太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)前，滿人和八旗精英充任幾乎所有的總督職位,，以牢牢控制各省的軍政大權(quán),。僅把半數(shù)的巡撫職位留給漢人，以管理地方民事,。

太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)顛覆了此一傳統(tǒng),。

01 漢族督撫的崛起

在最初兩年，清廷依靠自己的正規(guī)軍即綠營(yíng)鎮(zhèn)壓太平軍,，卻未能抑制其迅速蔓延,。因缺乏訓(xùn)練，組織渙散,，軍官腐敗,，綠營(yíng)早已失去戰(zhàn)斗力,。結(jié)果，太平軍很快于1852年12月進(jìn)逼到湖北武昌,，即將沿江而下,，攻占富庶的長(zhǎng)江下游主要城市。

此時(shí),，清廷不得不允許在籍官員就地招募成年男性,，組建團(tuán)練，保衛(wèi)鄉(xiāng)土和阻擊太平軍,。這種做法在1790年代鎮(zhèn)壓白蓮教叛亂時(shí)即曾施行過,。

湖南的曾國(guó)藩是1853年初被咸豐帝任命的分布于10個(gè)省份的43個(gè)團(tuán)練大臣之一。1854年7月,，曾國(guó)藩帶領(lǐng)一支人數(shù)過萬(wàn)的軍隊(duì)奪回了武昌,，顯示了自己的軍事能力。在隨后幾年里,，他在長(zhǎng)江中下游各地作戰(zhàn),，最終成為兩江總督，1859年升任欽差大臣,，總管江南軍務(wù),。1861年末，他進(jìn)一步被授權(quán)統(tǒng)管江蘇,、江西,、安徽和浙江四省文武官員。

在他的舉薦下,，一大批來自湖南的下屬被任命為長(zhǎng)江中下游各省督撫,。

湘系的崛起因此成為晚清數(shù)十年省級(jí)政治中引人注目的現(xiàn)象,。軍機(jī)大臣文慶(1796—1856)很好地解釋了為什么清廷不得不依靠漢人精英而非滿人,，授之以軍政要職：“欲辦天下大事，當(dāng)重用漢人,。彼皆從田間來,，知民疾苦，熟諳情偽,。豈若吾輩未出國(guó)門一步,，懵然于大計(jì)者乎？”(薛福成1987：250)

據(jù)估計(jì),，從1851年到1912年,，滿人僅占據(jù)34.6%的巡撫職位和22.2%的總督職位，而在整個(gè)清代,，滿人占據(jù)了57%的巡撫和48.4的總督職位(Rhoads 2000：47—48),。

導(dǎo)致晚清政治中漢人督撫持續(xù)占支配地位的原因,，首先是他們牢牢控制了取代正規(guī)軍而成為鎮(zhèn)壓太平天國(guó)主力的私人化兵勇。湘軍與正規(guī)軍的主要區(qū)別,，是其用私人紐帶把不同層級(jí)的官兵聯(lián)結(jié)在一起,。組建團(tuán)練時(shí)，每一個(gè)層級(jí)的指揮官都要負(fù)責(zé)招募下一級(jí)的軍官,，直到10人一隊(duì)的頭領(lǐng),。頭領(lǐng)負(fù)責(zé)從家鄉(xiāng)招募士兵，知道下屬的住址,、父母,、性格和能力,，士兵要簽押保證遵守軍隊(duì)的規(guī)定(劉偉2003：119,；Kuhn 1970：122—148)。這種組織手段杜絕了綠營(yíng)常見的士兵戰(zhàn)場(chǎng)叛變和違法行為,，也使團(tuán)練淪為地方督撫的私人武裝,。

