鄒翊

建緯律師事務(wù)所資深律師,，業(yè)務(wù)領(lǐng)域：土地成片規(guī)劃與開發(fā),、土地一二級聯(lián)動、房地產(chǎn)開發(fā),、建設(shè)工程與土地房地產(chǎn)領(lǐng)域爭議解決,、大型企事業(yè)單位搬遷、舊改及城市更新,、大宗房地產(chǎn)項目交易與并購,、不動產(chǎn)基金等。

2019年5月23日,，中共中央國務(wù)院明確了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》后，全國各地建立完善國土空間規(guī)劃工作開展的如火如荼,，雖然其工作具體本身也存在很多障礙,，現(xiàn)實管理體系與規(guī)則體系也有一些矛盾沖突，但工作方向是明確而清晰的,。

本次《土地管理法實施條例》第3條首次用行政法規(guī)的形式賦予空間規(guī)劃領(lǐng)域的技術(shù)內(nèi)容“三區(qū)三線”以真正的法律內(nèi)涵,，具有開創(chuàng)意義,。

國土空間規(guī)劃領(lǐng)域中有個重要的技術(shù)內(nèi)涵是如何定義和管理“城鎮(zhèn)空間,、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間”及相對應(yīng)的如何劃定和評價“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,、永久基本農(nóng)田保護紅線,、生態(tài)保護紅線”，這一系列國土空間規(guī)劃領(lǐng)域的技術(shù)內(nèi)涵簡稱為“三區(qū)三線”,。

 “三區(qū)三線”是自上而下剛性傳導(dǎo),、統(tǒng)一管控的核心政策工具，是基于空間規(guī)劃體系構(gòu)建的資源管控思維,。新“三區(qū)三線”劃定,，要服務(wù)于全域全類型用途管控，管制的核心要由耕地資源單要素保護,，向山,、水、林,、田,、湖、草全要素保護轉(zhuǎn)變,。“三區(qū)三線”的歷史沿革和技術(shù)內(nèi)涵,，筆者將在未來再作細化解析。

但可以肯定的是“三區(qū)三線”的定義,、評價,、劃定及管控是發(fā)揮國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性,、約束性,、載體性作用的重要基礎(chǔ)，是國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容,。同樣,，“三區(qū)三線”的具體規(guī)則體系也會對我國今后的資源開發(fā)與管控形成決定性影響，應(yīng)當(dāng)引起地方政府,、各類專業(yè)機構(gòu)和大型企事業(yè)單位的高度重視,。

如果說2020版《土地管理法》中最偉大的變革是第45條,，將征收農(nóng)民集體所有土地的要求也變得與征收國有土地近乎一致，從法律的高度,，著力保護農(nóng)民,、集體的土地利益。那么本次《土地管理法實施條例》的修訂,，是為這場偉大變革邁出的扎實一步,。

主要體現(xiàn)在以下五個方面：

1、集體土地征收預(yù)公告制度

第26條明確了縣級以上地方人民政府征收集體土地需要預(yù)公告,，并按程序開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估,。

2、明確對《征地補償安置方案》的公告,、異議,、聽證制度

第27條明確了征地補償安置方案擬定后須進行公告，公告期限不得少于30日,。多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認為擬定的征地補償安置方案不符合法律,、法規(guī)規(guī)定的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織聽證,。

3,、先批后簽改先簽后批，實現(xiàn)農(nóng)民個人與集體最大限度自主

根據(jù)條例第29,、30條,，征收批準(zhǔn)環(huán)節(jié)的最大變化是由過去的政府先審批征地，后簽署補償協(xié)議,，改為先簽署補償協(xié)議后報政府審批,。有助于進一步降低征地矛盾，征地補償變成了農(nóng)民與集體共議事務(wù),，脫離了過去的地方行政完全主導(dǎo)的方式,，此處細小的環(huán)節(jié)變化，昭示著對于農(nóng)民權(quán)利的保障將落到實處,。

4,、具有司法強制背書的征收

但凡通過前述嚴格的合法程序，該集體土地經(jīng)審批應(yīng)當(dāng)予以征收的,，那么程序本身也就具有法律確定性,，并具有司法強制力作為后盾。

根據(jù)條例第29條第二款,，對個別確實難以達成征地補償安置協(xié)議的,，縣級以上地方政府應(yīng)當(dāng)在申請征收土地時如實說明。根據(jù)條例第31條，在獲得征地批準(zhǔn)文件后,，后由縣級以上地方政府作出補償安置決定,，并依法組織實施。根據(jù)條例第69條,，若阻撓合法程序的土地征收,，由縣級以上地方政府責(zé)令交出土地；拒不交出土地的,，依法申請人民法院強制執(zhí)行,。

5、應(yīng)在充足的財政預(yù)算前提下合規(guī)啟動征收

根據(jù)條例第32條第四款,，征地補償安置資金必須足額到位,，專款專用：土地補償費,、安置補助費,、農(nóng)村村民住宅以及其他地上附著物和青苗等的補償費用,、社會保障費用等不落實到位的,，不得批準(zhǔn) 征收土地。

