距離聲勢(shì)浩大的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)改革已過(guò)去三年,，距離轟轟烈烈的國(guó)土空間規(guī)劃啟動(dòng)已過(guò)去近兩年,，距離當(dāng)初設(shè)定的完成期限也已逾近半年，國(guó)土空間規(guī)劃依然處于攻堅(jiān)期,，實(shí)際上,，目前大多數(shù)規(guī)劃成果都早已完成,，只是在等上面究竟能分下來(lái)多少用地指標(biāo)，從而按照用地指標(biāo)重新校核“三區(qū)三線”,，之所以說(shuō)是“膠著”,，就在于當(dāng)前真正的難度根本不在于成果編制本身，而在于上下級(jí)及各地間圍繞“指標(biāo)”的博弈,，直白點(diǎn)說(shuō),，就是各級(jí)、各地都在爭(zhēng)搶份額有限的蛋糕,，由此,，不免對(duì)當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃產(chǎn)生諸多疑惑。 當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃究竟能否順應(yīng)未來(lái)瞬息萬(wàn)變的發(fā)展趨勢(shì),？此輪國(guó)土空間規(guī)劃直接決定未來(lái)國(guó)家整體空間格局,，影響深遠(yuǎn)，但從目前掌握資料來(lái)看,，仍有三點(diǎn)并未真正理清：1. 宏觀層面,，城鎮(zhèn)化總體思路搖擺不定
雖然目前整體上提出以城市群為主體實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，但最近十多年來(lái),，在實(shí)際操作層面,，則一直在變化之中，時(shí)而城市群,，時(shí)而都市圈,，時(shí)而強(qiáng)省會(huì)，時(shí)而多中心,，時(shí)而大中小協(xié)調(diào)發(fā)展,，時(shí)而縣城提質(zhì)等，發(fā)展方向和重心不明直接導(dǎo)致空間格局構(gòu)建和用地指標(biāo)調(diào)整紊亂。2. 中觀層面,，現(xiàn)有行政體制,，尤其是“市管縣”體制亟待優(yōu)化
現(xiàn)有行政區(qū)劃體制是基于當(dāng)時(shí)低城鎮(zhèn)化、低工業(yè)化客觀條件所設(shè)置,，經(jīng)過(guò)40年改革開放迅猛發(fā)展,，情形早已今非昔比，亟需進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整,，若仍“靜態(tài)化”地因循現(xiàn)有區(qū)劃體制而編制,，顯然無(wú)法適應(yīng)未來(lái)發(fā)展。近年來(lái),，各地密集推進(jìn)的區(qū)劃調(diào)整,，雖不排除有部分地區(qū)追求政績(jī)情況，但從根本上是發(fā)展規(guī)律使然,。正如1984年“市管縣”體制的確立帶來(lái)全國(guó)大發(fā)展,，2000年以來(lái)一輪區(qū)劃調(diào)整大潮帶來(lái)珠三角和長(zhǎng)三角的迅猛發(fā)展，而今,，若能進(jìn)行一輪新的整體區(qū)劃調(diào)整,，則極有可能釋放出巨大活力和動(dòng)力。3. 微觀層面,，城鄉(xiāng)關(guān)系并未真正理清
單個(gè)縣域雖小,，但總量占據(jù)國(guó)土面積近九成，實(shí)則立國(guó)之本,，不夸張地說(shuō),，縣域空間格局直接決定國(guó)土空間格局成敗。當(dāng)前的縣域“城—鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）—村”關(guān)系本質(zhì)上是基于典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)組織架構(gòu)和空間格局,，隨著工業(yè)化,、城市化、信息化,、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,、快速交通化等快速推進(jìn)，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系更是發(fā)生根本性變化,，鄉(xiāng)村空心化,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衰退化早已是普遍現(xiàn)象，過(guò)往的所謂“小城鎮(zhèn),、大戰(zhàn)略”早已不能適應(yīng)，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn),、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)早應(yīng)提上日程,，除了中央層面機(jī)構(gòu)改革，筆者以為市縣級(jí)以下的基層機(jī)構(gòu)改革顯得更為迫切,，實(shí)際上早在數(shù)年前筆者就曾提出“城鎮(zhèn)化”應(yīng)向“城市化”轉(zhuǎn)變,。