團(tuán)練之所以為督撫們所把持,，還因?yàn)樗茏晕揖S持，無須中央的支持,。督撫們須“就地籌餉”,，動(dòng)用所有可能的資源供養(yǎng)自己的團(tuán)練，比如征收厘金,，出售官銜,，截留解餉和海關(guān)收入，征收田賦附加,，等等,，前文已述。為了確?；I集到足夠的款項(xiàng)并有效地經(jīng)營(yíng)管理,，各省都建立了由督撫直接控制的財(cái)政機(jī)構(gòu)，即糧臺(tái)或中糧臺(tái),，可以不經(jīng)省布政司的監(jiān)管而分配資金和報(bào)銷費(fèi)用,。

督撫們不僅控制各省的軍務(wù)和財(cái)政，使它們很大程度上擺脫了中央政府的監(jiān)督,；他們還把親信安置到本省的重要職位,，從而控制了地方政府的人事。

清朝有一個(gè)悠久的傳統(tǒng),，即各省督撫可以向朝廷舉薦任命本省府縣的官員,；不過，他們的舉薦權(quán)是有限制的(總督每年推薦3名候選人,，巡撫每年推薦2名)(劉子揚(yáng)1988：35),。在出任兩江總督掌管長(zhǎng)江下游四省軍務(wù)之后,，曾國(guó)藩突破了上述限制，連續(xù)舉薦一系列職位,，囊括從巡撫到布政使和按察使,，直到更低層級(jí)的官職。只要認(rèn)為合適,，各省巡撫或總督便會(huì)設(shè)立名目不一的“局”“臺(tái)”“所”,，以負(fù)責(zé)辦理團(tuán)練后勤以及與戰(zhàn)后重建有關(guān)的各項(xiàng)具體事務(wù)。這些機(jī)構(gòu)都處在正規(guī)的政府體制之外,，僅向督撫負(fù)責(zé),。

概言之，在鎮(zhèn)壓太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)和戰(zhàn)后重建的過程中,，漢人督撫日顯強(qiáng)勢(shì),，獨(dú)攬所轄各省的軍事、財(cái)政和人事權(quán),，這是19世紀(jì)中葉之前所未曾有過的,。他們通過私人關(guān)系結(jié)成了官僚集團(tuán)，與過去在清朝政治中一直處于支配地位的滿洲貴族分庭抗禮,。

因此,，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的最終結(jié)果，乃是權(quán)力由清廷向督撫傾斜,，漢人取代滿洲和八旗貴族,，漸成晚清政治的主角。

02 恐非國(guó)家之福也

清廷對(duì)漢人精英權(quán)力的迅速膨脹自然有所警覺,。

例如,，1854年曾國(guó)藩奪回武昌的消息，曾讓咸豐帝既興奮又焦慮,，因?yàn)槟炒髮W(xué)士提醒他,，“曾國(guó)藩以侍郎在籍，猶匹夫耳,。匹夫居閭里,，一呼蹶起從之者萬(wàn)余人,，恐非國(guó)家之福也”(薛福成1987：252),。

因此，咸豐取消了原先想委任曾國(guó)藩為湖北巡撫的決定,，在隨后的六年里對(duì)曾國(guó)藩始終持有戒心,。在指揮團(tuán)練在長(zhǎng)江中下游與太平軍作戰(zhàn)時(shí)，清廷把自己直接控制的正規(guī)軍(即綠營(yíng)),，集結(jié)在太平天國(guó)首都南京附近,，設(shè)江南,、江北兩座大營(yíng)，用來圍困南京,，以待團(tuán)練消滅了大部分叛軍后對(duì)南京展開進(jìn)攻,。換句話說，由滿人將領(lǐng)統(tǒng)率的兩大營(yíng)的主要目的,，是阻止由漢人統(tǒng)率的團(tuán)練在平亂中獲取頭功,。

難怪兩大營(yíng)于1860年被太平軍徹底摧毀時(shí)，曾國(guó)藩在私下與下屬交流時(shí)喜不自禁(范文瀾1949：144—145),。此后,，清廷不得不完全依賴曾國(guó)藩和其他漢人精英統(tǒng)率的團(tuán)練，授之以總督職位,，統(tǒng)轄四省軍務(wù),。

