解決華北地下水超采問題，對地區(qū)水安全和生態(tài)安全意義重大,?！度A北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》通過明確治理目標、綜合治理措施等,，為華北地區(qū)地下水治理提供了強有力的抓手?！缎袆臃桨浮穲猿謫栴}導向,，以京津冀地區(qū)為重點，綜合采取“一減一增”措施,，系統(tǒng)推進華北地區(qū)地下水超采治理,。

●《行動方案》編制背景●

1.面臨的問題與挑戰(zhàn)

（1）資源性缺水嚴重,，水資源開發(fā)利用嚴重超載

華北地區(qū)水資源稟賦條件總體較差，多年平均水資源量1085億m3,，僅占全國總量的4%,，人均水資源量316m3，僅為全國平均水平的1/7,，世界平均水平的1/28,，屬于資源性缺水地區(qū)。京津冀地區(qū)缺水更為嚴重,，人均水資源量僅為230m3,。受氣候變化和人類活動影響，20世紀80年代以來,，華北地區(qū)水資源呈嚴重衰減趨勢,，更加劇了水資源短缺狀況，特別是海河流域,，1980—2016年水文系列與1956—1979年系列相比,，水資源總量減少29%。

因區(qū)位優(yōu)勢優(yōu)越,、光熱條件適宜,，華北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，是全國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)和蔬菜供應基地,。據(jù)統(tǒng)計,，進入21世紀以來，華北地區(qū)人口由2000年的3.1億人增長至2017年的3.4億人,，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）由2.5萬億元增長至21.3萬億元,，有效灌溉面積由2.4億畝增長至2.5億畝。同時,，華北地區(qū)還分布大量的鋼鐵,、電力、化工等高耗水產(chǎn)業(yè),，其中鋼材產(chǎn)量約占全國的一半,，高耗水工業(yè)用水量占工業(yè)總用水量的70%以上。為滿足人口增長與經(jīng)濟社會快速發(fā)展用水需求,，華北地區(qū)不斷加大水資源供應,，用水量由20世紀70年代的不到600億m3增加到2017年的760億m3左右，區(qū)域水資源開發(fā)利用率達到65%以上,，其中海河流域達106%,，已處于嚴重超載狀態(tài)。

（2）地下水超采嚴重,，引發(fā)系列生態(tài)環(huán)境地質(zhì)問題

20世紀70年代開始,，華北地區(qū)大規(guī)模開發(fā)利用地下水,，年開采量由200億m3增加至2017年的363億m3，最高年份（2001年）達到511億m3,，是世界上地下水開發(fā)范圍最廣,、規(guī)模最大、強度最高的地區(qū),。因地下水開采量遠大于補給,，入不敷出，造成嚴重超采,。目前,，華北地區(qū)地下水儲量與1980年比累計虧空約1800億m3；地下水超采區(qū)面積達18.1萬km2,，其中約40%為淺層超采區(qū),，約2/3超采區(qū)面積存在深層承壓水超采；地下水超采量約55.1億m3,，高時曾達到95.8億m3,。

地下水長期大量超采，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境地質(zhì)問題,。一是地下水水位持續(xù)下降,，太行山前平原淺層地下水埋深普遍達30～50m，形成了多個地下水降落漏斗,，其中南宮—冀棗衡—滄州深層承壓水漏斗中心埋深達到106 m,，不僅影響植被生長，也大幅提高了取水成本,。二是造成大部分平原區(qū)地下水補給河水量大幅減少,，甚至消失，是河道水量減少或斷流,，湖泊,、濕地水面萎縮重要原因之一，如海河流域27條主要河流中,，有23條出現(xiàn)不同程度的斷流或干涸,，斷流河長超過3600km，湖泊,、濕地水面面積較20世紀50年代減少50%以上,；造成部分地區(qū)含水層疏干，一些名泉如山西的晉祠泉,、河北的一畝泉,、河南的珍珠泉等泉水衰竭或斷流。三是引發(fā)了地面沉降,、地裂縫,、海水入侵、水質(zhì)惡化等問題,，其中2017年華北地區(qū)地面沉降嚴重區(qū)（年沉降量>50mm）面積達到1.49萬km2,，對建筑、交通,、供水,、防洪等安全構(gòu)成威脅。

