目錄

引言

一、 地緣政治變化與阿爾泰并新問題的提出

二,、 程克主政與阿爾泰區(qū)主體性的強(qiáng)化

三,、 俄亂、 權(quán)力競爭與阿爾泰改道

結(jié)語

清末民國時(shí)期中央政府嘗試通過建省,、設(shè)立特別行政區(qū)或獨(dú)立行政區(qū)等“縮小省區(qū)”之類的行政區(qū)劃調(diào)整,，借以統(tǒng)合中央政府與邊疆地方之關(guān)系。其結(jié)果,，1884年新疆與內(nèi)陸一樣被設(shè)省治理,，翌年臺(tái)灣由府州層次升格為省的建制。嗣后,，清政府又在東北邊疆改將軍體制為行省建制,，在西藏東部、阿爾泰設(shè)立具有行省性質(zhì)的特別行政區(qū)或獨(dú)立行政區(qū),。與此同時(shí),，在內(nèi)蒙古，伴隨著內(nèi)陸移民的增加及州,、府,、縣的逐次設(shè)立，盟,、旗的地盤漸漸被壓縮,，迄至民國初年,，熱河、綏遠(yuǎn),、察哈爾等三個(gè)特別行政區(qū)得以設(shè)立,，并在后續(xù)的行政區(qū)劃調(diào)整中成功建省。站在中央政府立場來看,，“縮小省區(qū)”一則在表面上具有“鞏固統(tǒng)一,，提高效率”之功能，二則在不可言說的層面既有克服省區(qū)過大,、事權(quán)不一之弊的考量,，又可防止武人割據(jù)、克服尾大不掉之勢,，同時(shí)還能在各省間制造互相牽制的局面,，有助于加強(qiáng)中央集權(quán)。

然而,，在這一歷史進(jìn)程當(dāng)中,，阿爾泰的行政區(qū)劃演變似可視作一個(gè)例外。從政區(qū)設(shè)置的歷史沿革來看,，清乾隆十九年（1754）,，阿爾泰屬烏里雅蘇臺(tái)定邊左副將軍治下的科布多參贊大臣管轄；同治六年（1867）,，清政府設(shè)立布倫托海辦事大臣公署,，屬布倫托海辦事大臣所轄；同治八年（1869）,，裁撤布倫托海辦事大臣,，仍隸科布多參贊大臣管轄，同時(shí)以“借地”的形式劃歸伊犁將軍治下的塔爾巴哈臺(tái)參贊大臣管轄,；光緒二十九年（1903）,，清政府批準(zhǔn)科布多參贊大臣收回阿爾泰地區(qū)管轄權(quán)；光緒三十二年（1906）,，專設(shè)阿爾泰辦事大臣,，科（布多）、阿（爾泰）分治,，隸阿爾泰辦事大臣,；民國成立初期，北京政府沿襲舊制,，設(shè)阿爾泰辦事長官兼副都統(tǒng)銜,，為直轄于北京政府的獨(dú)立行政區(qū)域。不過,，隨后因內(nèi)外形勢之變,，阿爾泰區(qū)并未如熱河,、綏遠(yuǎn)、察哈爾等三個(gè)特別行政區(qū)那樣走上建省之路,，反遭降格,，“改區(qū)為道”，劃歸新疆省治下,。

既往有關(guān)阿爾泰并新問題的研究成果并不少見,。多數(shù)研究者偏重于梳理近代阿爾泰行政管理體制變遷的一般過程，先驗(yàn)地將阿爾泰并新歷史放在“新疆史”框架下予以探討,，卻忽略了一個(gè)重要事實(shí),，——民國初期的阿爾泰區(qū)雖不像熱河、綏遠(yuǎn),、察哈爾等區(qū)域一樣具有“特別行政區(qū)”之名義，然亦為中央政府直轄之“獨(dú)立行政區(qū)”,，故非新疆之一部,。并且，相關(guān)先行研究大多從科阿戰(zhàn)爭及其引發(fā)的地緣政治變化來推導(dǎo)阿爾泰并新的歷史必然性,，普遍忽略了阿爾泰并新歷史的復(fù)雜性,，從而未能觀照阿爾泰并新進(jìn)程中北京政府與新省當(dāng)局、阿爾泰當(dāng)局與新省當(dāng)局間的權(quán)力競爭,。

基于上述先行研究之檢討,，本文希冀超越預(yù)設(shè)性“后見之明”的研究視角，擺脫既有的“民國新疆史”框架,，一是從地緣政治變化的維度出發(fā),，嘗試綴合阿爾泰并新歷史的完整鏈條，揭明阿爾泰并新歷史的實(shí)態(tài),；二是從權(quán)力競爭的視角著眼,，闡明阿爾泰并新歷史進(jìn)程當(dāng)中中國與俄國、中央與邊疆,、邊疆與邊疆的多層次互動(dòng),，展現(xiàn)邊疆治理亦“內(nèi)”亦“外”的復(fù)雜性。

阿爾泰政區(qū)設(shè)置沿革史揭示,，自1869年以“借地”的形式劃歸塔爾巴哈臺(tái)參贊大臣管轄以來，阿爾泰即與新疆發(fā)生了緊密的歷史聯(lián)系,，此后塔爾巴哈臺(tái)參贊大臣一直尋求將阿爾泰正式并入轄區(qū),。至于其所持理由，1887年新疆巡撫劉錦棠在一份奏折中表述得非常清楚：首先在現(xiàn)實(shí)層面,，主要是為了安置塔屬哈薩克人,；其次在戰(zhàn)略層面,，因阿爾泰“哈巴河至承化寺一帶地段，歸科則道里隔絕,，隸塔則聲息相通,；哈巴河之于塔城，猶門戶之于堂奧,，非防塔城,，新疆北路無屏蔽，非防哈巴河一帶,，塔城東北無憑依也”,，關(guān)系新疆全局，故“請將原借地段劃歸塔爾巴哈臺(tái)管轄,，以資防守”,。不過此舉遭到了科布多參贊大臣的反對(duì)，后者力爭收回“借地”,，用來安插科布多境內(nèi)歷年涌入的大量哈薩克人,，以化解蒙哈糾紛帶來的壓力,。此后雙方圍繞阿爾泰的“借地之爭”時(shí)有發(fā)生,，直至1903年清政府批準(zhǔn)科布多參贊大臣收回阿爾泰管轄權(quán)才算告一段落。有鑒于阿爾泰“界連俄國,，南障新疆,，西翼伊塔,，東為烏科兩城之屏障，實(shí)中外之大防,，西北之鎖鑰”,，“為漠北、全疆右臂”,，清政府隨即從西北,、北部邊疆經(jīng)略的全局出發(fā)，推行“科阿分治”,，阿爾泰遂成一獨(dú)立行政區(qū)域,。

民國肇造，盡管阿爾泰基于制度性安排已成為一個(gè)與新疆省平行的獨(dú)立行政區(qū)域,，即被稱作“阿爾泰區(qū)”,，但鑒于該地方之戰(zhàn)略地位及其與新疆有過一段特殊的歷史關(guān)系，新疆地方當(dāng)局一直將阿爾泰視為新疆之一部,。早在1912年3月,，伊犁軍政府首腦楊纘緒等人即致電袁世凱，提出統(tǒng)一新、伊軍政,，以迪化為總樞,，以伊犁、塔城,、阿爾泰,、科布多、喀什為分府,。新,、伊和談期間，伊犁方面的談判代表賀家棟再次向新疆大都督楊增新提出,，似宜“乘此時(shí)機(jī)將伊,、塔、阿爾泰統(tǒng)歸一省治權(quán)之下,，庶對(duì)內(nèi)外可施完全政策”,。楊增新對(duì)此深表贊同，并稱其為“偉議”,。隨后,，新、伊雙方擬定的和議條文第2款明白表示：“新伊關(guān)于對(duì)內(nèi)對(duì)外政策均宜合治,，不宜分治,，一切建設(shè)仍應(yīng)以省垣為全疆行政立法之最高機(jī)關(guān)地點(diǎn),，以歸統(tǒng)一,，阿爾泰、塔城均應(yīng)在全疆范圍之內(nèi),?！睋?jù)此可知，在新省地方當(dāng)局的最初政區(qū)規(guī)劃當(dāng)中,，阿爾泰仍為新疆不可或缺的一部分,。新伊和約有關(guān)阿爾泰劃歸新疆的提議，引起了時(shí)任阿爾泰辦事長官帕勒塔的強(qiáng)烈不滿,，進(jìn)而“起而抗議爭持”,，此事遂寢。

如果說,，新,、伊和談期間雙方最高長官有關(guān)阿爾泰歸屬問題的表述僅被視作一番抱負(fù)，那么,，隨后發(fā)生的科阿戰(zhàn)爭則從地緣政治層面進(jìn)一步確認(rèn)了阿爾泰對(duì)于新疆的重要戰(zhàn)略意義,。1912年6月，外蒙古當(dāng)局在俄國的支持下開始向科布多進(jìn)兵。此間科布多守軍勢單力薄,、困守孤城,，科布多參贊溥頻頻向北京政府告急，請求軍事支援,。北京政府緊急電令阿爾泰辦事長官帕勒塔,、新疆都督楊增新以及伊犁革命黨人派兵前往救援。楊增新深知,，科布多“為全國西北門戶,，且與新疆巴里坤、奇臺(tái)等處壤地毗鄰,，萬一有變,，不第新疆大局攸關(guān)，即為全國安危所系”,?；诖朔N考慮，楊增新籌備精兵救援,，然則尚未出動(dòng),，1912年8月科城已經(jīng)失陷?？紤]到“科若蹉跌,，阿必不免，新亦因之牽動(dòng)”,，楊增新亦曾籌劃收復(fù)科城,，但在俄國政府的外交訛詐和直接出兵干涉之下，北京政府消極觀望,，加之伊,、阿又步調(diào)不一，“復(fù)科計(jì)劃”終成泡影,。