不過，接下來的數(shù)年里,，清廷和漢人精英的關(guān)系依然緊張,，某些時(shí)候還格外尖銳。

如1865年鎮(zhèn)壓太平天國(guó)后不久,，恭親王因數(shù)次過錯(cuò)屢被彈劾,，其中一個(gè)過錯(cuò)便是過于依賴像曾國(guó)藩這樣的漢人。慈禧太后也對(duì)恭親王怨恨已久,，欲褫奪其所有職位,。曾國(guó)藩為此“寒心惴栗之至”，在一條小船上與親信商議應(yīng)對(duì)之策時(shí),，兩人“唏噓久之”,，與清廷的關(guān)系幾近破裂(朱東安2007：37)。幸運(yùn)的是,，恭親王不久復(fù)出,，曾國(guó)藩的危機(jī)得以解除。

對(duì)清廷而言,，曾國(guó)藩畢竟是一位老謀深算的政治家,，既熟諳儒家倫理傳統(tǒng)，又具有治國(guó)才略,，始終能夠憑其機(jī)警和克制,，駕馭一再出現(xiàn)的危機(jī)。在某種程度上,，他對(duì)清廷的有條件的忠誠(chéng),，可以被視為對(duì)清廷在過去兩個(gè)世紀(jì)里尊崇儒學(xué)并且在任用官員方面縮小滿漢差異的一個(gè)回報(bào)。

正因如此,，在18世紀(jì)和19世紀(jì)早期,，大部分漢人精英都認(rèn)同了源自滿族的清王朝,，接受其統(tǒng)治中國(guó)的合法性，并用儒家倫理觀念來界定兩者之間的關(guān)系,。曾國(guó)藩忠于清廷的另一個(gè)原因,，則是雙方都面臨著同樣的敵人，即太平天國(guó)起義者,。

對(duì)于曾國(guó)藩和其他許多漢人精英來說,，與太平天國(guó)作斗爭(zhēng)不僅是為了保住大清，更是為了捍衛(wèi)華夏文明,。正如曾國(guó)藩在《討粵匪檄》中所雄辯地宣稱的那樣,，太平天國(guó)起義者所崇拜的洋教，與儒家綱常格格不入,，幾千年的中華文化傳統(tǒng)已經(jīng)遭受根本威脅(ZGF,，詩(shī)文，232—233),。

概言之,，1850年代和1860年代漢人精英之所以在晚清政治中如此獨(dú)特和強(qiáng)大，主要得益于他們擁有以前從未具備的優(yōu)勢(shì),，即控制了所在省份的軍務(wù),、財(cái)政和人事大權(quán)；更重要的是,，他們形成了抱團(tuán)的派系,，以集團(tuán)的形式捍衛(wèi)自身利益并與清廷打交道。

湘系的核心當(dāng)然是曾國(guó)藩,。在1872年去世之前,，其影響是如此之大，以至于在其職業(yè)生涯的頂峰,，“當(dāng)時(shí)七八省政權(quán),，皆在掌握。凡設(shè)官任職,，國(guó)課軍需,，悉聽調(diào)度，幾若全國(guó)聽命于一人”(容閎1985：107),。在曾國(guó)藩周圍,，有眾多的下屬后來都升任地方要職。到1872年,，其中11名先后被任命為巡撫或總督,。

曾國(guó)藩門徒中最有名的當(dāng)然是李鴻章，此人后來組建了以其省籍命名的淮軍,。李鴻章及其兄同時(shí)出任總督達(dá)4年,，即1865—1877年，他的四個(gè)重要下屬則出任巡撫(龍盛運(yùn)1990：482),。相形之下,，同一時(shí)期僅有一兩名滿人出任總督，其中有兩年根本沒有滿人總督,。同時(shí),，在此一時(shí)段，通常每年僅有一名滿人巡撫,，只有其中一年存在過2名滿人巡撫,，還有一年根本沒有滿人巡撫(同上)。

總之,，太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)期間和之后,，清廷與漢人官僚的關(guān)系發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化。