目前“五級(jí)三類”下的國(guó)土空間規(guī)劃仍因循傳統(tǒng)城鄉(xiāng)體系架構(gòu)進(jìn)行逐級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃編制以及相應(yīng)的用地指標(biāo)分配,，顯然欠妥。除此之外,，還有諸多基礎(chǔ)理論層面的問(wèn)題實(shí)際上都尚未解決,，而基礎(chǔ)理論層面的問(wèn)題恰恰是決定未來(lái)發(fā)展方向和成敗的關(guān)鍵，也正是引領(lǐng)性規(guī)劃和基礎(chǔ)性規(guī)劃迫切需要解決的底層邏輯,。當(dāng)然,，這些也并非僅靠單個(gè)部門或國(guó)土空間規(guī)劃就能通盤解決。以“土地”指標(biāo)自上而下分配為核心的國(guó)土空間規(guī)劃究竟能走多遠(yuǎn),？1. 以“土地”指標(biāo)為核心,，本質(zhì)上仍是傳統(tǒng)增量擴(kuò)張式和土地財(cái)政發(fā)展模式的延續(xù)，與未來(lái)高質(zhì)量發(fā)展,、內(nèi)涵式發(fā)展趨勢(shì)不符,。不僅如此，很多城市和地方甚至出現(xiàn)非常明顯的收縮甚至衰敗景象,。2. 單純自上而下的行政式指標(biāo)分配具有典型的計(jì)劃色彩,，弱化了市場(chǎng)化力量和市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，并不利于空間資源的最優(yōu)化配置,，不利于空間發(fā)展?jié)摿Φ某浞轴尫?，極易造成空間資源錯(cuò)配和浪費(fèi)。3. 單純自上而下的用地指標(biāo)分配,，很大程度上也是對(duì)基層地方發(fā)展權(quán)的剝奪,，極易造成上下級(jí)地方政府之間關(guān)系緊張，甚至是零和博弈,，不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,。目前空間“傳導(dǎo)”倒更像是指標(biāo)的層層“分解”，不過(guò)是上級(jí)對(duì)下級(jí)指標(biāo)的一級(jí)級(jí)克扣,，實(shí)則對(duì)地方發(fā)展權(quán)的層層剝奪,，地方在無(wú)法改變指標(biāo)被剝奪局面下，一方面選擇默默承受,，另一方面也必然呈現(xiàn)消極應(yīng)對(duì)不利局面,。正如文章開篇時(shí)所講，當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃之所以出現(xiàn)停滯,，很大原因正是各級(jí)政府圍繞指標(biāo)分配的相互博弈,，甚至是內(nèi)耗，大大延后了規(guī)劃編制周期,，從而造成規(guī)劃“空窗期”,，極大影響各類項(xiàng)目的落地實(shí)施，進(jìn)而影響整體發(fā)展。同時(shí),，我們也看到許多基層地方實(shí)際上發(fā)展?jié)摿Ψ浅＞薮?，甚至還有優(yōu)于相當(dāng)部分上級(jí)地方，但囿于指標(biāo)限制,，大量?jī)?yōu)質(zhì)項(xiàng)目無(wú)法落地實(shí)施,，巨大潛能無(wú)法充分釋放。4. 過(guò)分強(qiáng)調(diào)“土地”指標(biāo)分配,，極易造成對(duì)地方政府發(fā)展方向誤導(dǎo),。在當(dāng)前耕地和生態(tài)嚴(yán)約束態(tài)勢(shì)下，各地對(duì)生態(tài)紅線和耕地紅線都是唯恐避之不及,，而對(duì)建設(shè)用地和指標(biāo)分配卻缺乏類似沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)地出讓以及彈性退出機(jī)制等相應(yīng)的配套政策和制度設(shè)計(jì),，注定無(wú)法長(zhǎng)遠(yuǎn)。比較典型的是,，當(dāng)前國(guó)土空間總體規(guī)劃編制過(guò)程中,，各地都竭力縮減生態(tài)用地和耕地邊界，盡力做大“現(xiàn)狀”建設(shè)用地底數(shù)和擴(kuò)大城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界,，所謂的匯集各種先進(jìn)技術(shù)分析工具的“雙評(píng)價(jià)”和綜合運(yùn)用多種科學(xué)方法的人口與城鎮(zhèn)化預(yù)測(cè),，也只不過(guò)是看似科學(xué)，實(shí)則只是人為實(shí)現(xiàn)目的的技術(shù)手段工具而已,，與實(shí)際發(fā)展和初衷逐步背離,。5. 