▲“城”降/徐 駿 作

（3）管理基礎(chǔ)薄弱,，急需補齊監(jiān)管短板

華北地區(qū)現(xiàn)有機電井1650多萬眼（其中規(guī)模以上約302萬眼）,，但用水計量率僅為18%左右，不能滿足地下水壓采與精細化管理的要求,，監(jiān)督管理基礎(chǔ)薄弱,。農(nóng)業(yè)灌溉用地下水取水許可存在面廣量大、執(zhí)行難度大等難題,，需創(chuàng)新管理手段與措施?，F(xiàn)有法規(guī)對地下水的有關(guān)規(guī)定較為宏觀寬泛，需盡快出臺地下水管理專門法規(guī),。完善地下水鑿井,、取水、排水,、保護等環(huán)節(jié)監(jiān)管機制,。基層管理人員嚴重缺乏,，執(zhí)法能力不足,，難以滿足地下水管理需求，需加強基層人員培訓,，提升執(zhí)法能力,，提高管理水平。

2.面臨的形勢與機遇

（1）生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展提出新要求

黨的十八大以來,，生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局,，我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展新階段，華北地區(qū)地下水超采狀況已嚴重背離生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的要求,。黨中央,、國務院高度重視地下水超采治理工作，強調(diào)要加強地下水管理與保護,。

水法規(guī)定,，在地下水超采地區(qū)要“嚴格控制開采地下水”；《中共中央 國務院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》指出,，“嚴格地下水管理和保護”“逐步削減地下水超采量,，實現(xiàn)采補平衡”,；《中共中央 國務院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出，“實施地下水保護和超采漏斗區(qū)綜合治理,，逐步實現(xiàn)地下水采補平衡”,；《國務院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》要求，“實行地下水取用水總量控制和水位控制”“嚴格地下水管理和保護”“逐步削減開采量,，實現(xiàn)地下水采補平衡”,；國務院《水污染防治行動計劃》要求，“嚴控地下水超采”“開展華北地下水超采區(qū)綜合治理”,。

各地群眾也對因地下水超采引發(fā)的取水成本提高,、水質(zhì)惡化、河湖斷流萎縮等提出了改善訴求,，期盼修復水景觀,，再現(xiàn)水清、岸綠,、風景優(yōu)美的河湖景色,。同時，京津冀協(xié)同發(fā)展成為國家重大戰(zhàn)略,，也要求改善區(qū)域水安全與水生態(tài)狀況,。

（2）南水北調(diào)工程建成，為超采治理提供了水源條件

南水北調(diào)工程是優(yōu)化我國水資源時空配置格局,，解決北方水資源嚴重短缺問題的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施,。南水北調(diào)東、中線一期工程于2014年12月全面建成并正式投入運行,，有效改善了華北地區(qū)水資源條件和配置格局,，為實施地下水超采治理創(chuàng)造了條件。

首先利用南水北調(diào)工程引江水替代受水區(qū)城區(qū)生活和工業(yè)等開采地下水,，解決城市用水增長與城區(qū)地下水超采問題,；再是利用引江水替代非城區(qū)部分工業(yè)開采地下水和以城帶鄉(xiāng)供水方式替代部分農(nóng)村生活開采地下水；三是利用引江水置換出城市和工業(yè)原擠占農(nóng)業(yè)用的當?shù)氐乇硭?，并退還給農(nóng)業(yè),，以替代部分農(nóng)業(yè)開采地下水；四是加強城區(qū)再生水與地表水聯(lián)合運用,，替代下游部分井灌區(qū)農(nóng)業(yè)開采地下水,，逐步削減農(nóng)村地區(qū)地下水超采量。