漢人官僚在鎮(zhèn)壓叛亂和處理外交危機(jī)中變得不可或缺,，他們?cè)谲娛?、?cái)政和行政管理上權(quán)勢(shì)漸重，在與清廷打交道的過程中越來越具自主性,，對(duì)清廷的忠誠(chéng)也越來越講條件,。

03 清朝重新集權(quán)的最大失敗

這里有待澄清的是，太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)期間發(fā)生的分權(quán)化趨勢(shì),，是否會(huì)在太平天國(guó)之后隨著清政府試圖恢復(fù)它已在1850年代和1860年代早期失去的軍事和財(cái)政權(quán)而扭轉(zhuǎn)過來,。

中央再度走向集權(quán)的一個(gè)重要跡象，是1864年清軍占領(lǐng)太平天國(guó)首都南京之后,，大部分湘軍被遣散,。的確，在數(shù)月之內(nèi),，一支曾經(jīng)在曾國(guó)藩之弟曾國(guó)荃指揮下攻陷南京的5萬(wàn)湘兵被徹底解散,，曾國(guó)荃也辭去所有職務(wù)，回原籍“養(yǎng)病”,。一年后,，鼎盛時(shí)期一度超過20萬(wàn)人的湘軍大部分被裁撤，只留下數(shù)營(yíng),、約一萬(wàn)人用于維持地方治安和長(zhǎng)江巡邏,。

然而解散湘軍只是故事的一面。另一面則是源于湘軍的淮軍的幸存和壯大,。

1862年,，李鴻章因指揮自己組建的淮軍(士兵多來自其家鄉(xiāng)安徽)抗擊太平軍，保住了上海，而被委任為江蘇巡撫,。在裁減老弱殘兵后,，淮軍仍然保持超過5萬(wàn)人的規(guī)模。后來證明,，在清廷剿殺捻軍(1853—1868)的行動(dòng)中,，尤其在1865年捻軍大敗清朝最強(qiáng)悍的正規(guī)軍并殺死其統(tǒng)帥蒙古將領(lǐng)僧格林沁之后，淮軍是必不可缺的,。

李鴻章徹底而迅速地消滅了捻軍,，在處理棘手的對(duì)外事務(wù)中也展示了很強(qiáng)的能力，這些都導(dǎo)致清廷任命他為直隸總督和北洋大臣長(zhǎng)達(dá)25年之久(1870—1895),，使他成為19世紀(jì)晚期最有影響的漢人官僚,。他的淮軍也于1875年壯大到95個(gè)營(yíng)，在隨后的20年里擴(kuò)張到146個(gè)營(yíng),，在十多個(gè)省份都有淮軍駐扎,。

實(shí)際上，淮軍取代了過時(shí)而無能的八旗和綠營(yíng),，成為清廷裝備最精良,、最重要的防衛(wèi)力量，直到義和團(tuán)之后的10年才被袁世凱的新軍所取代(董叢林1994：28,；劉偉2003：277—278),。李鴻章無可匹敵的影響力使他能舉薦自己信得過的下屬出任淮軍、新建的北洋水師以及一些省級(jí)機(jī)構(gòu)的重要職位,。這些人憑借家族和親屬關(guān)系,、同鄉(xiāng)關(guān)系和庇護(hù)關(guān)系，編織成一個(gè)集團(tuán),，從1870年代到1890年代,，一直主宰著清朝軍隊(duì)。

清廷不僅未能重建其對(duì)軍事的集權(quán)控制,，就連抑制督撫們不斷增長(zhǎng)的行政管理自主權(quán)也困難重重,。

在同治、光緒兩朝,，清廷一再采取措施限制督撫的權(quán)力,。例如，在任命省級(jí)或更低層級(jí)的官員時(shí),，清廷只允許巡撫推薦,，而把最終任命權(quán)掌握在自己手中，從同治朝伊始,，便一再重申這項(xiàng)政策,。為了阻止督撫在薦舉中任人唯親,，1894年清廷公布了一項(xiàng)新政策，即只要其中一個(gè)被推薦者不合格,，所有一同被推薦者均不能被錄用,。為了強(qiáng)化對(duì)督撫的監(jiān)督，清廷鼓勵(lì)各省布政使和按察使,，就其所察覺到的任何過失,，彈劾當(dāng)?shù)氐亩綋帷?/p>