更讓新省當(dāng)局感到緊張的是,，外蒙古軍隊(duì)攻占科布多之后并未作罷。1913年6月至7月,，外蒙古軍隊(duì)在俄國的支持下,，自科布多兵分三路，進(jìn)犯阿爾泰,。從地圖上審視此間新疆形勢,，最北面的科布多城像是一道前門，阿爾泰則是一道二門,。在科布多未失之前,，新疆尚可憑借科布多,、阿爾泰兩處地方，用以抵御外蒙古及俄國勢力之進(jìn)攻,。然而,，隨著科布多的陷落，一方面阿爾泰直接暴露在外蒙古當(dāng)局和俄國人面前,，陡然變得岌岌可危,；另一方面于新疆而言，已然失掉了科布多這道前門,，如此阿爾泰則成了抵御外蒙古與俄國勢力的唯一戰(zhàn)略屏障,。換言之，自科布多失守以后,，阿爾泰區(qū)已成邊塞之地,，阿爾泰之安危直接關(guān)系到新疆全局，其對(duì)于新疆的地緣政治戰(zhàn)略意義進(jìn)一步得到確認(rèn),，不容有失,。有鑒于此，阿爾泰保衛(wèi)戰(zhàn)期間,，楊增新不僅在財(cái)政方面給予阿爾泰辦事長官帕勒塔大量支持,，還積極調(diào)動(dòng)新疆省軍，于察罕通古地方兩次擊退外蒙古軍隊(duì)的進(jìn)攻,，阿爾泰卒賴保存,。

1914年1月，帕勒塔擅自與俄國駐阿爾泰領(lǐng)事簽訂了一份極具爭議性的協(xié)議,。此舉頗讓北京政府感到不滿,，隨后帕勒塔本人則被迫“因病離職”。新署阿爾泰辦事長官劉長炳此前擔(dān)任新疆省司法籌備處長,，與楊增新同為云南人氏,，兩人還是兒女親家,，關(guān)系過從親密,。劉長炳的赴任，實(shí)際上開啟了新省當(dāng)局主導(dǎo)阿爾泰區(qū)政局的時(shí)代,。就當(dāng)時(shí)情形而言,，科阿戰(zhàn)爭的結(jié)束，似乎并未消弭阿爾泰所面臨的危局,，俄國之影響力漸次滲透至阿爾泰的每個(gè)角落：首先,，俄國軍隊(duì)仍舊駐扎承化寺，公然“荷槍巡街”,，并“縱兵到各游牧,，搶掠牲畜”；其次，俄國人伺機(jī)攫取阿爾泰境內(nèi)航運(yùn)權(quán),，建筑碼頭,、修建貨棧，壟斷阿爾泰貿(mào)易市場,；再次,，俄國政府還積極實(shí)施武裝移民，在阿爾泰強(qiáng)占耕地草地,，侵奪水源溝渠,。因此，劉長炳上任后的首要任務(wù),，即是如何改善阿爾泰乃至新疆逐漸惡化的地緣政治環(huán)境,。這項(xiàng)任務(wù)大致可循著兩條路徑推進(jìn)：一是如何協(xié)調(diào)阿爾泰與俄國之關(guān)系；二是如何界定阿爾泰與新疆之關(guān)系,。 

對(duì)俄交涉方面,，劉長炳上任伊始，即遭遇極為棘手的“俄國撤兵交涉案”,。原來,，1913年9月俄國政府借口阿爾泰地方當(dāng)局保護(hù)不力，派兵1300名駐扎承化寺,，雙方迭經(jīng)交涉,，迄未撤退。至1914年2月,，俄國駐華公使向北京政府提出了撤兵的六項(xiàng)條件,。條文略謂：（一）不得勒收在阿哈薩克人牧地，哈薩克人統(tǒng)歸哈薩克總管節(jié)制,；（二）俄人享有在額爾齊斯河及其支流免稅貿(mào)易及航行利益,，并準(zhǔn)俄人經(jīng)理航政；（三）在布爾楚木河口等處修筑碼頭,，并準(zhǔn)俄輪公司于瑪納斯及古城設(shè)立貨物代辦所,；（四）承認(rèn)俄人于阿爾泰境內(nèi)享有地段及他項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)之權(quán)，暨任便居住,、漁獵,、耕種,；（五）每年組織司牙孜一次,；（六）遵守光緒七年條約。針對(duì)俄國人提出的諸項(xiàng)要求,，楊增新會(huì)同劉長炳致電外交部,，痛陳撤兵條件之利害關(guān)系,。在楊、劉二人看來,，六項(xiàng)撤兵條件之中,，尤以首項(xiàng)最為惡劣，“今俄領(lǐng)條件要求將哈薩歸總管節(jié)制,，言外即有不歸阿爾泰長官節(jié)制之意,，無非欲引哈薩外向，使逐漸脫離中國管理之權(quán),，儼然含有獨(dú)立性質(zhì)”,，無疑是俄國策動(dòng)外蒙古獨(dú)立之故技的重演，以逞其割占阿爾泰之陰謀,。至于其他各項(xiàng),，亦對(duì)中國主權(quán)具有不同程度的損害。最終,，在新疆和阿爾泰當(dāng)局的極力反對(duì)之下,，北京政府外交部未予允準(zhǔn)，不過,，俄國撤兵的問題依然沒有得到解決,，隨之而來的俄國移民竄擾阿爾泰之局面亦愈演愈烈。

面對(duì)俄人入侵,、殖民造成的混亂,，劉長炳試圖有所作為。阿爾泰行政當(dāng)局先后在哈巴河,、布爾津河與布倫托海三處俄人殖民地方設(shè)立民治局,，借以加強(qiáng)對(duì)邊境地區(qū)之控制，并監(jiān)視俄國之舉動(dòng),。從結(jié)果來看,，該舉措進(jìn)一步升級(jí)了阿爾泰與俄國之間的緊張關(guān)系，引發(fā)了著名的“阿爾泰案”,。在這一事件當(dāng)中,，俄國方面以阿爾泰辦事長官劉長炳縱容布爾津河的噶拉達(dá)卓秉堃?guī)耸殖謽屝狄u擊在沖庫勒地方耕作之俄國農(nóng)人9人和保衛(wèi)兵5人為由，除要求懲辦卓秉堃外,，還應(yīng)“賠償受傷之俄人”,。劉長炳頗覺委屈,，他在發(fā)給北京政府的呈文中報(bào)告了俄人帶兵于哈巴河,、布爾津河等處“威迫哈民投俄，及詐奪牲畜,，強(qiáng)占草湖”之情形,，認(rèn)為此諸行動(dòng)“均于領(lǐng)土主權(quán)大有關(guān)礙”,，應(yīng)請外交部交涉，“嚴(yán)予限制,，并由部撥餉,，調(diào)練軍隊(duì)，分扎防范”,。北京政府外交部并不贊同劉長炳的強(qiáng)硬應(yīng)對(duì)手段,，在外交部看來，“阿爾泰新舊各案,，但使地方官與俄領(lǐng)感情融洽,，和衷商辦，自不難迎刃而解”,。顯而易見,，外交部主張通過柔性的外交手段，化解阿爾泰辦事長官與俄國駐阿爾泰領(lǐng)事之間的緊張關(guān)系,，借以促進(jìn)“阿爾泰案”“駐阿俄軍撤兵案”之解決,。然則劉長炳認(rèn)為，阿爾泰地方當(dāng)局與俄國駐阿領(lǐng)事間之所以出現(xiàn)公事辦理“均極困難”的情形,，乃是因?yàn)椤爸卸斫簧嫖唇?jīng)解決締約之故”,，導(dǎo)致雙方交涉無憑，日久生變,。

總的來看,，自劉長炳署理阿爾泰辦事長官以來，非但沒能協(xié)調(diào)好阿爾泰當(dāng)局與俄國領(lǐng)事之關(guān)系,，反而使得雙邊關(guān)系日趨緊張,，以至于俄國駐華公使庫朋斯齊（B. N. Kroupemsky）迭次照會(huì)北京政府，抱怨劉長炳有“故意煽惑行為”,。與之相對(duì)應(yīng),，緣于與楊增新的親密關(guān)系，劉長炳主政期間堅(jiān)定主張將阿爾泰與新疆緊緊地捆綁在一起,，嘗試通過重新確定阿爾泰與新疆之政治關(guān)系一途,，改善阿爾泰乃至新疆的安全環(huán)境。

