平臺公司貸款,、城投債,、BT墊資、PPP,、EPC,、以及最新的ABO等模式，都是地方政府為了響應(yīng)中央出臺的各項(xiàng)政策而進(jìn)行的投融資模式探討,。區(qū)域開發(fā)模式的本質(zhì)其實(shí)是地方政府缺錢,，所以不斷地探討如何合法合規(guī)的進(jìn)行開發(fā)融資。為什么會出現(xiàn)這種情況呢,？我們可以回顧中國財(cái)稅和土地管理制度的歷史變化,，來了解區(qū)域開發(fā)模式變化的背后邏輯。

一,、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代：統(tǒng)收統(tǒng)支,、中央統(tǒng)管（1949-1978）

1949年，中央確定實(shí)行全國財(cái)政經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一管理的方針,，并通過1950年2月召開的全國財(cái)政會議,，以指令性方式提出了“六個統(tǒng)一”：財(cái)政收支統(tǒng)一、公糧統(tǒng)一,、稅收統(tǒng)一,、編制統(tǒng)一、貿(mào)易統(tǒng)一,、銀行統(tǒng)一,。在這個時代，各類經(jīng)濟(jì)資源的分配,，包括生產(chǎn)什么,、生產(chǎn)多少,都由政府計(jì)劃決定。地方不管收繳多少稅收,，都要上繳中央,，因此地方政府少有作為，片區(qū)開發(fā)都靠中央制定和推動,，經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境,。

1978年,，中國開始改革開放。到1980年,，國家開始對部分省實(shí)行分級包干,，打破過去“吃大鍋飯”的局面，明確劃分收支,，分級負(fù)責(zé),，中央和地方簽訂財(cái)政合同（通常五年一簽），除了上繳國家的部分財(cái)政收入,，其他收入都?xì)w地方主導(dǎo),，被稱為“分灶吃飯”。在這種體制下,，地方的積極性變高,，主導(dǎo)各自的開發(fā)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,，但中央的財(cái)政壓力劇增,，1978年之前，中央和地方的財(cái)政收入比為95:5,，到分灶吃飯初期,，該比例約為40:60,，再到1993年,，為22:78，中央財(cái)政收入難以維系國防,、基礎(chǔ)教育,、救災(zāi)等支出。

三,、分稅改革初期：央地分稅、跑部錢進(jìn)（1994-2006）

1993年,，由朱镕基總理帶隊(duì)開始進(jìn)行分稅制改革談判,，并于1994年開始實(shí)行的分稅制改革。分稅制改革后,，中央和地方的財(cái)政收入比為由22:78變?yōu)?5:45,，地方收入銳減，但還是要承擔(dān)自身發(fā)展的投資,，2004年,，地方財(cái)政支出占全國的72.3%,，缺口高達(dá)27%，地方需要依靠中央的轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)缺口,。因此,，“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象開始出現(xiàn)，各地駐京辦如雨后春筍般出現(xiàn),，來爭取中央各部委的重點(diǎn)項(xiàng)目,，以獲得中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，這一現(xiàn)象也滋生了很多問題,，諸如腐敗,、不公、低效率等,。

四、土地財(cái)政崛起：住房改革,、土地財(cái)政（1998-2007）

面對分稅制之后地方政府相對拮據(jù)的情況,，中央作為妥協(xié)，把土地出讓權(quán)以及土地出讓收益都留給地方,。土地改革要追溯到1982年,，深圳特區(qū)開始按城市土地的不同等級向使用者收取不同標(biāo)準(zhǔn)的使用費(fèi)。但土地財(cái)政真正萌芽是在1998年,，1998年國家開始停止福利分房,，并修訂土地管理法明確地方政府的土地壟斷權(quán)，2002年開始實(shí)施土地招拍掛制度,。至此,，土地財(cái)政開始萌芽，并進(jìn)入爆發(fā)階段,，房地產(chǎn)行業(yè)快速崛起,，1998-2007也被稱為房地產(chǎn)行業(yè)的黃金十年。至2007年,，土地出讓金占地方財(cái)政收入比重已經(jīng)從1998年的10%提升至44%,。這一時期，由于土地出讓方式還不太規(guī)范,，區(qū)域開發(fā)權(quán)歸屬往往要看開發(fā)商與地方政府的關(guān)系程度,。