過(guò)分圍繞“土地”指標(biāo)，實(shí)則只是狹義的建設(shè)空間和土地資源,，與中央實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間“山水林田湖草”全要素資源整體治理總體要求存在一定出入,。由此來(lái)看，單純以自上而下的“土地”指標(biāo)分配方式并不可取,。“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系是否合理,？1. “五級(jí)”層級(jí)劃分尚需優(yōu)化，“五級(jí)”不如“六級(jí)”目前,，整體來(lái)看,，國(guó)土空間規(guī)劃體系由“全國(guó)—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級(jí)、“總體規(guī)劃,、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃”三類,，再加上“實(shí)用性村莊規(guī)劃”構(gòu)成。筆者對(duì)前四個(gè)層級(jí)劃分非常認(rèn)可,，但對(duì)縣級(jí)以下層級(jí)劃分,，在各相關(guān)文件中都是用諸如“因地制宜”、“一個(gè)或幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村莊）為單元”,、“應(yīng)編盡編”等較為模糊,，而非清晰明確的精準(zhǔn)用語(yǔ),，這恰恰是核心問(wèn)題所在,。一則并未明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃編制范圍,，二則并未明確村莊真正法律地位，從而造成目前實(shí)用性村莊規(guī)劃,、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等不同類型規(guī)劃重復(fù)編制,、內(nèi)容類同、法定地位不明等諸多問(wèn)題,。從行政建制上鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于最基層單位,，但熟悉國(guó)情者都知道，真正最為基層的恰恰是村,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)空間看似微觀,，實(shí)則是所有層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃最為基礎(chǔ)、最為根本性的空間“細(xì)胞”單元,，但恰恰又是目前規(guī)劃編制中較為忽略的層級(jí),。實(shí)際上，長(zhǎng)期以來(lái),，造成空間無(wú)需的很重要原因正在于基層規(guī)劃法律效力不強(qiáng),、執(zhí)行不力、治理缺失導(dǎo)致,。如果不將這兩個(gè)最基礎(chǔ)層級(jí)處理清楚,，將無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)中央要求的“把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚”。指導(dǎo)方向的模糊不清,，造成幾個(gè)明顯影響是,，要么都不編制，造成基層空間規(guī)劃的“真空”,；要么一哄而上全部編制,，形式大于內(nèi)容，更重要的是,，如此思路實(shí)則與城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律明顯相悖,，同時(shí)造成編制總體費(fèi)用“天文數(shù)字”，給地方帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān),。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展,，大量實(shí)踐證明，“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”模式依然不適應(yīng)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì),，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并,、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”早已成為必然；關(guān)于鄉(xiāng)村,，傳統(tǒng)“離散式,、小農(nóng)化,、同質(zhì)化”路徑早已山窮水盡，“簇群狀,、集群化,、規(guī)模化,、特色化”勢(shì)在必行,。大凡發(fā)展較好的地區(qū)，前者華西村,、南街村也好,，今者袁家村、三瓜公社,、魯家村等諸多典型代表也罷,；無(wú)論是從蘇南、珠三角以及中西部鄢陵,、臨潁,、豫東、豫西,、禹州,、開封西姜寨等發(fā)展典型，還是山地丘陵區(qū)的溝域經(jīng)濟(jì),，以及各地縣域特色集群,、溝域經(jīng)濟(jì)等成功經(jīng)驗(yàn)都一再驗(yàn)證，皆是簇群狀,、集群式發(fā)展空間態(tài)勢(shì),，而非單個(gè)村莊的離散狀，充分說(shuō)明是鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展規(guī)律使然,。