首先在財(cái)政方面,，阿爾泰區(qū)與新省的關(guān)系愈發(fā)緊密,。依循慣例，阿爾泰年度經(jīng)費(fèi)僅有北京政府撥付的24萬元,，長期入不敷出,。以1914年阿爾泰的財(cái)政收支狀況（參見表1）為例，即可發(fā)現(xiàn),，阿爾泰地方整體收入以北京政府撥付的款項(xiàng)為主,，而本地財(cái)政收入僅限于哈薩克馬租400匹與俄國人強(qiáng)租阿爾泰土地所繳納的租金,，不足2000元，似可忽略不計(jì),；反觀支出明細(xì),，僅軍政一項(xiàng)便已導(dǎo)致阿爾泰地方財(cái)政虧空。面對(duì)總額近14萬元的財(cái)政虧空,，阿爾泰地方當(dāng)局無非使用兩種辦法予以解決：一是濫發(fā)紙幣,，掩蓋一時(shí)的財(cái)政危機(jī)；二是向新省當(dāng)局求助借款,。

除了在行政,、軍政兩個(gè)支出大項(xiàng)方面有求于新省當(dāng)局，阿爾泰區(qū)在屯墾經(jīng)費(fèi),、撫恤哈薩克王公款項(xiàng)等雜項(xiàng)開支方面亦多仰賴新省當(dāng)局的接濟(jì)（詳情參見表2）,。一般來說，雜項(xiàng)收支是除卻地方財(cái)政主要收支外進(jìn)行的各項(xiàng)臨時(shí)收支,。根據(jù)表2所列數(shù)據(jù)可知,，阿爾泰的雜項(xiàng)支出主要用于屯墾、賑恤等社會(huì)事業(yè),，這其中的90%竟然源自新省的撥款,。顯然，在原本一年只有24萬元的財(cái)政收入項(xiàng)下,，阿爾泰實(shí)在無法從中勻出一小部分以維持基本的屯墾,、撫恤支出，故不得不依賴新疆的財(cái)政支持,。此外因科阿戰(zhàn)爭,，自1912年春至1914年正月，阿爾泰當(dāng)局積欠新省方面一大筆軍政款項(xiàng),，總數(shù)約合461737元之巨,。

其次在糧食方面，阿爾泰區(qū)對(duì)新省當(dāng)局亦頗仰賴,。長久以來,，阿爾泰地方氣候寒冷，以游牧為主,，雖有一些華民在此經(jīng)營農(nóng)業(yè),，但種植面積較少，加以俄國在阿爾泰推行武裝殖民,，與當(dāng)?shù)孛袢藸帄Z土地,、灌溉用水，更使得大片耕地拋荒。因此之故,，阿爾泰地方的糧食不能自給,，在在需要從外購買,。據(jù)劉長炳向北京政府報(bào)稱：“竊查阿營自軍興以來,，援軍麕集，儲(chǔ)糧一空,，所有一切糧料皆購自新疆之綏來等縣,，程途窎遠(yuǎn)，接濟(jì)為難,，帕王任內(nèi)時(shí)有匱乏,，險(xiǎn)狀曷可言喻?！痹趹?zhàn)爭的催化下,，阿爾泰地方糧食匱乏的局面越發(fā)嚴(yán)重。作為應(yīng)對(duì),，劉長炳順勢將阿爾泰的糧食供給交付新疆援軍糧臺(tái)辦理,，但從新疆轉(zhuǎn)運(yùn)糧食的路程約有一千五六百里，遙遠(yuǎn)的路程必然導(dǎo)致糧價(jià)畸高,。根據(jù)劉長炳發(fā)給北京政府的報(bào)表,，1914年1月至1915年3月，阿爾泰的購糧費(fèi)用總計(jì)51840元,。這項(xiàng)支出并不在軍政費(fèi)用范圍之內(nèi),，而是作為額外開支另予核銷。鑒于該項(xiàng)開支如此高昂,，劉長炳曾提議將其納入來年軍事預(yù)算或臨時(shí)預(yù)算之中,，希望北京政府給予解決，但北京政府財(cái)政部以庫儲(chǔ)支絀,、實(shí)屬無可騰挪為由,，仍要求此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)盡量在年度撥付的協(xié)餉當(dāng)中勻支。

再者在行政組織規(guī)劃方面,，劉長炳厲行裁汰,，借此為阿爾泰并新創(chuàng)造條件。1914年5月,，劉長炳擬定一份《阿爾泰公署組織暫行章程》,，呈報(bào)北京政府。內(nèi)稱：帕勒塔時(shí)期所設(shè)官廳組織員額過多,，不免濫竽充數(shù),，況且阿爾泰本屬軍政區(qū)域，與行省性質(zhì)迥殊,，希望阿爾泰仿照熱河舊章,，裁撤公署機(jī)構(gòu),，以符阿爾泰現(xiàn)時(shí)財(cái)政處境與行政定位。這套方案的主要內(nèi)容包括：（一）辦事長官公署內(nèi)設(shè)一總務(wù)處,，分設(shè)內(nèi)務(wù),、財(cái)政二廳，總務(wù)處設(shè)秘書二員,，每廳廳長一員,，以上各員皆有辦事長官薦任；（二）裁撤外交局與司法局,，單設(shè)外交專員與司法專員辦理相關(guān)事宜,，兩位專員亦由辦事長官薦任。從表面上看,，依據(jù)該章程,，阿爾泰地方行政所需人員僅有帕勒塔時(shí)期的三分之一，有利于減少財(cái)政開支,；同時(shí),，章程規(guī)定公署內(nèi)部核心人員均由辦事長官薦任，有助于辦事長官事權(quán)的統(tǒng)一,。但換個(gè)角度觀察,，裁汰行政組織確有弱化阿爾泰獨(dú)立行政區(qū)域體制之嫌；而公署內(nèi)部成員統(tǒng)由辦事長官薦任之法,，則有繞開北京政府,、獨(dú)攬地方大權(quán)之嫌，似乎為隨后提出阿爾泰改道埋下了伏筆,。最終,，北京政府贊成劉長炳裁汰公署機(jī)構(gòu)以節(jié)省開支的方案，但在人事方面,，為防阿爾泰辦事長官坐大,，北京政府認(rèn)為仍宜以擇優(yōu)錄取的遴選制度為主。

前清以迄民初中央政府之所以在阿爾泰設(shè)官分治,，原在于獨(dú)立經(jīng)營,，鞏固西北邊防。然而,，科阿戰(zhàn)爭的爆發(fā)及其結(jié)果,，一方面彰顯了阿爾泰對(duì)于新疆安全環(huán)境的重要戰(zhàn)略意義，另一方面亦折射出阿爾泰在財(cái)政,、糧食,、軍事和地理上對(duì)新疆頗多仰賴。在北京政府不能北顧的情形下，阿爾泰客觀上不能離開新疆獨(dú)存,，加之劉長炳與楊增新的私誼,，阿爾泰與新疆愈走愈近已成必然。隨后劉長炳推行的行政組織改革,，更為阿爾泰并新議程的創(chuàng)出邁出了一大步,。

1915年7月，劉長炳以持久保全阿爾泰為由,，向北京政府提出了阿爾泰改官設(shè)治,、歸并新疆的一攬子建議,。在這份名為“籌擬阿爾泰持久辦法文”的電報(bào)中,，劉長炳闡述了阿爾泰并新的三點(diǎn)理由：

（一）回顧過去，科阿戰(zhàn)爭期間,，阿爾泰面臨強(qiáng)鄰窺伺,，而獨(dú)得保存，以有新,、伊,、塔為援之故。

（二）檢視當(dāng)下,，軍興以來,，新、阿地理,、勢力已然銜接,，阿爾泰必不至于孤懸無助。再則阿爾泰地方新土爾扈特,、和碩特等部落在此等處游牧之王公人民撫恤招徠,，皆由楊增新不分畛域代為辦理，早已對(duì)新省當(dāng)局形成高度認(rèn)同,。

（三）展望未來,，倘阿爾泰并入新疆，則兵可隨時(shí)由新疆補(bǔ)額,，餉亦可隨時(shí)由新疆解濟(jì),，道路亦可借新疆整頓。換言之,，新,、阿合并，“較阿山獨(dú)立為厚,、聲勢較阿山獨(dú)立為強(qiáng),，籌兵、籌糧、籌餉,、交通,，無一不較阿山自謀為便”。

基于上述三點(diǎn)理由,，劉長炳總結(jié)說,，阿爾泰歸新統(tǒng)治便益良多，“否則餉糧不濟(jì),，兵士有嘩潰之虞,，軍政不修，領(lǐng)土無奠安之策,，非所以重邊防期永久也”,。北京政府對(duì)該報(bào)告未持異議，時(shí)任國務(wù)卿陸征祥將該報(bào)告轉(zhuǎn)給新省當(dāng)局,，并在咨文中指出,，“近年籌辦阿防、調(diào)軍轉(zhuǎn)餉,，均以新疆為根本,，所擬歸并新疆辦法不為無見，著交該巡按使（楊增新）會(huì)同阿爾泰辦事長官,，就近照原呈所擬改官設(shè)治各節(jié)妥議”,。楊增新揣摩其意，認(rèn)為北京政府對(duì)于阿爾泰“改并新疆,，已無疑義,，惟在改官設(shè)治，妥為籌議”,。不過,，半年以后劉長炳卸任阿爾泰辦事長官，這就給阿爾泰并新議程的推動(dòng)帶來了極大的不確定性,。