五,、土地金融時期：城投崛起、債務(wù)高企（2008-2017）

隨著城市化進(jìn)程的加快,，地方政府需要有更多的資金來支撐城市開發(fā)建設(shè),，依靠當(dāng)期的稅收和土地出讓收入已經(jīng)不能支撐當(dāng)期地方政府開發(fā)建設(shè)的支出,。因此，地方政府開始考慮向金融機(jī)構(gòu)借款,。但是,，政策規(guī)定政府沒有借款的資格。為了有合法的借款主體,，政府成立城投公司,，向金融機(jī)構(gòu)借款之后再對市場發(fā)標(biāo)對片區(qū)進(jìn)行開發(fā)。

這種模式由國開行發(fā)明,。1998年,，國開行和安徽蕪湖市合作，把8個城市建設(shè)項(xiàng)目捆綁在一起,，放入專門創(chuàng)立的城投公司蕪湖建投,，以該公司為單一借款人向國開行借款10.8億元。當(dāng)時還不能用土地生財(cái),，只能靠市財(cái)政全面兜底,，用預(yù)算安排的償還基金做償債來源。2002年,，全國開始推行土地“招拍掛”,，政府授權(quán)蕪湖建投以土地出讓收益做質(zhì)押作為還款保證。2003年,，在國開行和天津的合作中,，開始允許以土地增值收益作為貸款還款來源。這種做法后來就成了全國城投公司的標(biāo)準(zhǔn)模式,。

在2008年之前,，政策只允許國開行對城投公司進(jìn)行貸款，因?yàn)?008年的金融危機(jī),，國家推出了“4萬億”財(cái)政金融刺激,，允許商業(yè)銀行向城投公司借款,，推動了土儲融資市場化,。尤其是城市商業(yè)銀行，很多城市商業(yè)銀行都是由當(dāng)?shù)卣毓?，地方政府形成了“左手城投,、右手城商”的格局，政府債?wù)逐漸高企,，2017年地方政府隱形債務(wù)或達(dá)到40萬億,。

六,、規(guī)范發(fā)展時期：設(shè)置紅線,、強(qiáng)化管理（2018-至今）

為了掌握地方政府債務(wù)情況，財(cái)政部對2014年12月底之前的所有債務(wù)進(jìn)行了一次集中登記,，隨后對登記范圍內(nèi)的債務(wù)通過公開發(fā)債等方式予以置換化解（兜底）,。但是從2015年開始到2018年地方政府融資又經(jīng)歷了一輪全新的擴(kuò)張，變種的方式包括工程類項(xiàng)目政府購買服務(wù),，違規(guī)PPP,，明股實(shí)債類融資，地方政府債務(wù)風(fēng)險越來越突出,。2017年7月,，全國金融工作會議指示“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量,，終身問責(zé),，倒查責(zé)任”。之后出臺了一系列政策規(guī)范投融資模式,。2021年6月,，土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收更是引起軒然大波，曾經(jīng)風(fēng)靡的區(qū)域開發(fā)陷入投融資模式的僵局,，業(yè)內(nèi)也在探討如何在合法合規(guī)路徑下進(jìn)行模式創(chuàng)新,。ABO以及投資人+EPC模式等新型模式成為業(yè)內(nèi)探討的重點(diǎn)。區(qū)域開發(fā)模式開始思考如何在立項(xiàng)環(huán)節(jié),、授權(quán)環(huán)節(jié),、支付環(huán)節(jié)滿足合規(guī)要求。

區(qū)域開發(fā)模式變化的背后邏輯其實(shí)在分稅制改革下,，地方政府沒有足夠多的錢來支持城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，因而需要依托市場化資本的力量。但資本都是逐利拒險的,，因而要求政府利用當(dāng)期和未來的土地和其他財(cái)稅收入作為還款的保障,，這就增加了地方政府的債務(wù)，提升了地方政府破產(chǎn)的風(fēng)險,。因而,，中央不斷出臺各項(xiàng)政策限制地方政府債務(wù)。繼而,，地方政府和社會資本需要持續(xù)不斷地研究如何在合法合規(guī)的情況下獲得足夠多的“錢”來發(fā)展地方,。

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