清廷認(rèn)識(shí)到,，這些專員從1860年代以來,，除了例行向朝廷報(bào)告自己的到任和退休事宜，從未向朝廷提交過任何有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的奏折(劉偉2003：362—363),。

不過,，這些措施對(duì)督撫們的影響微乎其微。中央控制不了由督撫組建和任命的非正規(guī)機(jī)構(gòu)中大量非正式的職位(諸如總辦,、會(huì)辦,、提調(diào)、委員,、司員等等),；這些機(jī)構(gòu)在1870年代至1890年代興辦洋務(wù)的過程中紛紛出現(xiàn)。

19世紀(jì)晚期,，清廷重新集權(quán)的最大失敗,，在于它未能控制地方財(cái)政。

以厘金為例,。據(jù)估計(jì),，各省向清廷上報(bào)的厘金收入，僅占其實(shí)際總收入的30%—40%,。1894年,，清朝各級(jí)政府的實(shí)際收入可能高達(dá)1.46億兩，而賬面上的財(cái)政收入僅為8100萬(wàn)兩(史志宏,、徐毅2008：133,，275，279,，289),。

同樣，清廷很難知曉到底有多少錢花在與自強(qiáng)運(yùn)動(dòng)有關(guān)的新項(xiàng)目上,，這些費(fèi)用從未被列入常例支出,。

當(dāng)督撫們?nèi)卞X時(shí)，他們可以自由地向外國(guó)銀行或者國(guó)內(nèi)債權(quán)人借款而無須清廷批準(zhǔn),。盡管清廷已經(jīng)恢復(fù)了太平天國(guó)時(shí)期一度癱瘓的旨在監(jiān)察各省財(cái)政活動(dòng)的審計(jì)制度,，由于這些隱形收入和不明就里的支出大量存在，這套審計(jì)制度也失去效力，變成敷衍了事,。結(jié)果,，晚清的督撫們?cè)谪?cái)政上日漸自主，這與19世紀(jì)前中央政府對(duì)地方財(cái)政的有效控制形成了鮮明對(duì)比,。

鑒于各省督撫在管理地方政府的軍務(wù),、人事和財(cái)政方面的自主權(quán)不斷增長(zhǎng)，時(shí)人把十八個(gè)行省稱為“十八國(guó)”也就不足為奇了,。

清廷在防衛(wèi)和財(cái)政收入上依靠督撫的做法也使后者有能力影響中央政府的決策,，不同于19世紀(jì)之前那些在朝廷面前束手束腳的各省督撫。以李鴻章為例,，在出任直隸總督和北洋大臣期間,，其權(quán)力如此之大，以至于時(shí)人這樣評(píng)論：“(李)坐鎮(zhèn)津門,，朝廷大事,，悉咨而后行。北洋奏章,，所請(qǐng)無不予也,。……安內(nèi)攘外,，聲望極一時(shí)之盛,。”(轉(zhuǎn)引自王爾敏1987：397)

李鴻章之外,，聲名顯赫的督撫還包括：左宗棠(1812—1885),，系李鴻章的長(zhǎng)期對(duì)手，從1860年代到1880年代早期,，一直擔(dān)任東南,、西北和長(zhǎng)江下游諸省總督；劉坤一(1830—1902),，在1870年代至1890年代多次出任長(zhǎng)江下游和南方沿海諸省總督,；以及張之洞(1837—1909)，于1880至1890年代先后擔(dān)任三個(gè)不同地區(qū)的總督,，但時(shí)間最長(zhǎng)的是在湖北和湖南,。

這些封疆大吏在為清廷建言或決策過程中均起到關(guān)鍵作用。