未來(lái)的鄉(xiāng)村發(fā)展,，絕不是單個(gè)崛起，而是集群化,、板塊化發(fā)展,，因此，傳統(tǒng)單個(gè)村莊編制的規(guī)劃必然又重蹈“運(yùn)動(dòng)式”規(guī)劃覆轍,。之所以出現(xiàn)如此問(wèn)題,，就像前面第一部分中講到的，歸根到底在于,，我們依然并未真正認(rèn)清和把握當(dāng)前及未來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系,。筆者以為，上?？臻g單元規(guī)劃值得借鑒,，在此基礎(chǔ)上,，將目前“五級(jí)”層級(jí)調(diào)整為“六級(jí)”，即“國(guó)家—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元—鄉(xiāng)村單元”,，明確每個(gè)層級(jí)規(guī)劃都需編制,，其中，縣級(jí)規(guī)劃中明確全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元?jiǎng)澐?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元規(guī)劃中明確鄉(xiāng)村單元?jiǎng)澐?，然后在下層?jí)規(guī)劃中具體細(xì)化,，從而真正實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃全覆蓋,。同時(shí)，需要指出的是,，層級(jí)增加并不意味著內(nèi)容增多,，工作量增大，相反,，有可能因?yàn)閷蛹?jí)和內(nèi)容理清,，反而減少工作量，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元和鄉(xiāng)村單元,，完全可以借鑒類似控規(guī)分圖則形式,，每個(gè)單元、每個(gè)村,，只需“一圖,、一表”即可，簡(jiǎn)單實(shí)用,，更大大節(jié)約成本,，真正做到“實(shí)用管用”。并且,，就實(shí)際發(fā)展層面,，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村單元空間來(lái)整體規(guī)劃，更有利主題化,、特色化,、集群化、板塊化發(fā)展,，同時(shí),，也更利于產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈、基本生活圈和各類設(shè)施服務(wù)圈合理配置,，真正促進(jìn)空間資源最優(yōu)化配置和地方整體發(fā)展,。2. “五級(jí)”層級(jí)間和“三類”類型間規(guī)劃編制內(nèi)容邊界亟待理清，總體規(guī)劃內(nèi)容過(guò)多,、過(guò)細(xì),，亟需“瘦身”目前,，各層級(jí)和各類型國(guó)土空間規(guī)劃編制內(nèi)容邊界相對(duì)較為模糊，突出表現(xiàn)在彼此間重復(fù)內(nèi)容較多,，從而造成一系列影響：其一,，總體規(guī)劃內(nèi)容過(guò)多，與總規(guī)的綱領(lǐng)性,、公共政策性相悖,，不利于法定權(quán)威性，同時(shí),，編制難度增大,，編制周期過(guò)長(zhǎng)，并增加審批繁瑣程度,，極易錯(cuò)失窗口期,，一定程度上造成規(guī)劃“真空期”。縱觀目前已公示各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃成果,，整體來(lái)看,，過(guò)于臃腫，內(nèi)容過(guò)多,、過(guò)雜,、過(guò)細(xì)，甚至多數(shù)實(shí)則將原有土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃以及相關(guān)規(guī)劃成果疊加匯總于一體,，這實(shí)際上與“多規(guī)合一”初衷,，尤其是中央對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃總體要求相背離。其二,，并未處理好各層級(jí)之間以及與其它專項(xiàng)規(guī)劃以及詳細(xì)規(guī)劃之間關(guān)系,，造成內(nèi)容重復(fù)過(guò)多。原本應(yīng)納入各專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容,，幾乎全部納入總體規(guī)劃之中,，從而需要與多部門之間反復(fù)協(xié)調(diào)對(duì)接，大大增加規(guī)劃編制難度,。