作者：錢忠寶

　　近期,，評(píng)定分離以燎原之勢(shì)席卷全國(guó),，成為業(yè)內(nèi)最為關(guān)注的大事之一。多個(gè)省市發(fā)文推行評(píng)定分離,，并稱為“創(chuàng)新”之舉,。筆者認(rèn)為，所謂“創(chuàng)新”之舉,，系指摒棄《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》)的評(píng)定分離,，回歸《招標(biāo)投標(biāo)法》的評(píng)定分離。這充分反映了業(yè)內(nèi)的強(qiáng)烈愿望——尊重和維護(hù)招標(biāo)人在招投標(biāo)活動(dòng)中的市場(chǎng)主體地位,，將定標(biāo)權(quán)歸還給招標(biāo)人,。

　　事實(shí)上，我國(guó)從未有過“評(píng)定合一”,，始終都是評(píng)定分離的,。《實(shí)施條例》也不例外,，也是評(píng)定分離的,，只是定標(biāo)權(quán)的歸屬不同而已。

　　也許,，部分業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為《實(shí)施條例》是“評(píng)定合一”的,，即評(píng)標(biāo)委員會(huì)既評(píng)標(biāo)又定標(biāo)。其實(shí)不然,，評(píng)標(biāo)委員會(huì)只是對(duì)中標(biāo)候選人進(jìn)行排序,，并未定標(biāo),。那么,，是誰(shuí)在定標(biāo)呢?答案是《實(shí)施條例》定標(biāo)也，是《實(shí)施條例》統(tǒng)一將排序第一的中標(biāo)候選人定為中標(biāo)人,，并要求招標(biāo)人必須無條件接受,。

　　1992年初，筆者開始從事招標(biāo)工作,，有幸經(jīng)歷了不同時(shí)期的評(píng)定分離,，特撰寫此文，以饗業(yè)內(nèi)同仁,。

　　一,、1993年的評(píng)定分離

　　有文件載明的評(píng)定分離，可以追溯到1993年,。1993年3月26日,，原國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦公室頒布了《機(jī)電設(shè)備招標(biāo)投標(biāo)指南》(國(guó)經(jīng)貿(mào)標(biāo)〔1993〕160號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)指南》),。該文件對(duì)評(píng)標(biāo)和定標(biāo)是這樣規(guī)定的：

　　“第二十九條 評(píng)標(biāo),。

　　(一)招標(biāo)方負(fù)責(zé)組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱評(píng)委會(huì)),。評(píng)委會(huì)由招標(biāo)方的代表和技術(shù)、經(jīng)濟(jì),、法律等方面的專家組成,，委托方全權(quán)代表也可以參加評(píng)委會(huì)。

　　(二)評(píng)委會(huì)負(fù)責(zé)評(píng)標(biāo)工作,。評(píng)委會(huì)要全面充分地審閱研究投標(biāo)文件,，認(rèn)真聽取委托方和投標(biāo)方的意見，有權(quán)要求投標(biāo)方代表對(duì)投標(biāo)文件不明確的地方進(jìn)行解釋,。

　　評(píng)委會(huì)綜合比較各投標(biāo)設(shè)備性能,、質(zhì)量、價(jià)格,、交貨期和投標(biāo)方的資信情況等因素,，依據(jù)“公正、科學(xué),、嚴(yán)謹(jǐn)”的原則和標(biāo)書的要求進(jìn)行評(píng)標(biāo),，綜合評(píng)價(jià)出中標(biāo)廠商優(yōu)選方案。

　　(三)評(píng)標(biāo)時(shí),，對(duì)不符合標(biāo)書要求的投標(biāo)文件,，評(píng)委會(huì)有權(quán)決定其部分廢標(biāo)或全部廢標(biāo)?！?/p>

　　“第三十條 定標(biāo),。

　　(一)根據(jù)評(píng)委會(huì)提出的中標(biāo)廠商優(yōu)選方案，由委托方選定中標(biāo)廠商,。

　　(二)投標(biāo)方的最低投標(biāo)報(bào)價(jià)不能作為中標(biāo)的保證,。”

　　(筆者注：文件中的“招標(biāo)方”系指招標(biāo)代理機(jī)構(gòu),，“委托方”系指招標(biāo)人,。)