劉長炳署理辦事長官以來，阿爾泰與新疆的關(guān)系愈益緊密,，與之相對(duì)應(yīng),，對(duì)俄立場則日趨強(qiáng)硬。俄國方面深感不滿,，作為應(yīng)對(duì),，1914年冬，當(dāng)新省派員赴阿爾泰布爾根河放賑之時(shí),，俄國領(lǐng)事迅即提出抗議,；1915年,，阿爾泰當(dāng)局遣散回營，另由新省招募新兵前往阿山,，俄國駐華公使亦與北京政府進(jìn)行交涉,；同年5月，新省代阿山招募馬隊(duì)三百名,，由古城取道元湖赴阿,，俄國領(lǐng)事又起干涉。毫無疑問,，從維護(hù)自身利益出發(fā),，俄國方面并不樂見新、阿之間的親密互動(dòng),。

事實(shí)上,，面臨阿爾泰境內(nèi)日趨緊張的中俄關(guān)系，北京政府亦對(duì)劉長炳頗有不滿,。北京政府認(rèn)為,，阿爾泰與俄境毗連,，地方重要,，阿爾泰境內(nèi)發(fā)生的中俄懸案尚不知凡幾，其根本解決之途,，仍在于中俄協(xié)商與撤出俄兵,，否則不但中俄積案無可著手清結(jié)，即將來科阿劃界亦深恐多所掣肘,。正基于此種考慮,，北京政府主張，阿爾泰地方當(dāng)局亟應(yīng)體察情形,，一方面“設(shè)法固結(jié)民心,，密防俄人之侵害”，另一方面則與俄國駐阿領(lǐng)事維持友好關(guān)系,、合作協(xié)商,，如此外交部方可“相機(jī)援據(jù)俄使撤兵條件，與俄使繼續(xù)磋商,，從速議結(jié)”,。鑒于劉長炳不能忠實(shí)執(zhí)行中央政府對(duì)俄交涉政策，北京政府任命程克為觀察使,，赴阿爾泰辦理對(duì)俄交涉案,。1915年8月25日，程克從天津出發(fā)赴哈爾濱,，取道西伯利亞鐵路,，于10月20日抵達(dá)阿爾泰承化寺,。俄國人對(duì)程克的到來表歡迎態(tài)度，時(shí)任俄國駐華公使庫朋斯齊先后兩次向北京政府外交總長陸征祥提出,，應(yīng)當(dāng)早日任命程克為阿爾泰辦事長官,，否則，“一日未曾任命,，程君終難與俄領(lǐng)商議一切”,。毫無疑問，程克雖然頂著觀察使的頭銜,，但此行之目的,，則是為了取代劉長炳。而劉長炳對(duì)此亦是心知肚明,，眼見已無轉(zhuǎn)圜之余地,，不久即稱病辭職。1915年12月3日,，北京政府正式任命程克為副都統(tǒng),，充阿爾泰辦事長官。

相較前任長官劉長炳的“新疆”標(biāo)簽,，程克系北京政府調(diào)遣,，有著較深的“中央”烙印。下車伊始,，程克即著手調(diào)查阿爾泰各事,。據(jù)程了解，“阿邊自建設(shè)以來,，十有余載,，內(nèi)而行政絲毫未曾建設(shè)，外而邊防出入任人自由”,，之所以如此,，乃因清季內(nèi)政多故，無暇注意于此,，故而視同甌脫,。基于此等情形,，程克主張從整理內(nèi)政入手,，“若能便其交通，整其金融,，善招徠以安商旅,，修教練以理軍實(shí)，則內(nèi)治整而外交自易綏和”,，如此則“內(nèi)之可以屏蔽新疆,，外則可以鎮(zhèn)撫烏科”,。外交部一則鼓勵(lì)程克，稱其所擬政策“均為根本遠(yuǎn)圖,，莫名欽佩”,；再則援引劉長炳故事告誡程克，阿爾泰地接強(qiáng)鄰,，“前者劉署長官因與俄領(lǐng)意見紛歧,，以致邊界迭次發(fā)生重案，事后據(jù)與俄使交涉,，亦終未能得圓滿之結(jié)果,。是則阿山現(xiàn)勢，欲修明內(nèi)政,，更當(dāng)以輯睦邦交為入手,，必感情融洽，而后中外可以相安,，必外兵撤退,，而我之措施，乃能有所著手”,。從主政阿爾泰期間的治邊實(shí)踐來看,，程克顯然吸取了劉長炳時(shí)代的教訓(xùn)，主要循著“修明內(nèi)政”“輯睦邦交”兩條路徑予以推進(jìn),。

首先在修明內(nèi)政方面,，程克決定從整頓阿爾泰辦事長官公署入手，擴(kuò)充相關(guān)行政組織,，完善機(jī)構(gòu)辦事職能。1916年5月,，在一份發(fā)給北京政府的電報(bào)中,，程克對(duì)劉長炳時(shí)期裁撤公署機(jī)構(gòu)的行為表達(dá)了不滿。據(jù)他說,，“阿爾泰開創(chuàng)之始,，設(shè)有財(cái)政、農(nóng)牧局,，歷年以來頗著成效”,，然則劉長炳主政期間脫離阿境實(shí)際，對(duì)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)加以改組,、裁汰,，以致事務(wù)窒礙難行。有基于此,，程克建議對(duì)辦事長官公署機(jī)構(gòu)重新加以整頓,。

按照程克的設(shè)想,，修明內(nèi)政的首要舉措便是整頓財(cái)政。劉長炳時(shí)期,，阿爾泰境內(nèi)紙幣濫發(fā),、金融秩序紊亂，地方財(cái)政左支右絀,，其根本原因在于,，劉長炳時(shí)期撤除專局，僅設(shè)科員辦理,，遇事稟明長官,，難免怠于政務(wù)；另總務(wù)處附屬長官公署,，不與人民直接接觸,，亦給蒙哈商民兌換、匯兌等事帶來諸多不便,。為此,，程克重新設(shè)立了獨(dú)立于總務(wù)處的財(cái)政局。第二項(xiàng)舉措便是組織邊民,、重建屯墾,。劉長炳任內(nèi)，阿爾泰地方屯墾荒廢,，軍民糧食多購自新疆,，不僅因路途遙遠(yuǎn)、運(yùn)輸困難,，糧食價(jià)格畸高,，還常因糧食問題受新疆掣肘。程克抵達(dá)次日,，阿爾泰即發(fā)生缺糧的窘狀,，這更讓他認(rèn)識(shí)到了解決糧食問題的重要性。有鑒于此,，程克主張仿照帕勒塔主政時(shí)期的辦法,，將屯墾總辦、軍糧收發(fā)處,、綏來轉(zhuǎn)運(yùn)局等部門進(jìn)行整合,，設(shè)立墾運(yùn)局，一面為應(yīng)付當(dāng)前需要,，依照慣例從新疆采購糧食,，一面從長遠(yuǎn)出發(fā)，積極發(fā)展屯墾,，竭力擺脫仰賴新疆之常例,。隨后,，阿爾泰辦事長官公署又增設(shè)外交局，擴(kuò)充了部分外交編內(nèi)人員,。迄至1916年8月,，程克對(duì)阿爾泰辦事長官公署構(gòu)架的調(diào)整大致完成。如果比較一下劉長炳任內(nèi)與程克時(shí)期的阿爾泰辦事長官公署行政組織（參見圖1）,，即可發(fā)現(xiàn),，劉長炳任內(nèi)，阿爾泰辦事長官公署組織構(gòu)架經(jīng)過裁減,，在行政職能上已趨于弱化,，實(shí)不能與“特別行政區(qū)”的行政規(guī)格相匹配，而更類似于“道”的行政組織規(guī)模,；隨后程克通過不遺余力地調(diào)整,、擴(kuò)充，阿爾泰辦事長官公署在規(guī)模上勉強(qiáng)恢復(fù)至帕勒塔主政時(shí)期的水準(zhǔn),。

那么修明內(nèi)政的成效究竟如何,？據(jù)北京政府財(cái)政部官員謝彬1917年赴阿爾泰的考察記載，彼時(shí)阿爾泰地方稅收共分五項(xiàng)：一為戶租,，本年開辦納戶,，每戶給地120畝，輸租5石入官,，其中克木齊,、紅峒渠等膏腴之地已招徠幾十戶至一百戶農(nóng)民，可見墾荒事務(wù)已逐漸落實(shí),；二為金課,，阿山金礦眾多，采金者亦紛至沓來,，本年采金者將近萬人,，較1915年（劉長炳任內(nèi)）4000余人，增加一倍有余,；三為馱車捐，用作警察經(jīng)費(fèi),，本年駱駝稅較去年增加一倍有余,，牛車費(fèi)雖有所減少，卻有驢一千五六百頭,，也是一筆可觀的收入,；四為魚稅，本年已停止征收,；五為本年剛剛開辦的印花稅,，最近阿境商務(wù)日有起色,，商民交易增加，印花稅可得2000元,。按照謝彬的估算,，此五項(xiàng)稅收相加，每年歲入可增至85000元,，阿爾泰經(jīng)營已經(jīng)大有起色,。謝彬認(rèn)為，阿爾泰的開發(fā)頗有前景,，預(yù)計(jì)還可增辟皮毛稅,、商捐、牧稅等三種稅源,，此項(xiàng)稅入亦可得八萬余元,。兩項(xiàng)相加可達(dá)十六七萬元，按照目前每年協(xié)餉二十四萬元計(jì),，中央只需協(xié)濟(jì)七八萬元即可,。據(jù)此可知，程克上任以來的施政取得了一定的成績,。