▲南水北調(diào)中線一期工程

（3）試點先行先試,，為超采治理積累了經(jīng)驗

2014—2016年,，財政部、水利部、原農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門在河北省開展了地下水超采綜合治理試點,，以體制機制創(chuàng)新為引領(lǐng),，探索水權(quán)制度，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革,，加強地下水監(jiān)測管理,，通過地表水置換地下水灌溉、發(fā)展高效節(jié)水灌溉,，壓減冬小麥種植面積、推廣節(jié)水小麥種植模式等措施,，實施地下水壓采,，地下水年超采量減少了約20億m3，探索了可復制,、可推廣的經(jīng)驗,。2017年以來，已將治理范圍逐步擴大到山東,、山西,、河南等省份。

●《行動方案》編制思路●

華北地區(qū)地下水超采是一個長期性,、累積性和結(jié)構(gòu)性的問題,。造成地下水超采的原因既有社會經(jīng)濟發(fā)展方面的原因，也有自然因素的影響,，是多方面因素綜合影響的結(jié)果,。因此，治理修復需要漫長的過程和多方的努力,，須采取綜合性行動與措施進行治理,。

1.確定治理范圍

根據(jù)全國地下水利用與保護規(guī)劃成果（評價期2001—2015年），全國平原區(qū)地下水超采區(qū)面積28.7萬km2,，總超采量158億m3,。華北地區(qū)是全國地下水超采問題最為嚴重的地區(qū)，平原區(qū)超采區(qū)面積和地下水超采量分別占全國的63%和61%,，分布有全國乃至世界上最大的地下水漏斗群,。京津冀地區(qū)地下水超采問題更為突出，超采區(qū)面積約占華北地區(qū)的一半左右,，涉及11個地級市149個縣（區(qū)）,，占京津冀總縣數(shù)的84%?？紤]到典型性,、代表性以及區(qū)位重要性，《行動方案》治理范圍聚焦京津冀3省（直轄市）地下水超采區(qū),，其中河北省涉及128個縣,。

2.明確治理目標

京津冀地區(qū)地下水超采治理設(shè)置了近期目標與遠期目標。

近期目標,，即到2022年,，在正常來水情況下，京津冀地區(qū)年壓減地下水開采量25.7億m3,，現(xiàn)狀超采量壓減率超過70%,，即地下水年超采量由現(xiàn)狀的34.7億m3壓減到9.0億m3。需要說明的是,，這是在正常來水情況或多年平均來水情況下的壓減目標,，在遇到干旱或特旱年份時，農(nóng)業(yè)灌溉用水量會有所增加,，相應壓減目標應有所減少,；反之，在遇到豐水或特澇年份時,，農(nóng)業(yè)灌溉用水量會有所減少,，相應壓減目標應有所增加。這也是地下水“調(diào)豐補枯”特點的具體體現(xiàn),。到2022年地下水超采量壓減率目標為超過70%,，即仍未實現(xiàn)采補平衡。這主要是考慮到在衡水,、滄州等市部分地區(qū),，因其淺層地下水礦化度較高，無法滿足供水和灌溉用水標準要求,，近期又無外調(diào)水源條件,，在已采取高效節(jié)水灌溉等措施情況下仍難以達到采補平衡，只能采取種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退減灌溉面積發(fā)展雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)的措施進一步壓減地下水開采量,，但這會一定程度影響糧食產(chǎn)量,，同時也會大大提高退減灌溉面積的補貼費用，加大財政壓力,。綜合各方面因素,，仍保留部分超采量待下階段治理。

遠期目標,，即到2035年,，力爭全面實現(xiàn)地下水采補平衡，超采虧空水量逐步填補,。主要是考慮通過實施南水北調(diào)后續(xù)工程,，進一步增加治理區(qū)可用水量，根本緩解缺水狀況，同時實施水源置換,，壓減地下水開采，實現(xiàn)采補平衡,。根據(jù)南水北調(diào)水源情況,，相機實施生態(tài)補水，逐步填補地下水超采虧空水量,。