　　從上述《招標(biāo)投標(biāo)指南》的規(guī)定可以看到：

　　1.評(píng)標(biāo)與定標(biāo)是分離的。

　　2.評(píng)委會(huì)負(fù)責(zé)評(píng)標(biāo)工作,，綜合評(píng)價(jià)出中標(biāo)廠商優(yōu)選方案,。

　　3.根據(jù)評(píng)委會(huì)提出的中標(biāo)廠商優(yōu)選方案，由委托方選定中標(biāo)廠商,。

　　4.委托方的定標(biāo)權(quán)是受限的,，只能在評(píng)委會(huì)的中標(biāo)廠商優(yōu)先方案中選擇。

　　《招標(biāo)投標(biāo)指南》中的評(píng)定分離在中國(guó)施行了9年,，直至七部委于2001年7月5日頒布《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“七部委12號(hào)令”)后廢止,。9年的實(shí)踐表明，《招標(biāo)投標(biāo)指南》中的評(píng)定分離是科學(xué),、合理,、可行的,。

　　1996年11月8日，原國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)頒布了《機(jī)電設(shè)備招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》,。該文件沿用了《招標(biāo)投標(biāo)指南》中的評(píng)定分離,。

　　1996年12月16日，原國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)頒布了《關(guān)于“九五”期間國(guó)家技術(shù)改造重點(diǎn)項(xiàng)目招標(biāo)工作的意見》,。該文件在“項(xiàng)目招標(biāo)原則”條文中作了如下規(guī)定：

　　“招標(biāo)投標(biāo)要堅(jiān)持慎重穩(wěn)妥,、公開公正、平等競(jìng)爭(zhēng),、擇優(yōu)選擇的原則,，堅(jiān)持充分尊重企業(yè)自主決策權(quán)、提高投資質(zhì)量和投資效益的原則,，嚴(yán)格按照有關(guān)法規(guī)和操作程序并在公證機(jī)構(gòu)監(jiān)督下進(jìn)行,。”

　　可見,，當(dāng)時(shí)的招投標(biāo)活動(dòng)“堅(jiān)持充分尊重企業(yè)自主決策權(quán)”,。2000年施行的《招標(biāo)投標(biāo)法》的評(píng)定分離也是“堅(jiān)持充分尊重企業(yè)自主決策權(quán)”的。不過,，七部委12號(hào)令不再“堅(jiān)持充分尊重企業(yè)自主決策權(quán)”,，動(dòng)搖了招標(biāo)人在招投標(biāo)活動(dòng)中的主體地位，違背了《招標(biāo)投標(biāo)法》的評(píng)定分離,，剝奪了招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán),。

　　在七部委12號(hào)令施行10年后的2011年，相當(dāng)多的招投標(biāo)活動(dòng)流于形式,，當(dāng)年出臺(tái)的《實(shí)施條例》繼續(xù)違背《招標(biāo)投標(biāo)法》的評(píng)定分離,，進(jìn)一步動(dòng)搖了招標(biāo)人在招投標(biāo)活動(dòng)中的主體地位，不但剝奪了招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán),，還剝奪了招標(biāo)人組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)的權(quán)利,。

　　二,、《招標(biāo)投標(biāo)法》中的評(píng)定分離

　　《招標(biāo)投標(biāo)法》自2000年1月1日起施行,。其采納了《招標(biāo)投標(biāo)指南》中的評(píng)定分離，第四十條規(guī)定：

　　“評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法,，對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審和比較;設(shè)有標(biāo)底的,，應(yīng)當(dāng)參考標(biāo)底。評(píng)標(biāo)委員會(huì)完成評(píng)標(biāo)后,，應(yīng)當(dāng)向招標(biāo)人提出書面評(píng)標(biāo)報(bào)告,，并推薦合格的中標(biāo)候選人。

　　招標(biāo)人根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出的書面評(píng)標(biāo)報(bào)告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人,。招標(biāo)人也可以授權(quán)評(píng)標(biāo)委員會(huì)直接確定中標(biāo)人,?！?/p>

　　從《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十條可以看到：

　　1.第一款規(guī)定的是評(píng)標(biāo)，第二款規(guī)定的是定標(biāo),。

　　2.評(píng)標(biāo)和定標(biāo)分別由兩個(gè)不同的主體完成：評(píng)標(biāo)由評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé),，定標(biāo)由招標(biāo)人負(fù)責(zé)?？梢?，《招標(biāo)投標(biāo)法》的評(píng)標(biāo)和定標(biāo)是分離的。