至于對(duì)俄交涉層面,，阿爾泰辦事長官公署嚴(yán)格貫徹了外交部既定的“輯睦邦交”原則。與帕勒塔,、劉長炳時(shí)期相比較,，程克主政時(shí)期所面臨的境內(nèi)外形勢發(fā)生了一些重要變化：彼時(shí)俄國政府深陷第一次世界大戰(zhàn)的泥潭，戰(zhàn)爭時(shí)期國家的經(jīng)濟(jì)體系遭受嚴(yán)重破壞,，國內(nèi)居民對(duì)政府日益不滿,，而且漫無止境，沙皇自身的統(tǒng)治面臨著嚴(yán)重危機(jī),。這在一定程度上決定了俄國人難以如過往一樣以咄咄逼人之態(tài)應(yīng)對(duì)阿爾泰問題,。面對(duì)有利于己的形勢變化，程克審時(shí)度勢,，最大限度地維護(hù)了國家利益,。

鑒于“俄國撤兵案”關(guān)涉阿爾泰的地緣政治安全，程克與俄國駐阿爾泰領(lǐng)事圍繞歷史遺留的“阿爾泰撤兵六項(xiàng)條件”逐條進(jìn)行磋商,，迄至1917年1月達(dá)成了一個(gè)初步商議結(jié)果,。在外交部看來，修訂后的相關(guān)條款雖然讓渡了部分通商權(quán)益,，但在涉及主權(quán)的問題上“據(jù)理力爭”,，可謂“因應(yīng)得宜”。同年3月，俄國“二月革命”爆發(fā),，國內(nèi)政治形勢急轉(zhuǎn)直下,。程克乘機(jī)向俄國駐阿爾泰領(lǐng)事提出撤兵事，俄國領(lǐng)事無奈應(yīng)承：“此案已奉本國政府批準(zhǔn),，除留騎兵二連作為本館衛(wèi)隊(duì)外,，其余步隊(duì)、炮隊(duì),、機(jī)關(guān)槍隊(duì),、團(tuán)部、糧臺(tái)一律撤回,?！敝?月29日前后，俄兵步隊(duì),、機(jī)關(guān)槍隊(duì),、炮兵隊(duì)相繼撤出。隨后,，程克還與俄國領(lǐng)事進(jìn)行交涉,，以贖買的方式取得了原俄軍駐扎之山口營房。至此,，得益于程克的積極交涉和外部局勢的變化,，阿爾泰當(dāng)局基本解決了棘手的“俄國撤兵案”，阿爾泰區(qū)的安全環(huán)境亦隨之得到較大改善,。

在解決中俄雙方在阿外交積案以外,，程克還主動(dòng)向俄國駐阿領(lǐng)事提議，擬在吉木乃籌劃建立設(shè)治局,，以便管理俄人出入阿境問題,。從中方的立場來看，中俄雙方在阿外交積案的增多,，與俄人隨意出入阿境,、構(gòu)釁犯案有較大關(guān)聯(lián)，若能借著吉木乃設(shè)治局的設(shè)立,，以些許讓步求得規(guī)范中俄雙邊人員往來秩序,，則具消除積弊之功；另站在俄方立場觀察,，此舉并非要將俄人拒于阿境之外,，反而變相承認(rèn)了俄人在阿合法行走的權(quán)利，因此并未損害俄國在阿的核心利益,。由于該方案對(duì)中俄雙方有利，北京政府深表贊同,，俄國方面亦未持異議,。就結(jié)果而言,，吉木乃設(shè)治局之籌設(shè)頗具積極意義：一方面理順了中俄在阿長期不暢的雙邊外交關(guān)系；另一方面亦在一定程度上完善了阿爾泰邊境治理結(jié)構(gòu),。

綜上所述,，程克主政阿爾泰期間，因應(yīng)時(shí)勢之變,，內(nèi)外兼修,，對(duì)外緩解了緊張的地緣政治危機(jī)，對(duì)內(nèi)漸次減少了對(duì)新省當(dāng)局的依賴性,。得益于內(nèi)外形勢的好轉(zhuǎn),，阿爾泰辦事長官公署的主體性有所增強(qiáng)，這在阿爾泰并新議程上表現(xiàn)得較為明顯,。1916年4月22日,，楊增新曾向程克咨詢阿爾泰改官設(shè)治問題。迫于仰賴新疆之現(xiàn)勢,，程克一方面提出“容俟切實(shí)調(diào)查研究”,，另一方面又反對(duì)改設(shè)鎮(zhèn)守使、道尹之方案,，并擬定仿照陜西辦法,，設(shè)立幫辦軍務(wù)，以此推進(jìn)與新省的合作,。其言外之意,，即除幫辦軍務(wù)以外，新疆當(dāng)局不得干涉阿爾泰內(nèi)政,。楊增新在回復(fù)程克的電文中表達(dá)了不滿,，一再強(qiáng)調(diào)新、阿“輔車相依”,，阿爾泰無法離開新疆而獨(dú)存,，并認(rèn)為幫辦軍務(wù)“不過虛名，無切事實(shí)”,，如此只好延后辦理阿爾泰改官設(shè)治之事,。至此，雙方的第一次會(huì)商便以新省當(dāng)局的碰壁而收尾,。時(shí)至1917年8月,，楊增新再次致電程克商議阿爾泰創(chuàng)設(shè)縣治事，內(nèi)中卻明白表示：“阿爾泰自成特別行政區(qū)域,，倘謂與新疆統(tǒng)一,，尚覺鞭長莫及，兼顧不遑，非所宜也,?！边@表明，隨著阿爾泰區(qū)內(nèi)政,、外交形勢的逐漸改善,，楊增新業(yè)將阿爾泰區(qū)域視作“特別行政區(qū)”，似已對(duì)阿爾泰并新問題不抱期待,。

阿爾泰區(qū)主體性的增強(qiáng),，不僅體現(xiàn)在并新議程上對(duì)新省當(dāng)局之強(qiáng)硬立場，還表現(xiàn)為當(dāng)局對(duì)“特別行政區(qū)”政治地位的追求,。彼時(shí),，由于歷史上阿爾泰與新疆關(guān)系之糾葛，有論者直將阿爾泰區(qū)視為新疆之一部,；此外,，緣于有清一代阿爾泰與科布多、庫倫同屬外蒙古,，亦有阿爾泰區(qū)為外蒙古地方一說,；當(dāng)然，更多的論者將阿爾泰區(qū)與熱河,、察哈爾,、綏遠(yuǎn)混同，稱為“特別行政區(qū)”,。有鑒于時(shí)人對(duì)阿爾泰區(qū)行政地位的模糊認(rèn)知,，1917年9月4日，阿爾泰辦事長官公署官員周宣極在發(fā)給北京政府內(nèi)務(wù)部的一份呈文中,，請求將阿爾泰區(qū)明定為“特別行政區(qū)”,。該呈文內(nèi)稱，“阿爾泰辦事長官兼副都統(tǒng)職,，直隸大總統(tǒng),，其官制與施政形式與各特別行政區(qū)域相同”，然則“每閱報(bào)紙,，其各機(jī)關(guān)通電均不及阿區(qū),，故每發(fā)生一事，在內(nèi)陸均已傳遍,，而阿區(qū)尚莫不相聞”,。檢討其中緣由，周宣極認(rèn)為,，“斯皆由于不深明阿爾泰為特別行政區(qū)域之故”,。其時(shí),，關(guān)于阿爾泰區(qū)的行政地位問題，內(nèi)務(wù)部實(shí)有自己的考慮,。在內(nèi)務(wù)部看來,，阿爾泰辦事長官保持現(xiàn)有規(guī)模，獨(dú)立行政,，以利于鞏固西北、維護(hù)主權(quán),，原無不可,；若明定為“特別行政區(qū)”，則一切規(guī)制必須比照熱河,、察哈爾等處辦理,，然阿爾泰地方“人稀地瘠、籌款維艱”,，此項(xiàng)新增經(jīng)費(fèi)就地籌措,、如何取給實(shí)成問題。有鑒于此,，內(nèi)務(wù)部經(jīng)討論認(rèn)為,，“按之目前情勢，尚不能遽議實(shí)行”,。顯然,，在有關(guān)阿爾泰明定特別行政區(qū)的問題上，阿爾泰區(qū)地方當(dāng)局與北京政府之間存在分歧：阿爾泰區(qū)地方當(dāng)局希望通過明定特別行政區(qū)之地位,，借以名正言順地?cái)U(kuò)充行政規(guī)制,，有效推進(jìn)邊疆治理；但對(duì)于北京政府來說,，阿爾泰保持獨(dú)立行政區(qū)地位尚可,，惟明定特別行政區(qū)意味著財(cái)政開支的大幅增加，無論阿爾泰地方抑或中央政府,，都無法解決這個(gè)難題,。從結(jié)果來看，現(xiàn)實(shí)的財(cái)政困難壓倒了一切,，內(nèi)務(wù)部最終否決了將“阿爾泰區(qū)”明定為“阿爾泰特別行政區(qū)”的建議,，惟泛泛表示，待阿爾泰區(qū)地方財(cái)力漸裕,，再行改定編制,、擴(kuò)充范圍。

