新法第2條規(guī)定,，行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織,，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為,。這一規(guī)定明確了行政處罰的主體是行政機(jī)關(guān)，行政處罰的對(duì)象是違反行政管理秩序的公民,、法人或者其他組織,，行政處罰的內(nèi)容是以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒，這全面反映了行政處罰的內(nèi)涵,，也有利于將行政處罰與行政命令區(qū)別開(kāi)來(lái),。

1、派出機(jī)構(gòu)無(wú)行政處罰主體資格

新法第17條規(guī)定,，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施,。第38條同時(shí)規(guī)定，行政處罰沒(méi)有依據(jù)或者實(shí)施主體不具有行政主體資格的,，行政處罰無(wú)效,。

根據(jù)國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境部門(mén)垂直管理體制改革的有關(guān)精神，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)調(diào)整為市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的派出機(jī)構(gòu),，不再是縣級(jí)人民政府的工作部門(mén),。換句話說(shuō)，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)只是市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的派出機(jī)構(gòu),，而不是行政機(jī)關(guān),。在沒(méi)有法律法規(guī)授權(quán)的情況下，派出機(jī)構(gòu)不能以自己的名義實(shí)施行政處罰,。

生態(tài)環(huán)境部門(mén)實(shí)施行政處罰,，必須行政主體適格。不具有主體資格的派出機(jī)構(gòu),、受委托實(shí)施處罰的組織等,，不得以自己的名義實(shí)施行政處罰,，否則，行政處罰決定無(wú)效,。

2,、準(zhǔn)確理解新增行政處罰的種類(lèi)

新法在現(xiàn)行《行政處罰法》的基礎(chǔ)上對(duì)行政處罰的種類(lèi)進(jìn)行了調(diào)整，第9條新增的行政處罰種類(lèi)包括：通報(bào)批評(píng),；降低資質(zhì)等級(jí),；限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令關(guān)閉,、限制從業(yè),。

在《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》等生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)中，有很多條款規(guī)定了“限制生產(chǎn)”“停產(chǎn)整治”“停止建設(shè)”“停止生產(chǎn)或使用”“責(zé)令拆除”等措施,。在目前的執(zhí)法實(shí)踐中,，基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)基本上將這些行為認(rèn)定為行政命令。從新法中的行政處罰概念分析,，今后,，生態(tài)環(huán)境部門(mén)在作出以上處罰時(shí)，必須嚴(yán)格遵循行政處罰程序,。

有的執(zhí)法人員提出,，如某企業(yè)超標(biāo)排放物污染物，生態(tài)環(huán)境部門(mén)責(zé)令企業(yè)限制生產(chǎn)時(shí),，未必同時(shí)還得限制企業(yè)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng),？

筆者認(rèn)為，新法中規(guī)定的“限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”實(shí)際是兩種意思：

一是對(duì)于生產(chǎn)性企業(yè),，可依法限制開(kāi)展生產(chǎn),，如《環(huán)境保護(hù)法》第60條規(guī)定,，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的,，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)……

二是對(duì)于從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，如《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》（國(guó)務(wù)院第684號(hào)令）第11條規(guī)定,，縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門(mén)對(duì)涉嫌無(wú)照經(jīng)營(yíng)進(jìn)行查處,，可以責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。又如《中華人民共和國(guó)計(jì)量法實(shí)施細(xì)則》第47條規(guī)定,，經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售殘次計(jì)量器具零配件的,，責(zé)令其停止經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售，沒(méi)收殘次計(jì)量器具零配件和全部違法所得,，可并處2000元以下的罰款,；情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理部門(mén)吊銷(xiāo)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照,。

為有效解決行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的“管得著的看不見(jiàn),，看得見(jiàn)的管不著”等突出問(wèn)題,，新法第24條規(guī)定，省,、自治區(qū),、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,、街道辦事處行使,，并定期組織評(píng)估。這一規(guī)定有利于將行政處罰實(shí)施權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處延伸,，提高執(zhí)法效能,。

在新法出臺(tái)之前，各地的縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)根據(jù)當(dāng)?shù)卣囊?，也在積極梳理本部門(mén)準(zhǔn)備下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,、街道辦事處的部分行政處罰權(quán)，如焚燒秸稈,、畜禽養(yǎng)殖污染,、邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的危廢管理等一些便于調(diào)查取證的違法行為。