3.綜合治理措施

根據(jù)華北地區(qū)地下水利用存在的問題與原因分析,，按照綜合施策、突出重點,、系統(tǒng)推進,、措施可行的原則，在總結(jié)提煉華北地下水超采治理試點和河湖生態(tài)補水試點成果與經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,，提出 “一減、一增”綜合治理措施,，重點推進“節(jié)”“控”“調(diào)”“管”治理措施任務,。

“節(jié)”，即強化重點領(lǐng)域節(jié)水,。落實“節(jié)水優(yōu)先”治水方針,，強化農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城鎮(zhèn)各領(lǐng)域節(jié)水,。農(nóng)業(yè)重點加快灌區(qū)節(jié)水改造和田間高效節(jié)水灌溉工程建設(shè),，推廣農(nóng)藝節(jié)水措施和耐旱作物品種。工業(yè)重點加快高耗水行業(yè)改造,，推進工業(yè)園區(qū)節(jié)水改造,，促進企業(yè)間串聯(lián)用水、分質(zhì)用水,、一水多用和循環(huán)利用,，提高用水效率和效益。城鎮(zhèn)重點推進節(jié)水型城市建設(shè),，實施公共供水管網(wǎng)改造,，提高非常規(guī)水源利用率，深入開展公共領(lǐng)域節(jié)水和居民家庭節(jié)水器具普及,。

▲河北工程大學節(jié)水節(jié)能監(jiān)管中心

“控”，即嚴控開發(fā)規(guī)模和強度,。以水資源水環(huán)境承載能力為剛性約束,，實施農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化。其中，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整主要推進適水種植和量水生產(chǎn),，通過實施輪作休耕,、發(fā)展旱作雨養(yǎng)、推廣農(nóng)作物節(jié)水抗旱品種和適度減少冬小麥等高耗水作物等措施,，減少地下水開采。產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化主要是推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移流動,，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，鼓勵創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè),、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，依法依規(guī)壓減或淘汰高耗水產(chǎn)業(yè)不達標產(chǎn)能,，推進高耗水工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,。

“調(diào)”，即多渠道增加水源供給,。增加地表水和外調(diào)水供水是治理地下水超采的有效措施，在充分利用當?shù)厮?，特別是加大非常規(guī)水源利用的基礎(chǔ)上,，用好用足引江、引黃,、引灤等外調(diào)水源,，一方面置換城鎮(zhèn)、工業(yè)和農(nóng)村集中供水區(qū)地下水開采,，推進農(nóng)業(yè)水源置換,，減少地下水開采量，另一方面通過實施河湖生態(tài)補水,，恢復河湖水面,，修復河湖水生態(tài)環(huán)境，增加地下水入滲補給,。

“管”,，即嚴格地下水利用管控。主要是強化地下水利用監(jiān)管,，嚴格禁采區(qū),、限采區(qū)管理，加強地下水監(jiān)控能力建設(shè),，創(chuàng)新管理政策機制,，嚴格考核監(jiān)督，逐步完善地下水管理和保護體系,。

4.實施河湖生態(tài)補水

實施河湖生態(tài)補水是《行動方案》在已有地下水超采治理措施的基礎(chǔ)上,，提出的一項更為有效的治理措施。主要思路一是利用調(diào)水工程完全達效前設(shè)計供水與實際供水量的富余能力,，向工程沿線河湖實施生態(tài)補水,；二是通過加強水源和工程科學調(diào)度，合理延長工程調(diào)水時間或利用工程加大設(shè)計能力,，相機向工程沿線河湖實施生態(tài)補水,。一方面恢復河湖水面，改善河湖生態(tài)環(huán)境和長期干涸,、缺水的狀況,，同時通過河湖入滲回補地下水，緩解地下水超采,。