前述研究表明,，程克主政以來，阿爾泰區(qū)內(nèi)外形勢一度好轉(zhuǎn),。然而,，這種狀況并未延續(xù)多久。1917年夏秋以還,，俄國境內(nèi)局勢持續(xù)混亂,，大批舊俄軍人、難民紛紛逃往中俄邊境地區(qū),。其間一些舊俄軍人和難民不顧新,、阿邊境軍隊(duì)阻攔，拼死竄入中國境內(nèi),，占牧場,、盜財(cái)產(chǎn)，“蹤跡所至,，風(fēng)鶴頻驚”,。受此突發(fā)事件影響，阿爾泰區(qū)的安全形勢陡然變得嚴(yán)峻起來,。1917年9月22日,，程克以“邊政重要，亟應(yīng)來京請覲”為名,，趕赴北京催領(lǐng)欠餉,，辦事長官職務(wù)暫由秘書長兼總務(wù)處長易彥云代為署理。

其時(shí),，易彥云代領(lǐng)的阿爾泰辦事長官公署,，在外要應(yīng)對(duì)“俄亂延蔓，邊防吃緊”之態(tài)勢,，對(duì)內(nèi)則需約束阿爾泰境內(nèi)俄國亂兵,、難民之搶掠，不惟有“兵,、餉兩缺”,、巧婦難為無米之炊之感，還在如何處置阿境俄國“游兵亂民”的問題上不得要領(lǐng),，財(cái)政,、軍事壓力與日俱增。據(jù)1918年2月7日程克呈交外交部的一份公文可知,，程克逗留北京“請領(lǐng)欠餉”的進(jìn)展似乎并不順利,，以至于表達(dá)了“坐守多日，迄無著落,，現(xiàn)在進(jìn)退兩難之境”的無奈,。外交部在回復(fù)中惟有開導(dǎo)程克,，稱有關(guān)財(cái)政部欠餉一事，早已“函知國務(wù)院轉(zhuǎn)催財(cái)政部,，從速籌撥”,；同時(shí)還婉轉(zhuǎn)建議，阿爾泰邊防重要,，程克似應(yīng)早日赴阿以資震懾,。眼見欠餉問題久拖不決，1918年3月15日,，程克于心灰意冷之下稱病辭職,，北京政府隨即任命前恰克圖都護(hù)副使兼佐理專員張慶桐為副都統(tǒng)充阿爾泰辦事長官。不過,，張慶桐因籌餉之故久未到任，易彥云仍代理辦事長官,，其間只得靠著向阿爾泰本地商會(huì)借款發(fā)放兵餉,，借以竭力維持時(shí)局。

亦就在阿爾泰俄警頻傳,、時(shí)局危殆之際,，時(shí)人對(duì)阿爾泰區(qū)未來之行政地位問題進(jìn)行了討論。較有影響者,，為福建人林傳甲所撰《俄警聲中之阿爾泰改省議》《阿爾泰改省續(xù)議》兩篇時(shí)論性文章,。林傳甲以龔自珍《西域置行省議》自許，并以“國家行政統(tǒng)一”“形勢尤重”為憑,，請將阿爾泰改省,，設(shè)阿山、阿南,、阿西3道27縣予以治理,；行文當(dāng)中更將阿爾泰同黑龍江,、新疆,、熱察綏三特別行政區(qū)進(jìn)行對(duì)比，詳陳阿爾泰建省的緊迫性與可行性,。這兩篇文章最初發(fā)表在《地學(xué)雜志》,，嗣后被《申報(bào)》《大公報(bào)》等主流報(bào)紙轉(zhuǎn)載，在社會(huì)層面產(chǎn)生了較大影響力,?？傮w而言，林傳甲的“阿爾泰改省說”不過是一位遠(yuǎn)離時(shí)局的內(nèi)陸社會(huì)知識(shí)精英關(guān)于邊疆政治的浪漫想象,，兩篇文章當(dāng)中提出的一些設(shè)想,，諸如建設(shè)連接北京與阿爾泰之鐵路,、移民實(shí)邊、開發(fā)金礦等,，與阿爾泰之實(shí)際情形相去甚遠(yuǎn),。

相較于社會(huì)層面漫議“阿爾泰改省”之情狀，政府內(nèi)部對(duì)阿爾泰政治歸屬問題的考量偏于務(wù)實(shí),。彼時(shí),，因俄國新舊政權(quán)之交替，俄國駐阿爾泰領(lǐng)事已經(jīng)失去對(duì)阿境俄兵,、難民之約束力,，依靠傳統(tǒng)對(duì)俄交涉以維持阿爾泰地緣政治環(huán)境穩(wěn)定的手段，已然失去效用,。隨后,，面對(duì)阿爾泰當(dāng)局解決“俄亂”所暴露出來的財(cái)政、軍事能力不足,，阿爾泰并新議程再次被提出,。1918年8月，時(shí)任駐庫倫辦事大員陳毅呈文北京政府,，請將阿爾泰“改區(qū)設(shè)道”,。在這篇呈文中，陳毅首先從阿爾泰治理的視角出發(fā),，闡明了新阿合治帶來的財(cái)政,、軍事、外交,、實(shí)業(yè),、蒙務(wù)、交通和官員待遇等“七利”,。接著,，他以經(jīng)略北部邊防、保守外蒙古為著眼點(diǎn),，重點(diǎn)分析了阿爾泰并新帶來的“三利”,。

其一，整頓界務(wù),。阿爾泰境內(nèi)之察罕通古,，在科布多為后路命脈，在新疆為北路咽喉,，關(guān)系重大,。阿爾泰實(shí)力不逮，難免會(huì)啟蒙人覬覦之心,，如將阿爾泰直隸新疆,，可由新疆軍隊(duì)駐扎該處,，顯然對(duì)經(jīng)營外蒙古頗有助益。

其二,，收撫人心,。1913年“中俄聲明文件”規(guī)定科布多為外蒙古一部分，遂使科布多部分對(duì)中國懷有好感者,，紛紛輸誠新疆,，“授爵食俸”。設(shè)若阿爾泰歸屬新省,，“則科區(qū)一面既歸者趨向益堅(jiān),，未歸者傾慕漸起。條約雖難以推翻,，而人心又豈能限,。失之東隅收之桑榆，前途固未可量也”,。如此則阿爾泰并新,，不僅堅(jiān)定科布多蒙人之心，還會(huì)及于烏里雅蘇臺(tái)等地蒙人,。

其三，振維國防,。外蒙古西路防線分為三段：巴里坤一路為烏里雅蘇臺(tái)之后援,；阿爾泰一路，為科布多之右臂,；古城一路,，則為烏、科共同之接應(yīng),?！耙园⑸奖鴨瘟Ρ≈鼊荩晃o裨于科,，且須仰助于新,。一旦有警,，則所以責(zé)之新疆者，既須以自顧之余謀阿，又須以謀阿之余策科,，該省勢將窮于為力”。因此,，惟有將阿爾泰并入新疆,，整軍經(jīng)武，“力足則科防固,，科防固則邊局安,，而蒙事庶可有為”,。

關(guān)于阿爾泰的政治歸屬問題，陳毅堅(jiān)持認(rèn)為,，阿爾泰不宜設(shè)立特別行政區(qū),，更不應(yīng)改省。其具體理由如下：（一）所謂“特別行政區(qū)域”,，不過因該地歷史上,、政治上具有特殊情勢，為暫時(shí)維持現(xiàn)狀而制定的一種特別辦法,，“凡在一國之內(nèi),，留一特別行政區(qū)即為行政存一分之阻力，減一特別行政區(qū)域,，即為國家增一分之進(jìn)步”,。況且，與熱,、察,、綏三特別行政區(qū)內(nèi)蒙古王公強(qiáng)烈反對(duì)改設(shè)行省不同，阿爾泰蒙古,、哈薩克諸王公均主動(dòng)要求隸屬新疆,，因此之故，阿爾泰建立特別行政區(qū)域,，“聊為個(gè)人維持官僚地位之私圖,，在國家亦殊不值”，實(shí)不可行,。（二）阿爾泰遠(yuǎn)懸絕域,，中央力量不及，凡事仰給新疆,，“以阿區(qū)土地人民計(jì)之,，無論前途如何，發(fā)展斷無單獨(dú)成省之希望”,。有鑒于1915年劉長炳呈請阿山歸并新疆一案,，因交新疆省長會(huì)同阿爾泰辦事長官籌議具復(fù)而中止，陳毅在呈文的最后特別強(qiáng)調(diào),，大總統(tǒng)應(yīng)“特令新疆督軍兼省長楊增新假以全權(quán),，單獨(dú)籌辦，毋庸會(huì)商該處辦事長官,，免生阻力”,。