但是,，新法第24條中明確規(guī)定可以下放的是“縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)”,。而環(huán)保“垂改”后,，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)不再是縣級(jí)人民政府的工作部門(mén),，因此相關(guān)問(wèn)題還有待進(jìn)一步明確。

新法第26條規(guī)定,，行政機(jī)關(guān)因?qū)嵤┬姓幜P的需要,，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出協(xié)助請(qǐng)求。協(xié)助事項(xiàng)屬于被請(qǐng)求機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的,，應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助,。

上述條文明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間協(xié)助的權(quán)利和義務(wù)，如果未予以協(xié)助而又沒(méi)有充分的正當(dāng)理由就有可能被認(rèn)為違法,。

今后,，在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中，如違法當(dāng)事人不提供個(gè)人身份證相關(guān)信息的,，生態(tài)環(huán)境部門(mén)可書(shū)面請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)協(xié)助,。

又如一些環(huán)境違法案件的責(zé)任主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民委員會(huì)或街道辦事處的社區(qū)居民委員會(huì)，村民委員會(huì)或社區(qū)居民委員會(huì)不提供統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的相關(guān)信息,，這時(shí),，生態(tài)環(huán)境部門(mén)就可書(shū)面請(qǐng)求當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)協(xié)助。

同時(shí),，生態(tài)環(huán)境部門(mén)遇到其他部門(mén)需要協(xié)助執(zhí)法的,，也應(yīng)當(dāng)按照本條的規(guī)定予以履責(zé),，否則將可能承擔(dān)未依法履職的違法后果。

行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù),，以法律為準(zhǔn)繩,，對(duì)當(dāng)事人違法事實(shí)的認(rèn)定必須建立在證據(jù)的基礎(chǔ)上。現(xiàn)行《行政處罰法》中沒(méi)有對(duì)行政處罰的證據(jù)作出規(guī)定,，而對(duì)于證據(jù)的規(guī)定僅在《行政訴訟法》第33條出現(xiàn),。

新法增加了第46條對(duì)行政處罰的證據(jù)種類(lèi)作出了明確規(guī)定，即書(shū)證,、物證,、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù),、證人證言,、當(dāng)事人的陳述、鑒定意見(jiàn),、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)筆錄,。證據(jù)必須經(jīng)查證屬實(shí)，方可作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù),。以非法手段取得的證據(jù),，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。

有執(zhí)法人員提出,，新法第55條第一款規(guī)定,，執(zhí)法人員在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件,，而暗查時(shí)無(wú)法向當(dāng)事人出示證件,，暗查不等同于執(zhí)法，所以暗查取得的證據(jù)不能作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù),。

對(duì)此,，筆者認(rèn)為，執(zhí)法人員到排污企業(yè)暗查,，在取證的同時(shí),，可以通知排污單位的有關(guān)負(fù)責(zé)人到達(dá)現(xiàn)場(chǎng),，待排污單位的有關(guān)人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后再向有關(guān)人員出示執(zhí)法證件,。如果有關(guān)人員拒不到場(chǎng)或者無(wú)法聯(lián)系到當(dāng)事人，不影響調(diào)查取證的進(jìn)行,。

暗查時(shí)雖然無(wú)法向當(dāng)事人出示證件,，但是暗查主要是為獲取企業(yè)違法排污等方面的一些證據(jù)，暗查時(shí)取得的證據(jù)可為立案佐證,，立案后再按照行政處罰的程序進(jìn)行調(diào)查,；暗查取證取的是主要證據(jù),、關(guān)鍵證據(jù)，是證據(jù)鏈中的主要部分,，立案后的取證,，獲取的是整個(gè)案件的全部證據(jù)，是相互連接的證據(jù)鏈,。這完全符合新法第46條第三款“證據(jù)必須經(jīng)查證屬實(shí),，方可作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)”的規(guī)定，即暗查按照相關(guān)程序取得的證據(jù)同樣可以作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù),。