南水北調(diào)中線一期工程2016—2017年供水年度為京津冀實際供水28億m3（陶岔口門）,，供水能力尚未全部達效，還有約23億m3供水潛力,，考慮未來用水增長需求,，每年仍有一定潛力用于生態(tài)補水。對于南水北調(diào)東線一期工程,，按照2017—2018年山東供水年度實際供水量10.9億m3，尚有供水潛力,。通過建設(shè)東線一期北延應急供水工程,，用足供水潛力和適當延長供水時間，可向京津冀地區(qū)增加供水能力約4.9億m3,。

同時,，針對黃河來水情況、當?shù)厮畮焖春头浅Ｒ?guī)水源情況,，通過引黃工程和當?shù)厮磁渲霉こ?，相機為治理區(qū)增加補水量。遠期,，則主要利用南水北調(diào)東線,、中線后續(xù)工程，以及當?shù)胤浅Ｒ?guī)水源等,，進一步加大河道生態(tài)補水潛力,。綜合考慮補水水源、河道入滲條件,、地下水補給效果,、河流區(qū)位重要性等因素,，《行動方案》共選擇滹沱河、滏陽河,、南拒馬河,、永定河等21條（個）河湖開展生態(tài)補水。

▲滹沱河

5.強化地下水監(jiān)管

管控政策機制是保障治理效果的長效措施,?！缎袆臃桨浮分饕槍β鋵嵶顕栏袼Y源管理制度，發(fā)揮河長制湖長制作用,，強化地下水利用監(jiān)管,，完善地下水管理和保護體系等進行了設(shè)計。

①強化地下水禁采限采管理,。在地下水禁采區(qū)內(nèi),，除臨時應急供水和無替代水源的農(nóng)村地區(qū)少量分散生活用水外，嚴禁取用地下水,；在地下水限采區(qū),，一律不準新增地下水開采量，重點建設(shè)項目確需取用地下水的,，應按照“用1減2”的比例,，同步削減其他取水單位的地下水開采量。

②關(guān)停城鎮(zhèn)自備井和農(nóng)灌井,。按照“應關(guān)盡關(guān),、關(guān)管并重、能管控可應急”的原則,，提出了推進超采區(qū)機井封填,，以及封存?zhèn)溆脵C井的管理要求。

③嚴格水資源承載能力剛性約束,。按照“以水定城,、以水定地、以水定人,、以水定產(chǎn)”的要求,，發(fā)揮水資源的最大剛性約束作用，促進區(qū)域發(fā)展,、城鎮(zhèn)規(guī)模,、產(chǎn)業(yè)布局等優(yōu)化調(diào)整，與水資源承載能力相均衡,。

④健全地下水監(jiān)測計量體系,，夯實地下水管理基礎(chǔ)。利用國家地下水監(jiān)測工程與地方自建監(jiān)測站網(wǎng),，建立覆蓋地下水超采區(qū)的地下水監(jiān)測體系,，健全地下水取用水戶監(jiān)控與計量設(shè)施,。

⑤推進水權(quán)水價水資源稅改革。充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿在地下水超采治理與水資源管理制度中的作用,，激發(fā)各行業(yè)地下水壓采的內(nèi)生動力,。

為了及時掌握各地落實情況，《行動方案》對地下水超采治理工作提出了動態(tài)跟蹤與效果評估考核的要求,，通過定期總結(jié)方案實施進展,，將地下水超采治理作為對華北相關(guān)省市最嚴格水資源管理制度考核的重要內(nèi)容，并通過建立完善考核評價機制,，對壓采措施不落實,、壓采目標任務未完成的要進行問責。

刊于《中國水利》2020年第13期,，略有刪改

作者/丁躍元（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院副處長,，教授級高級工程師），陳 飛,，李原園,，唐世南，于麗麗,，羊 艷

編排/安天杭