　　3.第二款賦予了招標(biāo)人“根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出的書面評(píng)標(biāo)報(bào)告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人”的權(quán)利(簡(jiǎn)稱“定標(biāo)權(quán)”),。

　　4.《招標(biāo)投標(biāo)法》賦予招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)是受限的,，即只能在評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人，并非沒有限制的所謂“自由選擇”,。但除此以外,，沒有其他附加條件。

　　5.要求評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)候選人應(yīng)是合格的,，但并未規(guī)定評(píng)標(biāo)委員會(huì)要對(duì)其推薦的中標(biāo)候選人排序,。

　　6.賦予招標(biāo)人定標(biāo)權(quán)，但沒有規(guī)定招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人,。

　　7.凡招標(biāo)人都享有定標(biāo)權(quán),，與招標(biāo)項(xiàng)目的性質(zhì)和資金性質(zhì)及來源均無關(guān)。

　　8.招標(biāo)人可以授權(quán)評(píng)標(biāo)委員會(huì)直接確定中標(biāo)人,。在沒有招標(biāo)人授權(quán)的情況下,，評(píng)標(biāo)委員會(huì)和其他部門或機(jī)構(gòu)無權(quán)確定中標(biāo)人。

　　三,、七部委12號(hào)令中的評(píng)定分離

　　具體規(guī)定如下：

　　“第七條 評(píng)標(biāo)委員會(huì)依法組建,，負(fù)責(zé)評(píng)標(biāo)活動(dòng)，向招標(biāo)人推薦中標(biāo)候選人或者根據(jù)招標(biāo)人的授權(quán)直接確定中標(biāo)人,?！?/p>

　　“第四十五條 評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)候選人應(yīng)當(dāng)限定在一至三人，并標(biāo)明排列順序,?！?/p>

　　“第四十八條 國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人,?！?/p>

　　從上述規(guī)定中可以看到：

　　1.評(píng)標(biāo)與定標(biāo)是分離的。

　　2.評(píng)標(biāo)由評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé),，并推薦中標(biāo)候選人一至三人,，并標(biāo)明排列順序。

　　3.要求“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”。很顯然,，這是公權(quán)力在直接定標(biāo),。

　　4.七部委12號(hào)令中的評(píng)定分離，違背了《招標(biāo)投標(biāo)法》的評(píng)定分離,，剝奪了招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán),。

　　5.七部委12號(hào)令不再“堅(jiān)持充分尊重企業(yè)自主決策權(quán)”。

　　四,、《實(shí)施條例》中的評(píng)定分離

　　2011年11月30日,，國(guó)務(wù)院第183次常務(wù)會(huì)議通過了《實(shí)施條例》，并自2012年2月1日起施行,。筆者曾寄希望于《實(shí)施條例》,，希望《實(shí)施條例》能回歸《招標(biāo)投標(biāo)法》，將定標(biāo)權(quán)歸還給招標(biāo)人,。不過,，《實(shí)施條例》延續(xù)了七部委12號(hào)令的評(píng)定分離，并且由部門規(guī)章升級(jí)為國(guó)務(wù)院行政法規(guī),。

　　具體規(guī)定如下：

　　“第四十九條 評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定,，按照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，客觀,、公正地對(duì)投標(biāo)文件提出評(píng)審意見……”

　　“第五十三條 評(píng)標(biāo)完成后,，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向招標(biāo)人提交書面評(píng)標(biāo)報(bào)告和中標(biāo)候選人名單。中標(biāo)候選人應(yīng)當(dāng)不超過3個(gè),，并標(biāo)明排序,。”

　　“第五十五條 國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目,，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人……”

　　從《實(shí)施條例》的上述規(guī)定中可以看到：

　　1.第四十九條和第五十三條規(guī)定的是評(píng)標(biāo),，第五十五條規(guī)定的是定標(biāo)?！秾?shí)施條例》的評(píng)標(biāo)和定標(biāo)也是分離的,。

　　2.評(píng)標(biāo)和定標(biāo)是由兩個(gè)不同的主體完成：評(píng)標(biāo)由評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)，定標(biāo)由《實(shí)施條例》規(guī)定,，即統(tǒng)一規(guī)定“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”,。