新法第60條規(guī)定,，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行政處罰案件立案之日起90日內(nèi)作出行政處罰決定。法律,、法規(guī),、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定,。而《環(huán)境行政處罰辦法》第55條規(guī)定,，環(huán)境保護(hù)行政處罰案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起的3個(gè)月內(nèi)作出處理決定。案件辦理過(guò)程中聽(tīng)證,、公告,、監(jiān)測(cè)、鑒定,、送達(dá)等時(shí)間不計(jì)入期限,。

在過(guò)去的環(huán)境行政處罰案件中，有的法官認(rèn)為,，現(xiàn)行的《行政處罰法》并沒(méi)有對(duì)作出行政處罰的期限作出規(guī)定,，雖然《環(huán)境行政處罰辦法》作出了3個(gè)月的期限限制，但這只是生態(tài)環(huán)境部門(mén)內(nèi)部從提高行政效率作出的規(guī)定,，不具有強(qiáng)制性,。

也有法官認(rèn)為，雖然現(xiàn)行《行政處罰法》沒(méi)有對(duì)作出行政處罰的期限作出規(guī)定,，但《環(huán)境行政處罰辦法》作為部門(mén)規(guī)章,，按照《行政訴訟法》第63條規(guī)定，人民法院審理行政案件,，以法律和行政法規(guī),、地方性法規(guī)為依據(jù)。人民法院審理行政案件,，參照規(guī)章,。所以，對(duì)生態(tài)環(huán)境部門(mén)作出的行政處罰案件的期限應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月之內(nèi),，如果沒(méi)有其他正當(dāng)理由而超期的話,，否則將要承擔(dān)程序違法的后果,。

在新法中，對(duì)行政處罰的期限首次作出了明確規(guī)定,，今后生態(tài)環(huán)境執(zhí)法必須嚴(yán)格執(zhí)行,。

這里需要注意的是，對(duì)于90日和3個(gè)月這一期限的區(qū)別,。在日常生活中,，一些執(zhí)法人員常常習(xí)慣誤認(rèn)為90日就是3個(gè)月。在執(zhí)法中,，我們要準(zhǔn)確把握這一時(shí)間期限,，否則將會(huì)導(dǎo)致程序違法，這是每一個(gè)環(huán)境執(zhí)法人員平時(shí)在工作中都應(yīng)當(dāng)注意的一個(gè)重要細(xì)節(jié)問(wèn)題,。

新法第72條規(guī)定,，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的,，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款,，加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額……

關(guān)于“加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額”的規(guī)定，原見(jiàn)于《行政強(qiáng)制法》42條第三款,，即加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢(qián)給付義務(wù)的數(shù)額,。

對(duì)此問(wèn)題，筆者發(fā)現(xiàn)許多基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)在網(wǎng)上公布的行政處罰催告書(shū)和處罰決定書(shū)中,，直接將加處罰款的數(shù)額認(rèn)定為罰款的數(shù)額本金,，這樣認(rèn)定的金額雖然沒(méi)有超過(guò)本金的額度，但是,，這種認(rèn)定缺乏依據(jù),。

筆者認(rèn)為，上述規(guī)定的前提是“每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款”,，一般情況下,，超期后的33天均在本金之內(nèi)，如果以超期后的34天計(jì)算,，均超出本金的數(shù)額,。

新法第73條第三款同時(shí)規(guī)定，當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的,，加處罰款的數(shù)額在行政復(fù)議或者行政訴訟期間不予計(jì)算,。

1、如何計(jì)算加處罰款的數(shù)額,？現(xiàn)行《行政處罰法》第46條第三款規(guī)定,，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書(shū)之日起15日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款,。而新法第67條規(guī)定,，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書(shū)之日起15日內(nèi)，到指定的銀行或者通過(guò)電子支付系統(tǒng)繳納罰款,。

也就是說(shuō),，當(dāng)事人如果在收到行政處罰決定書(shū)之日起15日內(nèi)未繳納罰款的，從第16日起就會(huì)每日承擔(dān)罰款數(shù)額的百分之三加處罰款,。即從第16日起的33天的計(jì)算金額不會(huì)超出罰款數(shù)額的本金,，而不是直接認(rèn)定罰款數(shù)額的本金。

