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PPP對于財(cái)政的積極意義 一方面，PPP能夠產(chǎn)生財(cái)政紅利,。 成功的PPP項(xiàng)目能夠動員私營部門資源,，減輕公共部門預(yù)算壓力，并帶來其他方面的財(cái)政效益,，主要體現(xiàn)在以下方面： 一是有利于提高公共工程的建設(shè)和管理水平,。通過設(shè)計(jì)和實(shí)施高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目，地方政府能夠提高自身的戰(zhàn)略規(guī)劃,、項(xiàng)目管理和談判能力,，并掌握管理長期、復(fù)雜合同的技能,。 二是有利于降低項(xiàng)目建設(shè),、運(yùn)營等全周期的成本。完善的PPP項(xiàng)目能基于競爭將各種項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配給應(yīng)對能力最強(qiáng)的參與者,，從而提高資源使用效率,。私營合作者承擔(dān)設(shè)施的維護(hù)和運(yùn)營成本，有助于提高項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工質(zhì)量,，促使其為項(xiàng)目引入新的技術(shù),、技巧、專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化項(xiàng)目投資和維護(hù)方案,，將項(xiàng)目生命周期成本降至最小,。項(xiàng)目成本的最小化同時(shí)意味著減少對公共預(yù)算資金的需求。 三是有利于提高項(xiàng)目投資效率,。與普通項(xiàng)目相比,，PPP項(xiàng)目的債權(quán)和股權(quán)投資者往往會對項(xiàng)目進(jìn)行更嚴(yán)格的盡職調(diào)查。市場規(guī)律會迫使投資者盡可能提高項(xiàng)目質(zhì)量,，以確保項(xiàng)目的商業(yè)可行性,。因此，PPP項(xiàng)目的投資效率一般高于其他投資方式,，從而避免低效投資。 四是有利于提高公共部門管理水平,。為實(shí)施PPP項(xiàng)目,，政府部門應(yīng)以全新方式統(tǒng)籌推進(jìn)，并啟動相應(yīng)改革,。例如,，可利用PPP項(xiàng)目提高公共服務(wù)領(lǐng)域的競爭程度，或者完善公共采購服務(wù),。由于PPP是一種長期項(xiàng)目模式,，其發(fā)展需要牢固的政策基礎(chǔ)、長期的政治承諾以及穩(wěn)定,、可預(yù)測的法律和監(jiān)管框架,。這就要求政府部門必須嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律，做可信的合作者,。經(jīng)驗(yàn)豐富的私營部門在決定是否參與一個(gè)項(xiàng)目時(shí)會考慮這些因素,，這種來自外部市場的壓力會提升政府部門的管理水平。 另一方面,，PPP有利于提高公共財(cái)政的可持續(xù)性,。 應(yīng)用PPP項(xiàng)目也有利于減少公共債務(wù)。如將公共設(shè)施租賃給私營部門能為地方政府帶來現(xiàn)金收入,，或通過對現(xiàn)有的公共服務(wù)提供方式進(jìn)行更有效的公私合作改革,，可推動私營部門在公共服務(wù)收費(fèi)固定的情況下降低供給成本。私營部門為參與這類PPP項(xiàng)目而支付的款項(xiàng)可用于償還地方政府債務(wù),。此外,，對因提供公共服務(wù)而形成的政府債務(wù)，如其債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理,，可通過更有效的PPP合同進(jìn)行債務(wù)重組,。 成功的PPP項(xiàng)目能夠以財(cái)政上可行的方式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的擴(kuò)大，幫助中國地方政府避免未來債務(wù)的迅速攀升。但需要明確的是,，PPP的作用相對有限,，即使是在積極開展PPP的國家，PPP項(xiàng)目的投資額也不超過全部公共投資的15%,。 PPP蘊(yùn)含的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 為實(shí)施PPP項(xiàng)目,，政府部門將面臨新型的財(cái)政資金需求：一是直接債務(wù)，例如為項(xiàng)目啟動提供直接融資,。二是或有債務(wù),，例如對項(xiàng)目需求低于預(yù)期或匯率變動等情況提供擔(dān)保。三是由隱性擔(dān)保導(dǎo)致的資金需求,，例如在項(xiàng)目失敗的情況下政府部門有義務(wù)介入并提供服務(wù),。 不少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，質(zhì)量不高的PPP項(xiàng)目會增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)：一是政府部門過度承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),，如簽訂固定收益率合同,、接受不恰當(dāng)?shù)臒o條件支付安排或者為項(xiàng)目提供擔(dān)保；二是在公共服務(wù)的使用費(fèi)達(dá)不到PPP合同規(guī)定的水平的情況下,，政府部門被要求彌補(bǔ)收入缺口,；三是因不能有效識別和分配財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致政府責(zé)任不清晰；四是項(xiàng)目的信息披露不充分,，導(dǎo)致政府與運(yùn)營方的信息不對稱,；五是未安排項(xiàng)目的長期預(yù)算；六是將政府的財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)移到預(yù)算外,；七是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不到位,；八是受PPP項(xiàng)目前期費(fèi)用較低影響，政府可能過度投資,。 