身為駐庫倫都護(hù)使的陳毅，之所以呈請阿爾泰并新，乃是以經(jīng)營外蒙古為著眼點(diǎn),。原來,，1917年俄國內(nèi)亂以還，外蒙古自治官府失去強(qiáng)援,，上層王公,、喇嘛內(nèi)部已有“撤治”之呼聲。為保障外蒙古“撤治”順利進(jìn)行,，陳毅特別重視阿爾泰的戰(zhàn)略地位,，稱該地系“千鈞一發(fā)之區(qū)”，萬一釁起倉猝,，俄人或可利用阿爾泰門戶洞開,、防守空虛之弊，“南窺迪化,，西臨塔城,，東逼科布多”，正所謂“一隅不守,，三面受敵,，危機(jī)所發(fā)，殆不忍也”,。故在陳毅看來,，阿爾泰并新的實(shí)施，一方面可發(fā)揮懷柔外蒙古之功效,，即收撫科布多之人心,，藉此亦可使外蒙古上層望風(fēng)傾慕；另一方面則有利于整頓新,、阿防務(wù)，阿境之察罕通古戰(zhàn)略位置重要,，可為外蒙古經(jīng)略之后盾,。

北京政府對(duì)陳毅所呈“阿爾泰改區(qū)為道”一案頗為重視，決定先由國務(wù)院會(huì)同外交,、內(nèi)務(wù),、財(cái)政、陸軍,、農(nóng)商各部及蒙藏院進(jìn)行核辦,，然后分咨新、阿當(dāng)局查覆,，接著“經(jīng)咨各主管部院會(huì)核商定,，再行酌擬辦法，提付公決”。據(jù)此流程可知,，北京政府雖同意把“阿爾泰改區(qū)為道”案納入議事日程,，然亦未如陳毅所建議的那樣將阿爾泰當(dāng)局排除在外。有關(guān)該案討論之結(jié)果,，據(jù)1918年9月20日《申報(bào)》報(bào)道稱,，“陳毅電請將阿爾泰該為道區(qū)道尹隸屬新疆省長，因蒙藏院會(huì)議后反對(duì),，故未決定”,。相較于《申報(bào)》模糊不清的報(bào)道，時(shí)隔數(shù)月之后,，天津《大公報(bào)》對(duì)蒙藏院提出反對(duì)意見之緣由,，有過較為詳細(xì)的報(bào)道。據(jù)該報(bào)稱,，“陳毅之呈請,，當(dāng)時(shí)政府即交蒙藏院討論，而蒙藏院方面以新疆地域既廣,，已有鞭長莫及之慮,，若再將阿爾泰劃入管轄，實(shí)非所宜,，故主張駁回,。嗣政府以改劃區(qū)域，關(guān)系至重,，為鄭重起見,，復(fù)交由內(nèi)務(wù)、外交二部會(huì)同蒙藏院會(huì)議,，其后又令財(cái)政,、陸軍、農(nóng)商各部加入會(huì)議”,。

作為對(duì)蒙藏院立場之因應(yīng),，新疆省政府方面動(dòng)員了阿爾泰蒙古王公、貴族的力量,，借以表明地方民族精英勢力對(duì)阿爾泰并新問題之立場,。其時(shí)，阿爾泰地方新土爾扈特,、新和碩特,、阿爾泰烏梁海等三部蒙古王公貝勒，聯(lián)名向楊增新呈文,，請求阿爾泰并新,。該呈文首先回顧了外蒙古獨(dú)立以還阿爾泰蒙古三部的遭遇，——在阿爾泰辦事長官顧全無力、蒙人無所依靠之際,，受益于新省當(dāng)局的保護(hù),、賑恤和收撫，蒙古三部才有今日之完聚,。由于這段歷史,，呈文中明白表示，蒙古三部在情感上“與新疆親,，與阿山疏”,。亦正基于此，阿爾泰蒙古三部要求“改歸新疆管轄”,，并請楊增新將該文轉(zhuǎn)呈北京政府,。另據(jù)陳毅的自述，自呈請阿爾泰“改區(qū)設(shè)道”以來,，他與楊增新通過信函就該事進(jìn)行過多次商討,。期間陳毅鼓勵(lì)楊增新“顧全大局”，竭力擔(dān)任阿爾泰改歸新疆轄治和察罕通古駐兵的兩項(xiàng)重任,，楊氏先以“本不欲阿山改歸新疆之議,，發(fā)自新疆，自處嫌疑之地”為辭,，假意推脫,；隨后又以“為國肩任”自許，表示只須中央主持,，自當(dāng)勉力擔(dān)任阿山改道之責(zé),；至于察罕通古駐兵事，“應(yīng)俟阿山改道案中央是否允準(zhǔn),，再照尊籌設(shè)法出防”,。

1918年12月5日，新省當(dāng)局收到北京政府商咨“阿爾泰改區(qū)為道”案的電文,。楊增新仔細(xì)斟酌,，撰寫了一份詳盡的覆文。針對(duì)中央政府各部門提出的三個(gè)重要疑問——阿境哈薩克人之管理問題,、新省統(tǒng)轄之問題與阿爾泰并新后的財(cái)政問題，楊增新明確表示：新省歷來具有管理伊犁,、塔城哈薩克人之經(jīng)驗(yàn),，故阿境哈薩克人必定帖服；有關(guān)新省對(duì)阿爾泰之統(tǒng)轄問題,，新,、阿“郵遞電傳，早已設(shè)備通行”，“在伊塔既不嫌交通之阻滯,，則阿山似不慮呼應(yīng)之不靈”,；至于阿爾泰財(cái)政問題，“擬概由新疆挹注,，不再請領(lǐng)部款,，借輕中央負(fù)擔(dān)”。在覆文中,，楊增新還提出了阿爾泰改道的具體方案,，即仿照塔城例，設(shè)一道尹加副都統(tǒng)銜,，仍駐承化寺,；道尹兼辦通商事宜，下設(shè)外交局,，直接與俄國領(lǐng)事辦理交涉,；道尹兼管防務(wù)，擬將阿爾泰舊有軍隊(duì)汰弱留強(qiáng),，并以新疆軍隊(duì)補(bǔ)充,、換防；漢,、回,、蒙古、哈薩克仍分別管理,，布爾津河設(shè)縣,、布倫托海設(shè)縣佐，阿爾泰蒙古三部歸督軍直轄,，并由阿山道尹節(jié)制,，蒙古、哈薩克頭目承襲,、遞補(bǔ),、升遷諸事仍按舊制；至于道尹人選,，可由現(xiàn)任阿爾泰辦事長官改任,，或由中央直接調(diào)用均可。楊增新還特別強(qiáng)調(diào),，此舉為維護(hù)國家利權(quán)之根本,，否則阿爾泰將為“東三省、外蒙古之續(xù)”,。盡管楊增新對(duì)阿爾泰并新案信心滿滿,，且愿意在人事,、財(cái)政、邊防等方面做出諸多讓步,，但北京政府似乎對(duì)阿爾泰并新一事有所考慮,，故一直未作明確表態(tài)，以至于1919年1月17日陳毅再次呈請阿爾泰改道,，并隱隱表達(dá)了對(duì)該案“久未議決”的不滿,。

亦就在阿爾泰改區(qū)為道案“久未議決”之際，新任阿爾泰辦事長官張慶桐已于1919年1月初抵阿任職,。按照北京政府既定的實(shí)施方案,，有關(guān)阿爾泰并新事，終究還得要回到新,、阿雙方籌議解決的道路上來,。然而，正如楊增新所擔(dān)憂那樣：“為阿爾泰長官者,，誰肯舍長官不為,，而為道尹？”從維護(hù)個(gè)人利益的立場出發(fā),，張慶桐顯然不愿輕易俯仰于新省當(dāng)局,，如此一來，新,、阿雙方間圍繞“阿爾泰并新”議程的權(quán)力競爭已不可避免,，其結(jié)果，阿爾泰并新議程遲遲未予推動(dòng),。

盡管張慶桐及其支持者北京政府在主觀上并不情愿撤銷阿爾泰的“獨(dú)立行政區(qū)”地位,，但隨后發(fā)生的“阿爾泰兵變”使得阿爾泰的政治歸屬脫離了阿爾泰地方當(dāng)局和北京政府預(yù)設(shè)的軌道。原來,，張慶桐自赴任以來,，濫發(fā)紙幣、私自裁兵,、冒領(lǐng)軍餉,，極盡貪黷之能事，激起了阿爾泰商民,、官兵的不滿,。1919年3月7日，部分官兵在連長馮繼冉等人的帶領(lǐng)下包圍了阿爾泰辦事長官公署,，向張慶桐討要拖欠達(dá)5個(gè)月的軍餉,，衛(wèi)兵開槍鎮(zhèn)壓，阿爾泰官兵隨即發(fā)動(dòng)兵變,，槍殺外交局長朱世昌,、財(cái)政局長姚明燽，并將張慶桐囚禁,。隨后,，馮繼冉還派馬玉山趕赴俄國齋桑，通電全國,，宣告阿爾泰“獨(dú)立”,。種種跡象表明，阿爾泰局勢似已陷入崩壞之境地,。

