論森林分類經(jīng)營管理

《森林法》第六條：“國家以培育穩(wěn)定、健康,、優(yōu)質(zhì),、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標，對公益林和商品林實行分類經(jīng)營管理,，突出主導功能,，發(fā)揮多種功能，實現(xiàn)森林資源永續(xù)利用,?！?/p>

本條是關(guān)于森林經(jīng)營管理的規(guī)定。

一,、森林分類經(jīng)營管理

我國森林分類經(jīng)營管理的實踐已經(jīng)有二十多年,。早在1995年，原國家體改委,、林業(yè)部聯(lián)合頒布的《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》中就提出“森林資源培育要按照森林的用途和生產(chǎn)經(jīng)營目的劃定公益林和商品林,，實施分類經(jīng)營、分類管理”,。1999年,國家林業(yè)局《關(guān)于開展全國森林分類區(qū)劃界定工作的通知》明確提出了實施林業(yè)分類經(jīng)營的具體措施,，要求各地開展森林分類區(qū)劃工作。全國據(jù)此開展了首次森林分類區(qū)劃界定,，為實施此項打下了基礎(chǔ),。2003年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出:“實行林業(yè)分類經(jīng)營管理體制，將全國林業(yè)區(qū)分為公益林業(yè)和商品林業(yè)兩大類,，分別采取不同的管理體制,、經(jīng)營機制和政策措施。”在此基礎(chǔ)上,，2004年《國家林業(yè)局財政部重點公益林區(qū)劃界定辦法》明確了公益林劃定的原則,、標準和要求：將生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱、對國土生態(tài)安全,、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用以發(fā)揮森林生態(tài)和社會服務(wù)功能為主要經(jīng)營目的的森林,，區(qū)劃為重點公益林。2017年,，為適應(yīng)集體林權(quán)制度改革和生態(tài)文明建設(shè)需要,，加強對公益林的管理，兩部門修訂并印發(fā)了《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》和《國家級公益林管理辦法》。

實行森林分類經(jīng)營管理的實踐取得了明顯成效,。一是建立了公益林管護的機制,。各省建立了公益林管護制度，層層落實了責任制,，建立了公示制度,，強化了社會監(jiān)督。二是建立了調(diào)動林農(nóng)保護公益林積極性的補償機制,。按照一定標準對公益林進行補償,。這樣能夠在一定程度上彌補林農(nóng)因保護公益林而遭受的損失，調(diào)動林農(nóng)參與公益林保護和管理的積極性,。三是保護公益林的成效明顯,。截至2017年，全國共區(qū)劃界定國家級公益林17億畝,；各省,、自治區(qū)、直轄市也劃定了公益林,。通過實施嚴格保護,，公益林資源總量穩(wěn)步增長，林分結(jié)構(gòu)得到改善,，質(zhì)量逐步提升,，從而更好地發(fā)揮了森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候,、改善環(huán)境,、維護生物多樣性等功能。四是對商品林經(jīng)營管理予以適度放活,，較好地滿足了社會對林產(chǎn)品的需求,，有利于林農(nóng)根據(jù)市場情況進行經(jīng)營管理,幫助林農(nóng)增加收入。新《森林法》總結(jié)多年來實行森林分類經(jīng)營管理的實踐經(jīng)驗,，將其作為法律規(guī)范予以穩(wěn)定下來,，為進一步鞏固和完善森林分類經(jīng)營管理提供了堅強的法治保障?！渡址ā返谒氖?span style="">條規(guī)定:“國家根據(jù)生態(tài)保護的需,，將森林生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱，以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的的林地和林地上的森林劃定為公益林,。未劃定為公益林的林地和林地上的森林屬于商品林,。”所以，林地和林地上的森林分為兩類,，即公益林和商品林,；對林地和林地上的森林以外的林木,，則不進行公益林和商品林的劃分。公益林由國家根據(jù)生態(tài)保護的需要予以劃定,，劃定的主體是國務(wù)院和省,、自治區(qū)、直轄市人民政府,，其他的主體無權(quán)劃定公益林,。除公益林之外的林地和林地上的森林，則劃定為商品林,。