再次提醒各地地方政府,，在具備充足財政預(yù)算的前提下,，才能開展征地補償和其他前期開發(fā)工作，土地前期開發(fā)支出不應(yīng)與土地出讓金掛鉤,，土地前期開發(fā)不應(yīng)以透支未來的方式無限度擴大政府隱形債務(wù),，各地方政府尤應(yīng)謹記。

本條例為集體建設(shè)用地中的宅基地管理制度專辟一章,，作為對《土地管理法》第62條的補充，并且其立法精神有了明確的價值傾向,，即優(yōu)先保障農(nóng)民意思自主權(quán),，與本條例的保障農(nóng)民利益的精神主旨相統(tǒng)一。

《土地管理法》第62條第六款規(guī)定“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地,，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅,。”但現(xiàn)實中就有個別地方政府與集體經(jīng)濟組織打著“新農(nóng)村建設(shè)”,、“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”,、“鄉(xiāng)村振興”等中央文件的名義，套政治高帽,，曲解中央本意,，違法收回村民宅基地、或者以退回宅基地作為農(nóng)民進城落戶的先決條件,；更有甚者強迫農(nóng)民退出宅基地,，以曲解《土地管理法》立法目的的方式,，零敲碎打地歸集農(nóng)村集體建設(shè)用地，變相增加建設(shè)用地指標(biāo),，搞鄉(xiāng)村政績工程,。

本條例第35、36條就是對此類違法現(xiàn)象的修正,，具有務(wù)實的立法思維,，值得稱頌。第35條規(guī)定,，允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地,。政府和集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的宅基地需求。第36條第二款規(guī)定,，禁止違背村民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地,，禁止違法收回村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為村民進城落戶的條件,，禁止強迫村民搬遷退出宅基地,。

本條例第17條,，規(guī)定了國有土地使用權(quán)的三種有償取得方式分別為：出讓,、租賃、作價出資或入股,，無償取得方式為劃撥,。

首先，國有土地使用權(quán)以“租賃”方式取得,，是一種非常特殊的形式,。在《土地管理法》中并未規(guī)定，只在1999年8月1日國土資發(fā)〔1999〕222號《規(guī)范國有土地租賃若干意見》中有所規(guī)范,，但因該部門規(guī)章年代較為久遠,，雖現(xiàn)行仍然有效，但該文件第1條第三款對“租賃”方式取得國有土地使用權(quán)做了原則性界定,?！白赓U只作為國有土地出讓方式的補充”“對于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地，都必須實行出讓,，不實行租賃,。”雖然如此,，但在中國土地歷史沿革實踐中,，確有現(xiàn)實案例存在，筆者近期還處理過一次國有土地使用權(quán)租賃權(quán)收回的案件。因此,，對于本條例規(guī)定的租賃方式取得國有土地使用權(quán),，是否還遵循過去的原則界定，還需進一步的細則確定,。

此外,，以“作價出資或入股”作為國有土地使用權(quán)的取得方式，其法律淵源在《城市房地產(chǎn)管理法》第28條,，在房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域很常見,，實踐中，各地稅務(wù)部門均將該方式視作一次商業(yè)交易,；但個別地區(qū)對國有獨資平臺母公司與100%控股的國有獨資項目子公司之間的國有土地使用權(quán)作價出資入股行為視作一次國資劃轉(zhuǎn)行為,，而不視作交易（需要具備有權(quán)國資部門的審批文件且只認可一次），一般是特殊情形,，并非普遍現(xiàn)象,。

因此，本條例的修訂,，既尊重歷史,，又具有一定的開創(chuàng)性。

因新冠疫情影響,，在可能存在的疫情爆發(fā)或者特殊緊急情況下,，需要大面積使用土地用于緊急條件下建設(shè)方艙醫(yī)院或者搶險救災(zāi)之需，就目前的立法現(xiàn)狀而言,，無論是《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《國境衛(wèi)生檢疫法》，還是《國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制關(guān)于進一步做好當(dāng)前新冠肺炎疫情防控工作的通知》《國務(wù)院關(guān)于切實做好新冠肺炎聚集性疫情防控工作的緊急通知》等法律,、行政法規(guī)中,，均無對類似緊急條件下大面積使用土地進行緊急建設(shè)的法律淵源。

本著依法治國理念,，即使是緊急狀態(tài)下,，也應(yīng)當(dāng)有法可依，保留了修訂前的特殊緊急情況先行用地的制度,，進一步細化規(guī)定搶險救災(zāi),、疫情防控等急需使用土地的，可以先行使用土地,。這在疫情影響下的當(dāng)下,，尤為重要。

土地督察制度來源于2004年國務(wù)院第28號文《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》,，土地督察機構(gòu)在監(jiān)督地方政府依法管地用地等方面發(fā)揮了重要作用,。2020年《土地管理法》將國家土地督察制度上升為法律制度，本次《土地管理法實施條例》進一步明確了土地督察部門的權(quán)力清單：

但同時,，因歷史上全國各地實際存在的違法征地,、違法用地、違法供地,、違法出讓,、侵害行政相對人合法權(quán)益和信賴利益的事件層出不窮，土地督查是否能夠更加切實有效的深入民間,，讓極為復(fù)雜的土地行政糾紛,、規(guī)劃沖突糾紛、地方政府違法實施的具體行政行為得到疏解與糾正,，也是我們一線工作者極為期待的,。