其三,，造成總體規(guī)劃階段編制費(fèi)用過(guò)高，看似短暫繁榮,，實(shí)則“飲鴆止渴”,。正因?yàn)榫幹苾?nèi)容過(guò)多，使得規(guī)劃費(fèi)用陡然抬高,，以一個(gè)縣為例,，目前國(guó)土空間總體規(guī)劃編制費(fèi)用動(dòng)輒800萬(wàn)左右，相比于以往城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃來(lái)說(shuō),，已經(jīng)是較高,，加上各地需要編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土總體規(guī)劃,，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)100萬(wàn)左右，平均10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),，加上專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃,，以及實(shí)用性村莊規(guī)劃編制，粗略算下來(lái),，僅國(guó)土空間規(guī)劃序列內(nèi)所有規(guī)劃都編制的話,，至少數(shù)千萬(wàn)財(cái)政預(yù)算，這還只是自然資源一個(gè)部門,，再加上其它部門規(guī)劃,，更是一個(gè)天文數(shù)字，對(duì)絕大多數(shù)縣財(cái)政來(lái)說(shuō)簡(jiǎn)直是不可承受之痛,，不僅縣,，對(duì)地級(jí)市來(lái)說(shuō)亦是如此。僅靠一個(gè)市縣自身根本無(wú)力承擔(dān),，從而使得目前各編制機(jī)構(gòu)簽訂項(xiàng)目數(shù)量和合同額看似非常可觀,，但實(shí)則進(jìn)賬寥寥,，同時(shí)又需要巨量投入，最終,，造成地方政府怨聲載道,，編制單位有苦難言，規(guī)劃從業(yè)者更是由最初的斗志昂揚(yáng),，到而今的意志消沉,，進(jìn)而影響后續(xù)規(guī)劃編制進(jìn)度和質(zhì)量，并不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,。單純強(qiáng)調(diào)“堵”,、過(guò)分剛性約束下的“三區(qū)三線”劃定究竟能走多遠(yuǎn)？1. 過(guò)分強(qiáng)調(diào)前端的“三線”技術(shù)性“劃定”,，而忽視后端的空間治理政策“制定”,，顯然是顧此失彼當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃編制中，存在一種明顯傾向,，就是過(guò)分關(guān)注規(guī)劃的技術(shù)屬性,，將絕大多數(shù)時(shí)間和精力聚焦于運(yùn)用各種空間技術(shù)手段來(lái)進(jìn)行“三區(qū)三線”的劃定上，對(duì)于后端落地實(shí)施監(jiān)督方面的空間治理探索則關(guān)注并不多,，而實(shí)際上,，國(guó)土空間規(guī)劃真正的屬性恰恰是公共政策工具。就目前整體來(lái)看,，而今的空間技術(shù)手段和方法早已相對(duì)較為成熟,，尤其是在單純“指標(biāo)”自上而下分配情形下,，真正困擾“三區(qū)三線”劃定的并非技術(shù)瓶頸，而是能獲取的“指標(biāo)”份額多少,，甚至說(shuō),，所謂的空間分析技術(shù)某種程度上已淪為實(shí)現(xiàn)特定“三區(qū)三線”劃定“合理化”的一種工具。2. 單純強(qiáng)調(diào)“堵”和剛性約束,、一刀切式的治理模式不可取雖然一直在提剛性和彈性相結(jié)合,，但在實(shí)際過(guò)程中則過(guò)分強(qiáng)調(diào)剛性約束，尤其是對(duì)生態(tài)紅線和耕地紅線,，更是成為雷池,，不得逾越半步，而對(duì)城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界也是劃出所謂的增長(zhǎng)邊界,，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),，就是突出一個(gè)“堵”字。在當(dāng)前政策導(dǎo)向下呈現(xiàn)兩個(gè)極端,，一方面,，對(duì)耕地紅線和生態(tài)紅線內(nèi)是各種負(fù)面清單和剛硬保護(hù)，必然意味著發(fā)展約束,，地方GDP必然受限,；另一方面，GDP仍是各地政績(jī)考核的核心指標(biāo),，同時(shí),，在土地財(cái)政和傳統(tǒng)擴(kuò)張慣性下，城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界增加必然增加發(fā)展機(jī)會(huì)和空間,，而且沒(méi)有相應(yīng)的附加條件約束,，必然使得各地想盡一切辦法擴(kuò)大城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界。