　　3.《實(shí)施條例》是行政法規(guī)，是政府的公權(quán)力,?！秾?shí)施條例》規(guī)定“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”,，這是政府公權(quán)力在定標(biāo),，剝奪了《招標(biāo)投標(biāo)法》賦予招標(biāo)人“根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出的書面評(píng)標(biāo)報(bào)告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人”的權(quán)利。

　　五,、深圳版評(píng)定分離

　　2011年9月8日,，深圳市住建局在《關(guān)于深化建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)改革試行評(píng)標(biāo)定標(biāo)分離的通知》中提出“試行評(píng)標(biāo)與定標(biāo)分離”,，即“將專家評(píng)標(biāo)和招標(biāo)人定標(biāo)作為相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)環(huán)節(jié)。招標(biāo)人在評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審或推薦基礎(chǔ)上,，根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的程序和方法進(jìn)行定標(biāo),，確定中標(biāo)人?！?/p>

　　2012年2月21日,，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購(gòu)條例》提出了評(píng)標(biāo)定標(biāo)分離的原則，即“采購(gòu)人根據(jù)評(píng)標(biāo)定標(biāo)分離的原則在評(píng)審委員會(huì)推薦的候選中標(biāo)供應(yīng)商范圍內(nèi)確定中標(biāo)供應(yīng)商或者對(duì)評(píng)審委員會(huì)根據(jù)授權(quán)確定的中標(biāo)供應(yīng)商予以確認(rèn)”,。

　　深圳市住建局提出的“試行評(píng)標(biāo)與定標(biāo)分離”和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購(gòu)條例》提出的“評(píng)標(biāo)定標(biāo)分離原則”在業(yè)內(nèi)引起很大反響,，一石激起千層浪。

　　可以清楚地看到,，深圳版評(píng)定分離與《招標(biāo)投標(biāo)法》的評(píng)定分離是一致的,，是對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》評(píng)定分離的回歸。但是,，深圳版評(píng)定分離與七部委12號(hào)令,、《實(shí)施條例》中的評(píng)定分離是相悖的，是在特殊環(huán)境下“合法違規(guī)”的評(píng)定分離,。

　　六,、住建部及各地的評(píng)定分離

　　2019年12月19日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》(建市規(guī)〔2019〕11號(hào)),。其中提出,，要“優(yōu)化招標(biāo)投標(biāo)方法”“探索推進(jìn)評(píng)定分離方法”“評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)投標(biāo)文件的技術(shù)、質(zhì)量,、安全,、工期的控制能力等因素提供技術(shù)咨詢建議，向招標(biāo)人推薦合格的中標(biāo)候選人,。由招標(biāo)人按照科學(xué),、民主決策原則，建立健全內(nèi)部控制程序和決策約束機(jī)制,，根據(jù)報(bào)價(jià)情況和技術(shù)咨詢建議,，擇優(yōu)確定中標(biāo)人，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)過程的規(guī)范透明,，結(jié)果的合法公正,，依法依規(guī)接受監(jiān)督?！?/p>

　　目前,，全國(guó)已有多個(gè)省市發(fā)文，明確采用《招標(biāo)投標(biāo)法》的評(píng)定分離，部分在試點(diǎn)推行或全省推行,。

　　七,、修訂《實(shí)施條例》刻不容緩

　　如上所述，《實(shí)施條例》的評(píng)定分離違背了《招標(biāo)投標(biāo)法》的評(píng)定分離,，剝奪了《招標(biāo)投標(biāo)法》賦予招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán),，也剝奪了招標(biāo)人組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)的權(quán)利。

　　20多年的實(shí)踐證明,，《招標(biāo)投標(biāo)法》極具前瞻性,。相當(dāng)多的招投標(biāo)活動(dòng)流于形式，主要原因是《實(shí)施條例》未能“堅(jiān)持充分尊重企業(yè)自主決策權(quán)”,，剝奪了《招標(biāo)投標(biāo)法》賦予招標(biāo)人組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)的權(quán)利和定標(biāo)的權(quán)利,。

　　故筆者認(rèn)為，就中國(guó)招標(biāo)的現(xiàn)狀而言,，迫切需要修訂的是《實(shí)施條例》,，而不是《招標(biāo)投標(biāo)法》。修訂《實(shí)施條例》,，讓《實(shí)施條例》與《招標(biāo)投標(biāo)法》相向而行,，只有這樣，中國(guó)招標(biāo)才能健康發(fā)展,。

（責(zé)編：羅帆）