國(guó)務(wù)院法制辦公室財(cái)金司,、察部執(zhí)法監(jiān)察司編著，中國(guó)計(jì)劃出版社,，2012年6月版,，第77頁

[2]《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)法規(guī)司,、國(guó)務(wù)院法制辦公室財(cái)金司,、察部執(zhí)法監(jiān)察司編著，中國(guó)計(jì)劃出版社,，2012年6月版,，第78頁

[3]請(qǐng)問《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第五條所稱的“與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)”是否包括國(guó)有施工企業(yè)非甲供物資采購(gòu),？國(guó)有施工企業(yè)承接的符合第二條至第四條的工程項(xiàng)目,，由施工企業(yè)實(shí)施重要設(shè)備、材料采購(gòu)的,，是否必須招標(biāo),？

國(guó)家發(fā)展改革委答復(fù)：根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定，招標(biāo)人可以依法對(duì)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物,、服務(wù)全部或者部分實(shí)行總承包招標(biāo),。以暫估價(jià)形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物,、服務(wù)屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國(guó)家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的,，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）規(guī)定,，除以暫估價(jià)形式包括在工程總承包范圍內(nèi)且依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目外，工程總承包單位可以直接發(fā)包總承包合同中涵蓋的其他專業(yè)業(yè)務(wù),。據(jù)此,，國(guó)有工程總承包單位可以采用直接發(fā)包的方式進(jìn)行分包，但以暫估價(jià)形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程,、貨物,、服務(wù)分包時(shí)，屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國(guó)家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法招標(biāo),。