如此一來(lái),，造成的后果便是,，眼下各地對(duì)耕地紅線和生態(tài)紅線都避之唯恐不及，而對(duì)城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界則趨之若鶩,，進(jìn)而使得各地上下級(jí)間,、彼此間相互博弈和角逐膠著，最終造成目前整體進(jìn)展呈現(xiàn)進(jìn)退維谷境地,，歸根到底在于對(duì)空間資源認(rèn)識(shí)仍停留在傳統(tǒng)“資源”一元線性化思維,。目前的規(guī)劃編制中，雖然也有所謂的功能分區(qū),，但實(shí)質(zhì)上仍然是就技術(shù)維度的具體空間功能分工,，依然是狹義的“三區(qū)三線”范圍內(nèi)的純技術(shù)層面的劃分，而非空間政策治理層面的主體功能分區(qū)，與“實(shí)用,、好用,、管用”的空間治理目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。筆者非常認(rèn)同趙燕菁教授“資源—資產(chǎn)—資本”系統(tǒng)化思維,，只有實(shí)現(xiàn)從一元線性思維向多元系統(tǒng)化思維轉(zhuǎn)變,，才能真正實(shí)現(xiàn)整體國(guó)土空間有效治理。應(yīng)充分汲取過(guò)往耕地保護(hù)中只注重?cái)?shù)量和規(guī)模,，不注重質(zhì)量,，尤其沒(méi)有相應(yīng)的真正有效的配套激勵(lì)政策，單純強(qiáng)調(diào)保護(hù),，從而導(dǎo)致大量撂荒和低效利用現(xiàn)象,。充分借鑒文保紫線由最初的消極保護(hù)到積極保護(hù)的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)功能復(fù)合和適度彈性,，才真正有利于長(zhǎng)久保護(hù),。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是生態(tài)紅線和耕地紅線不能再是冷冰冰的雷區(qū),，而應(yīng)是有溫度,、可感知、有活力,，由此才能更長(zhǎng)久,、更可持續(xù)。三區(qū)三線不能一刀切,，應(yīng)區(qū)分對(duì)待，耕地紅線和生態(tài)紅線,，固然要堅(jiān)守資源保護(hù)底線,，突出計(jì)劃和剛性，但同時(shí)要兼顧市場(chǎng)和彈性,，要注重功能復(fù)合,，在先做“減法”的同時(shí)，適度做好“加法”,，甚至“乘法”,。對(duì)于城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界，筆者不建議目前藍(lán)圖式地一步到位劃定所謂的增長(zhǎng)邊界,，相比于耕地和生態(tài)紅線,，增長(zhǎng)邊界實(shí)際上存在很大的不確定性，而且恰恰是活力所在,，應(yīng)以彈性為主,，單純的靜態(tài)式預(yù)測(cè)所謂的增長(zhǎng)邊界，猶如先預(yù)測(cè)幾年后小孩子的身高和腳長(zhǎng)，然后提前買幾年后要穿的衣服和鞋,，無(wú)異于刻舟求劍,。試圖一步到位、一勞永逸式地劃定的靜態(tài)思維不可取,，而是動(dòng)態(tài),、漸進(jìn)過(guò)程。同時(shí),，不建議目前單純一刀切式的自上而下行政指令性分配,，尤其不建議沒(méi)有任何附加條件的“寵溺”式分配，而應(yīng)突出市場(chǎng)化,、彈性為主,，同時(shí)兼顧計(jì)劃和剛性，非常值得借鑒類似目前沿海地區(qū)和很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)“標(biāo)準(zhǔn)地”彈性式分配以及相應(yīng)的考核機(jī)制,，即可給予,，也可收回，形成市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,，疏堵結(jié)合,。如此一來(lái)，才能充分調(diào)動(dòng)各地積極性,，部分地區(qū)才會(huì)量力而行,，同時(shí)，也可兼顧適度公平,。總之,，當(dāng)前的“三區(qū)三線”劃定，猶如中國(guó)式高考,，屬于典型的“嚴(yán)進(jìn)寬出”,，只注重前端，而忽視后端,。應(yīng)充分吸收和借鑒主體功能區(qū)規(guī)劃的空間政策工具,，落實(shí)到完整的區(qū)劃空間，不同主體功能分區(qū)配套相應(yīng)的政績(jī)考核,、產(chǎn)業(yè),、財(cái)政稅收、環(huán)保等空間治理政策,，一級(jí)政府事權(quán)與一級(jí)空間完好對(duì)應(yīng),，真正實(shí)現(xiàn)空間治理政策的層層傳導(dǎo)，而不是單純“三區(qū)三線”空間的層層細(xì)化,，更不是單純用地指標(biāo)的層層分解,，真正實(shí)現(xiàn)“空間用途—空間政策—空間事權(quán)”三者統(tǒng)一，疏堵結(jié)合，才能真正激發(fā)各地內(nèi)生動(dòng)力,，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間真正有效治理,。