新《森林法》將原《森林法》關(guān)于森林分為防護林、用材林,、經(jīng)濟林,、薪炭林、特種用途林五大林種的規(guī)定,，按用途重新分為防護林,、特種用途林、用材林,、經(jīng)濟林和能源林,。這樣修改主要基于兩點：其一，原五大林種的劃分不是很科學,。五大林種是根據(jù)森林的用途劃分的,，但實際上每片森林都可以有多重用途。如,，水源涵養(yǎng)林屬于防護林,，但是水源涵養(yǎng)林也可以用于科學實驗，而用于科學實驗的森林又被界定為特種用途林,；又如,，生產(chǎn)木材為主的森林屬于用材林，生產(chǎn)工業(yè)原料的森林屬于經(jīng)濟林,，生產(chǎn)燃料的森林為薪炭林,，但是林木不僅可以作為木材使用，也可以作為工業(yè)原料使用,，還可以作為燃料使用,。林種劃分上的不科學甚至相互交叉，不利于對其設(shè)定不同的法律制度,。其二,，五大林種本身的劃分沒有法律制度規(guī)范層面的意義；《森林法》分則的法律規(guī)范與五大林種沒有密切關(guān)聯(lián),。因此,，從邏輯上和實際意義上都沒有必要在總則中規(guī)范五大林種,。《森林法》附則中出現(xiàn)了五大林種的其中“薪炭林”修改為“能源林”,，主要是考慮到為了與原《森林法》在法律制度上相銜接,，不宜將五大林種的概念完全刪除。當前,，關(guān)于防護林,、經(jīng)濟林等，制定了一些地方性法規(guī),、部門規(guī)章或者規(guī)范性文件,。這些法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件應(yīng)當按照新《森林法》進行修改完善,，其中不與上位法沖突的,，繼續(xù)有效。

      二,、突出主導功能,，發(fā)揮多種功能

實行公益林和商品林分類經(jīng)營管理，其實質(zhì)是根據(jù)生態(tài)區(qū)位重要性,、森林生態(tài)狀況等情況對林地,、林木加以區(qū)分，并分別規(guī)定不同的法律制度,。這樣,，通過制度的約束，有利于保障兩類林各自突出其主導功能,、發(fā)揮多種功能,。森林具有生態(tài)功能、經(jīng)濟功能和社會功能,。但是具體到某林地和林地上的森林,，受到自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展條件的限制，人們對其發(fā)揮的主導功能的期望也不同,。例如,，一些森林位于江河源頭，具有重要的涵養(yǎng)水源等生態(tài)功能,，對這些森林就必須加強保護,，而不能追求其經(jīng)濟效益最大化。又如,，一些荒漠化沙漠化等生態(tài)脆弱的地區(qū),，迫切需要通過植樹造林改善生態(tài)，可能持續(xù)多年投入但是沒有經(jīng)濟效益,。同時,一些地方立地條件好,，氣候適宜,，林木生長快，就可以采取集約化經(jīng)營措施,，充分發(fā)揮其商品屬性,，滿足人類社會對森林產(chǎn)品的物質(zhì)需求，同時提高公益林應(yīng)當主要發(fā)揮生態(tài)功能,，兼顧經(jīng)濟功能和社會功能經(jīng)營管理者的經(jīng)濟效益,。生態(tài)公益林的劃定，以生態(tài)區(qū)位的重要性或者生態(tài)狀況的脆弱性為標準,，以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的,。國家對公益林實施嚴格保護，目的是通過對退化生態(tài)系統(tǒng)的重建或者對已有森林生態(tài)系統(tǒng)的合理經(jīng)營,，保障森林生態(tài)系統(tǒng)的可再生能力及長期健康,，發(fā)揮好森林的生態(tài)功能。對公益林實施管理時,，應(yīng)當著眼于提高公益林的質(zhì)量和生態(tài)保護功能?！渡址ā返谒氖艞l第二款規(guī)定:“縣級以上人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當有計劃地組織公益林經(jīng)營者對公益林中生態(tài)功能低下的疏林,、殘次林等低質(zhì)低效林,采取林分改造、森林撫育等措施,，提高公益林的質(zhì)量和生態(tài)保護功能,。”公益林的經(jīng)營管理，可以適度發(fā)揮其經(jīng)濟功能和社會功能,，但是要以生態(tài)功能優(yōu)先,、服從于生態(tài)功能?！渡址ā返谒氖艞l第三款規(guī)定:“在符合公益林生態(tài)區(qū)位保護要求和不影響公益林生態(tài)功能的前提下,，經(jīng)科學論證，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源,，適度開展林下經(jīng)濟,、森林旅游等。利用公益林開展上述活動應(yīng)當嚴格遵守國家有關(guān)規(guī)定,。”林下經(jīng)濟,、森林旅游，一方面可以產(chǎn)生經(jīng)濟效益,，有利于發(fā)揮森林的經(jīng)濟功能,；另一方面對于社會來說可以提供優(yōu)質(zhì)林產(chǎn)品和陶冶人們的情操，因而也有利于發(fā)揮森林的社會功能,。另外,，公益林改善氣候,、美化環(huán)境等，本身也是發(fā)揮社會功能,。商品林主要發(fā)揮經(jīng)濟功能,，但也要兼顧生態(tài)功能和社會功能?！渡址ā返谖迨?span style="">條規(guī)定:“商品林由林業(yè)經(jīng)營者依法自主經(jīng)營,。在不破壞生態(tài)的前提下，可以采取集約化經(jīng)營措施,，合理利用森林,、林木、林地,，提高商品林經(jīng)濟效益,。”《森林法》第五十條明確規(guī)定，國家鼓勵發(fā)展以生產(chǎn)木材為主要目的的森林,，以生產(chǎn)果品,、油料、飲料,、調(diào)料,、工業(yè)原料和藥材等林產(chǎn)品為主要目的的森林，以生產(chǎn)燃料和其他生物質(zhì)能源為主要目的的森林,，以及其他以發(fā)揮經(jīng)濟效益為主要目的的森林,。商品林的經(jīng)營要尊重森林保護發(fā)展規(guī)律，要保護好森林的持續(xù)生產(chǎn)能力,。發(fā)展良好的商品林本身也能夠蓄水保土,、調(diào)節(jié)氣候、美化環(huán)境,，因而具有較好的生態(tài)功能和社會功能,。商品林的經(jīng)營有兩條約束：一是要依法。如,，不得非法改變林地用途和毀壞森林,、林木、林地,；國家所有的林地和林地上的森林,、林木的經(jīng)營者應(yīng)當履行保護、培育森林資源的義務(wù),，保障國有森林資源穩(wěn)定增長,，增強森林的生態(tài)功能；商品林采伐應(yīng)當根據(jù)不同情況,，采取不同采伐方式,，嚴格控制皆伐面積,，伐育同步規(guī)劃實施，并符合有關(guān)采伐技術(shù)規(guī)程,；商品林采伐應(yīng)當依法辦理采伐許可證,，等等。二是不得破壞生態(tài),。集約化經(jīng)營措施的實施,，必須以不破壞生態(tài)為前提。