在現(xiàn)有的其他公共投資模式中,，財(cái)政問題是政府部門的內(nèi)部事務(wù)，因不易顯現(xiàn)而容易逐步累積,。但在PPP項(xiàng)目中,，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題是很難掩蓋的，參與項(xiàng)目的私營合作方有權(quán)要求公開這些問題以尋求解決方案,。事實(shí)上,，PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中往往會采用精密的財(cái)政管理工具，一般在規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中就會以非常透明的方式確定項(xiàng)目成本,，清晰地識別和分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),，以對其進(jìn)行有效管理。 對策建議 一是強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的綜合分析和科學(xué)管理,。 高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目一般而言在財(cái)政上也是可持續(xù)的,，而項(xiàng)目的成功離不開充分準(zhǔn)備和嚴(yán)格管理,。此外，準(zhǔn)備充分和管理到位的PPP項(xiàng)目還能夠促進(jìn)財(cái)政管理的完善,。因此,，政府部門需以更加積極謹(jǐn)慎的態(tài)度，從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理角度對PPP項(xiàng)目進(jìn)行論證分析,，開展相應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督檢查,，確保PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡。 二是利用PPP項(xiàng)目減少政府債務(wù),。 為減輕地方政府債務(wù),，可對現(xiàn)有的PPP模式進(jìn)行創(chuàng)新，通過向私營合作方租賃公共設(shè)施,、降低準(zhǔn)公共服務(wù)的運(yùn)營成本等方式,，為政府部門帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金收益。具體的模式應(yīng)用可根據(jù)各地的實(shí)際情況,，在財(cái)政部的指導(dǎo)下進(jìn)行,，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對地方政府相關(guān)項(xiàng)目參與人員的能力培訓(xùn)。 三是重點(diǎn)關(guān)注高風(fēng)險(xiǎn)PPP項(xiàng)目,。 對高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的定義如果過于寬泛，將導(dǎo)致過多的項(xiàng)目因被定為高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目而難以推進(jìn),。因此,，可先確定一個(gè)范圍較窄的定義，優(yōu)先關(guān)注規(guī)模較大和風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目,。 四是考慮出臺公私合作法,，強(qiáng)化財(cái)政體系和程序。 中國以現(xiàn)金為基礎(chǔ)的年度預(yù)算體系不能有效識別PPP項(xiàng)目的跨年度財(cái)政需求及產(chǎn)生的或有債務(wù),。雖然短期內(nèi)改革預(yù)算體系（如采用跨年度預(yù)算方式,，或按權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行會計(jì)記錄）以適應(yīng)PPP的要求是不現(xiàn)實(shí)的，但仍有必要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,，以解決當(dāng)前面臨的主要問題,。 具體而言，可考慮出臺公私合作法,，并對其他法律（如政府采購法和招投標(biāo)法）進(jìn)行相應(yīng)修訂,。此外，還需改革相應(yīng)的機(jī)構(gòu),，完善相應(yīng)的體系和程序,，開展必要的財(cái)政檢查。例如,，在采用跨年度預(yù)算方式之前,，可制定專門的預(yù)算文件,，安排PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的長期財(cái)政支出（包括或有債務(wù)）。 來源：財(cái)政部國際司 ------------------------------------ 關(guān)于我們:中國PPP中心（微信公眾號：PPPcenter）,，是由來自國務(wù)院發(fā)展研究中心,、中國科學(xué)院、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,、亞洲開發(fā)銀行,、北京大學(xué)、中國社科院,、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)等長期從事PPP領(lǐng)域研究的權(quán)威專家聯(lián)合組建的民間學(xué)術(shù)組織,，匯集了政府主管部門、金融機(jī)構(gòu)和實(shí)體企業(yè)等多方力量,，致力于推動中國PPP機(jī)制的研究,、推廣和應(yīng)用。
詳細(xì)信息請登錄官網(wǎng)查詢：www.mofppp.org ------------------------------------ 歡迎推薦PPP領(lǐng)域的優(yōu)秀文章和成功案例,、交流PPP項(xiàng)目招投標(biāo)和投融資信息,。具體請發(fā)郵箱：[email protected].
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