國(guó)土空間規(guī)劃究竟是公共政策工具還是技術(shù)成果？答案顯而易見,，大家都知道是公共政策工具,，但在實(shí)際編制過(guò)程中則又往往南轅北轍，尤其呈現(xiàn)兩個(gè)明顯傾向：1. 過(guò)分追求“大而全”而今的國(guó)土空間規(guī)劃可謂包羅萬(wàn)象,，可以說(shuō)將以往各專項(xiàng)規(guī)劃,，甚至下層級(jí)規(guī)劃內(nèi)容都囊括其中，真正做到了所謂的“多規(guī)合一”,，但這里的“合”更像是拼合,，而非匯合。從而使得規(guī)劃成果內(nèi)容越來(lái)越多,，表現(xiàn)形式越來(lái)越炫目,，本子越來(lái)越厚，但究竟是否管用,、好用,，則值得商榷。2. 盲目“技術(shù)崇拜”與以往相比,，而今的國(guó)土空間規(guī)劃另一個(gè)很大變化就是過(guò)分迷戀“技術(shù)流”,。當(dāng)然，規(guī)劃固然有公共政策屬性,，但技術(shù)性依然非常強(qiáng),，與新技術(shù)結(jié)合是必然趨勢(shì)，這一點(diǎn)毋庸置疑,。但目前的國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中則呈現(xiàn)上至全國(guó),、省級(jí)，下至市縣,，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，大數(shù)據(jù),、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷等各類新技術(shù),、新方法不管是否有用，皆一哄而上,。基于空間分析的“雙評(píng)價(jià)”和基于大數(shù)據(jù)分析的國(guó)家,、省級(jí)和都市圈層面的空間變化趨勢(shì)，這些都無(wú)可厚非,，甚至是非常必要,。但客觀來(lái)說(shuō)，當(dāng)前的絕大多數(shù)所謂新技術(shù)分析，尤其是市縣級(jí)以下的所謂人口遷徙,、手機(jī)信令等大數(shù)據(jù)分析,、雙評(píng)價(jià)基本是擺設(shè)，甚至不夸張地說(shuō)所謂的人口和城鎮(zhèn)化預(yù)測(cè),，尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的分析基本是炫技和華而不實(shí)，浪費(fèi)資源,、大大提升成本,。當(dāng)然，還包括眼下比較流行的所謂公眾參與式的網(wǎng)上問(wèn)卷調(diào)查,。而實(shí)地訪談,、手寫問(wèn)卷調(diào)查、田野調(diào)查等以往傳統(tǒng)經(jīng)典調(diào)研方法則棄之如敝履,。諸如網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查誠(chéng)然很重要,，但凡是能上網(wǎng)的都能發(fā)聲，尤其是新媒體時(shí)代更能為自己發(fā)聲,，反而是隱藏于各個(gè)角落的弱勢(shì)群體未能發(fā)聲和被關(guān)注到,，恰恰被忽略，反而真正需要參與進(jìn)來(lái),，試問(wèn)這些弱勢(shì)群體誰(shuí)能用到手機(jī)和新一代信息技術(shù),？正是這些極易被忽略的群體，才真正是作為公共政策的國(guó)土空間規(guī)劃需要去照顧和幫助解決的群體,，這些都是新技術(shù)無(wú)法關(guān)注到的,，更需要深入農(nóng)村、基層尤其是底層社區(qū)等一線的扎實(shí)調(diào)研和深入分析,，尤其關(guān)注老弱病殘等弱勢(shì)群體的真實(shí)需求,。所以說(shuō)，對(duì)市縣及以下國(guó)土空間規(guī)劃,，與其采用大數(shù)據(jù),、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查等看似高科技的“巧功夫”，倒不如用前期真正的入戶訪談,、扎實(shí)的田野調(diào)查,，后期持續(xù)深入的逐級(jí)規(guī)劃成果宣講等的“笨功夫”，才能真正實(shí)用,、好用,、管用，更能做到以人為本,、人民規(guī)劃為人民,。以上僅是一家之言,，求教于方家，真心希望國(guó)土空間規(guī)劃行穩(wěn)致遠(yuǎn),！
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