阿爾泰形勢的突變,，頗使北京政府感到措手不及，同時(shí)也讓北京政府確認(rèn)了一個(gè)基本事實(shí)——指望阿爾泰區(qū)獨(dú)立行政,、保全邊境,，實(shí)不可行。于此形勢之下,，北京政府不得不求助于新省當(dāng)局,，借以穩(wěn)定阿爾泰時(shí)局。從具體處置過程來看,，楊增新抓住了這個(gè)難得的機(jī)會(huì),。此間楊增新一方面致電北京政府，詳細(xì)匯報(bào)阿爾泰局勢發(fā)展和新省應(yīng)對(duì)情形,，另一方面則派遣候補(bǔ)道尹周務(wù)學(xué)調(diào)兵前往阿爾泰平息兵變,，應(yīng)對(duì)頗為得體。北京政府隨即報(bào)之以瓊瑤,，除對(duì)新省派隊(duì)進(jìn)駐阿爾泰辦法表示“至深佩慰”之外,，還主動(dòng)提出阿爾泰并新案，稱該案業(yè)經(jīng)國務(wù)會(huì)議決,，“惟改并手續(xù)尚需籌議,，或于未歸并以前，先派周務(wù)學(xué)暫代辦事長官,，以資整理”,。在楊增新看來，北京政府的此番表態(tài),，亦即意味著阿爾泰歸并新疆已蒙核準(zhǔn),。

1919年5月14日，周務(wù)學(xué)率兵抵達(dá)承化寺,。翌日,，周務(wù)學(xué)便以議事為名，將兵變首腦馮繼冉,、杜海順,、穆騰額等三人予以誘捕,，就地槍決。隨后,，周務(wù)學(xué)遣散了參與兵變的軍隊(duì),，并將張慶桐以貪污、克扣罪名停職法辦,。接著,，新省軍隊(duì)迅速接管哈巴河、吉木乃,、哈納斯等處邊防,，阿爾泰兵變遂宣告平息。6月1日,，北京政府發(fā)布“大總統(tǒng)令”,，正式宣告阿爾泰歸并新疆。內(nèi)稱：“據(jù)外交,、內(nèi)務(wù),、財(cái)政、陸軍,、農(nóng)商各部暨蒙藏院呈會(huì)核阿爾泰地方歸并新疆省改區(qū)為道一案,，擬請實(shí)行歸并，以裨治邊等語,，阿爾泰辦事長官著即裁撤,，所轄區(qū)域歸并新疆省，改設(shè)阿山道尹一缺,，所有該長官原管之蒙哈等事務(wù),，均由該道尹循舊接管?！敝链?，在北京政府的授意下，“阿爾泰并新”終由議程變?yōu)槭聦?shí),。

民國初年阿爾泰并新歷史中的地緣政治特征令人印象深刻,。以往研究已經(jīng)關(guān)注到了這一點(diǎn)，然則大多將科阿戰(zhàn)爭與阿爾泰并新視為因果關(guān)系,，亦即阿爾泰并新是科阿戰(zhàn)爭的衍生品。毫無疑問,，科阿戰(zhàn)爭的爆發(fā)及其結(jié)果,，確實(shí)凸顯了阿爾泰對(duì)新疆的依賴性，同時(shí)也確認(rèn)了阿爾泰之于新疆的重要地緣政治戰(zhàn)略意義——事實(shí)上,，劉長炳正是借此理由首次向北京政府提出了阿爾泰區(qū)歸并新疆的呈請,。然而,，這種單線條的因果關(guān)系無法完全解釋“阿爾泰并新”的歷史。隨著具有新疆烙印的劉長炳去職和有著中央背景的程克主政,，阿爾泰區(qū)并沒有即時(shí)改區(qū)設(shè)道,，反而在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)重塑了周邊安全環(huán)境，主體性亦隨之增強(qiáng),。其間阿爾泰地方不僅拒絕了新省當(dāng)局提出的“改官設(shè)治”要求，還向北京政府建議明定阿爾泰區(qū)為“特別行政區(qū)”,。這段歷史表明,，科阿戰(zhàn)爭只是阿爾泰并新這一歷史鏈條中的一環(huán)；綴合在該鏈條上的環(huán)節(jié),，除了科阿戰(zhàn)爭以外,，當(dāng)然還應(yīng)包括程克主政這段歷史，隨后發(fā)生的“俄亂”與“阿爾泰兵變”自然也是這一完整歷史鏈條的重要環(huán)節(jié),，正是這些環(huán)節(jié)前后相綴,，共同促發(fā)了阿爾泰并新的歷史進(jìn)程,。

在這一關(guān)乎地緣政治的歷史事件當(dāng)中,，依稀可見權(quán)力競爭的影子,。一般來說，地方政治勢力的空間擴(kuò)張,，意味著地方權(quán)力的擴(kuò)張，往往導(dǎo)致（或被解釋為）偏離中央,，從而構(gòu)成對(duì)中央權(quán)力的威脅，因此,，中央政府傾向于推進(jìn)地方權(quán)力之間的平衡,，行政區(qū)劃的設(shè)置與調(diào)整則被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)這種權(quán)力調(diào)節(jié)的最佳手段,。北京政府最初設(shè)立阿爾泰區(qū),，賦予其“獨(dú)立行政，鞏固西北邊防”之責(zé),，顯然就有這方面的考量,。“阿爾泰并新”雖在劉長炳主政時(shí)期即被提出,，北京政府亦未表異議,，但程克走馬上任的事實(shí)表明,，北京政府更傾向于維護(hù)阿爾泰“獨(dú)立行政區(qū)”地位。北京政府原本期待,，行政獨(dú)立的阿爾泰區(qū)一方面與新疆互為犄角,，維護(hù)西北、北部邊疆主權(quán),，另一方面則可牽制新疆,，而不使其獨(dú)大。然而,，根據(jù)陳毅的觀察，新,、阿并立之勢,，確實(shí)形成了雙方互相牽掣的局面，但由此造成的事權(quán)紛歧之結(jié)果,，儼然成為邊疆隱患,。原來，新,、阿分治必然導(dǎo)致雙方的權(quán)力競爭,，陳毅更是尖銳地批評(píng)此舉實(shí)為“維持（阿爾泰辦事長官）官僚地位之私圖”，不惟使得新,、阿邊防疲弱,，毗鄰的外蒙古經(jīng)營亦受其咎。

就當(dāng)時(shí)情形而言,，阿爾泰邊境地區(qū)發(fā)生的事件——無論是早期的“科阿戰(zhàn)爭”,，抑或是后期的“俄亂”——本身并沒有導(dǎo)致地緣政治環(huán)境與權(quán)力平衡的根本性改變，它只是進(jìn)一步確認(rèn)了一個(gè)自阿爾泰區(qū)設(shè)立以來就開始存在的事實(shí),，即阿爾泰地方的財(cái)政,、軍事實(shí)力無法支撐其作為一個(gè)獨(dú)立行政區(qū)而存在。1917年夏秋“俄亂”以來阿爾泰內(nèi)部的慌亂進(jìn)一步印證了這一點(diǎn),。作為邊疆地方權(quán)力平衡的主導(dǎo)者,，北京政府似乎無力作出有效的回應(yīng)，與之相反,，新疆省當(dāng)局順勢擔(dān)負(fù)起了拯救阿爾泰危局的責(zé)任,。不言而喻，北京政府之所以準(zhǔn)許阿爾泰并新,，并非有意在制度上否定阿爾泰行政獨(dú)立的構(gòu)想,，而是一種基于治理成本的理性選擇：無論是扶持阿爾泰設(shè)立特別行政區(qū)或改省，或是維持阿爾泰區(qū)既有的行政獨(dú)立現(xiàn)狀，均需耗費(fèi)大量財(cái)力,，這對(duì)于財(cái)政疲弱的阿爾泰地方當(dāng)局或中央政府來說,，都是一個(gè)不可承受的重任。

總之,，阿爾泰并新的歷史是多方面因素促成的結(jié)果,，可被視作近代中國邊疆治理的一個(gè)縮影：它不僅包含“內(nèi)”的問題——中央與邊疆地方間的垂直性互動(dòng)關(guān)系處理，以及阿爾泰當(dāng)局與新省當(dāng)局間的平行競爭,；還涉及“外”的議程——中俄雙邊關(guān)系的橫向協(xié)調(diào)和維護(hù),。雖然北京政府一直以來信奉政治優(yōu)先原則，將對(duì)俄交涉視為解決阿爾泰地緣政治危機(jī)的根本之法,，力主維護(hù)阿爾泰行政地位的獨(dú)立性,，但在阿爾泰局勢崩壞的現(xiàn)實(shí)面前，政治優(yōu)先原則不得不讓位于邊疆安全這一底線思維,，阿爾泰最終走上了歸并新疆之路。對(duì)于北京政府而言,，阿爾泰并新不僅關(guān)系到阿爾泰地區(qū)行政區(qū)劃變更,，更是在事件之外涉及對(duì)新疆經(jīng)略乃至于西北、北部邊疆經(jīng)略的統(tǒng)籌,。如果說清朝末年中央政府推行“科阿分治”,，乃是從西北、北部邊疆治理的全局著眼,，彰顯阿爾泰“為西,、北兩路形勢扼要所在”之戰(zhàn)略地位，用以“彌縫其闕”,；那么民國初年的“阿爾泰并新”則表明,，由于科布多的失陷以及中央、地方財(cái)政的緊張,，北京政府業(yè)已放棄阿爾泰在西北,、北部邊疆經(jīng)略中的“西北鎖鑰”地位，轉(zhuǎn)而采取保守立場,，局促于保全阿爾泰地方本身,，借以發(fā)揮其“新疆戰(zhàn)略屏障”之作用。

〔本文為國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“民國時(shí)期中央政府對(duì)邊疆之統(tǒng)合研究”（11CZS026）的階段性成果〕