2,、加處罰款是否可以減免,？

在執(zhí)法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)會(huì)經(jīng)常遇到行政管理相對(duì)人存在一些特殊困難,，難以及時(shí)履行行政處罰決定的情形,。為此《行政強(qiáng)制法》第42條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下,，可以與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議,。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行，當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的,，可以減免加處的罰款或者滯納金,。據(jù)此，生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行上述規(guī)定,，在維護(hù)法律尊嚴(yán)的同時(shí),，有效防范和化解社會(huì)矛盾。

那么,，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行后,，還能減免加處罰款嗎？對(duì)此問(wèn)題,，2019年4月1日,，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)行政處罰加處罰款能否減免問(wèn)題的意見(jiàn)（法工辦發(fā)〔2019〕82號(hào)）作出解釋?zhuān)葱姓?qiáng)制法第42條第一款“實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下,，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議,。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行；當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的,，可以減免加處的罰款或者滯納金”規(guī)定中的“實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行”既包括行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行,，也包括行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院受理行政強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)后,，行政機(jī)關(guān)不宜減免加處的罰款,。

新法第66條規(guī)定，行政處罰決定依法作出后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定書(shū)載明的期限內(nèi),，予以履行,。當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，需要延期或者分期繳納罰款的,，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)和行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn),，可以暫緩或者分期繳納。

新法第72條第二款同時(shí)規(guī)定,，行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延期,、分期繳納罰款的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限,，自暫緩或者分期繳納罰款期限結(jié)束之日起計(jì)算,。

那么，暫緩或者分期繳納罰款的期限如何確定,？

根據(jù)《行政訴訟法》第46條第一款規(guī)定,，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起6個(gè)月內(nèi)提出,。而《行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟,，又不履行行政決定的,，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿(mǎn)之日起3個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,。

《行政強(qiáng)制法》第54條規(guī)定,，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù),。催告書(shū)送達(dá)10日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的,，行政機(jī)關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

依上述規(guī)定,，筆者認(rèn)為,，如果生態(tài)環(huán)境部門(mén)批準(zhǔn)當(dāng)事人延期、分期繳納罰款的期限一般在起訴期限（六個(gè)月）屆滿(mǎn)后的兩個(gè)月為宜,。

2020年12月9日,，財(cái)政部、司法部印發(fā)了《綜合行政執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志管理辦法》（財(cái)行〔2020〕299號(hào)）,，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等綜合行政執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志管理作出了明確的規(guī)定,。有執(zhí)法人員提出，今后生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員穿上制服到現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法也可像警察那樣不出示執(zhí)法證件嗎,？

根據(jù)新法第55條第一款規(guī)定,，執(zhí)法人員在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí),，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)要求執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件,。執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的,，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查。

雖然《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》中對(duì)檢查人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查應(yīng)當(dāng)出示證件未作出規(guī)定,，但《噪聲法》第21條和《固體法》第26條均已規(guī)定,，檢查人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查,，應(yīng)當(dāng)出示證件,。而《環(huán)境監(jiān)察辦法》第13條第二款也明確規(guī)定，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí),，從事現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作的環(huán)境監(jiān)察人員不得少于兩人,，并出示《中國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法證》等行政執(zhí)法證件，表明身份,，說(shuō)明執(zhí)法事項(xiàng),。

對(duì)于警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法可不需要出示證件的問(wèn)題，在《人民警察法》第23條規(guī)定,，人民警察必須按照規(guī)定著裝,，佩帶人民警察標(biāo)志或者持有人民警察證件，保持警容嚴(yán)整,，舉止端莊,。由此可見(jiàn)，行政處罰法要求執(zhí)法人員執(zhí)法時(shí)出示身份證件,，而人民警察法規(guī)定警察執(zhí)行公務(wù)時(shí)有兩種表明身份的形式：一是按照規(guī)定著裝,，佩帶人民警察標(biāo)志；二是出示人民警察證件,。

筆者認(rèn)為,，《行政處罰法》與《人民警察法》均為全國(guó)人大頒布的法律，行政處罰法為基本法,，而人民警察法系特別法,，所以警察執(zhí)法應(yīng)優(yōu)先適用人民警察法的規(guī)定。

綜上,，今后生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員在穿著制式服裝執(zhí)法時(shí)還需出示執(zhí)法證件,，否則，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查,。