三,、培育穩(wěn)定,、健康、優(yōu)質(zhì),、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)

森林生態(tài)系統(tǒng)在維護陸地生命支持系統(tǒng)中具有不可替代性,。為了保持森林生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)力和可再生能力，必須培育穩(wěn)定健康,、優(yōu)質(zhì),、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)。這一規(guī)定具有兩層含義：一是對于某一塊具體的林地和林地上的森林來說,，無論屬于公益林還是商品林,，都要追求培育穩(wěn)定、健康,、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng),。公益林的經(jīng)營管理,，應(yīng)當著重提高質(zhì)量，增加蓄積,，保持生物多樣性,，實現(xiàn)森林物質(zhì)和能量的良性循環(huán)。商品林的經(jīng)營管理,，也應(yīng)當科學規(guī)劃,、因地制宜、優(yōu)化林種,、樹種結(jié)構(gòu),，合理使用鄉(xiāng)土樹種和營造混交林，加強林木的保護,、培育,，增強森林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。商品林的利用,，應(yīng)當有計劃,、有步驟地進行,，減少砍伐性的利用，注重非木質(zhì)產(chǎn)品的利用,，多采用輪伐,、漸伐等利用方式，而不可大面積一次皆伐,。這樣有助于商品林的經(jīng)營管理較快地從暫時的局部不穩(wěn)定狀態(tài)恢復(fù)到穩(wěn)定狀態(tài),。是對于整個森林生態(tài)系統(tǒng)來說，要達到穩(wěn)定,、健康,、優(yōu)質(zhì)高效。通過對公益林和商品林的合理劃分,，同時在兩類森林經(jīng)營管理中貫徹好可持續(xù)發(fā)展的理念,，從而建設(shè)好整個森林生態(tài)系統(tǒng)，在整體上實現(xiàn)好和發(fā)揮好森林的多種功能,，從而為社會經(jīng)濟和文化的發(fā)展奠定堅實的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ),。