財(cái)稅研究員 稅海競(jìng)帆 2022-05-23 12:05 發(fā)表于安徽前言：不能簡(jiǎn)單的將“有利于當(dāng)事人原則”理解為“遇到爭(zhēng)議問(wèn)題，怎么對(duì)當(dāng)事人有利就怎么辦”,?！坝欣诋?dāng)事人原則”的適用，不是無(wú)條件的,。可以理解為,，在法律規(guī)定存在多種解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先考慮選擇適用有利于行政相對(duì)人的解釋,。 第一部分 新《行政處罰法》 對(duì)行政執(zhí)法的影響 新《行政處罰法》對(duì)行政處罰的種類,、行政處罰的適用、行政處罰的程序等問(wèn)題進(jìn)行了修改與完善,，同時(shí)首次對(duì)行政處罰的定義進(jìn)行了規(guī)定,。對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政處罰活動(dòng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響,。本文將結(jié)合行政處罰實(shí)務(wù)，討論行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意《行政處罰法》哪些重點(diǎn)內(nèi)容,，以及在執(zhí)法實(shí)踐中如何正確適用有利于相對(duì)人原則,。 原《中華人民共和國(guó)行政處罰法》未對(duì)行政處罰進(jìn)行界定,，第八條關(guān)于行政處罰種類“列舉+兜底”的規(guī)定也無(wú)法提供判斷“何為行政處罰”的明晰標(biāo)準(zhǔn),，不利于行政執(zhí)法實(shí)踐和法律的實(shí)施。具體來(lái)說(shuō),，問(wèn)題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一,、法定處罰種類的定性存在解釋困境，尤其是“沒(méi)收違法所得”是否屬于行政處罰存在爭(zhēng)議,。其二,、“其他行政處罰”的邊界模糊，例如“責(zé)令改正”是否屬于行政處罰存有分歧,。其三,、黑名單制度等新型監(jiān)管方式的定性也意見(jiàn)不一。據(jù)此,，新《行政處罰法》作出如下修改,，對(duì)行政處罰的定義與種類予以進(jìn)一步明確：一是增加行政處罰的定義，二是將現(xiàn)行單行法律,、法規(guī)中已經(jīng)明確規(guī)定,，行政執(zhí)法實(shí)踐中常用的行政處罰種類納入行政處罰的種類中去。1,、關(guān)于行政處罰的定義,。新《行政處罰法》第二條規(guī)定：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，對(duì)違反行政管理秩序的公民,、法人或者其他組織,，以依法減損權(quán)利或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！备鶕?jù)該規(guī)定,，行政處罰作為一種具體行政行為，可以歸納出六大要件：行政性,、外部性,、違法性、制裁性,、一次性和最終性,。對(duì)行政處罰的界定以及行政處罰六大要件的提煉，既有助于實(shí)現(xiàn)行政處罰與行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行等型式化行政行為的區(qū)分,，也有助于實(shí)現(xiàn)行政處罰與行政約談,、責(zé)令改正、黑名單制度等未型式化行政行為的區(qū)分,。此外,，從立法技術(shù)上看，新《行政處罰法》第九條第（六）項(xiàng)關(guān)于“法律,、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”的兜底規(guī)定旨在解決立法的前瞻性和實(shí)踐回應(yīng)度問(wèn)題,。這一條款立法宗旨的實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上是建立在清晰化的概念界定和處罰種類列舉之上的,。因此，新《行政處罰法》關(guān)于行政處罰定義的規(guī)定,，也有助于“法律,、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”的識(shí)別。2,、關(guān)于行政處罰的種類,。與原《行政處罰法》第八條相比，新《行政處罰法》第九條增加了通報(bào)批評(píng),、降低資質(zhì)等級(jí),、不得申請(qǐng)行政許可、限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),、限制從業(yè),、責(zé)令停止行為、責(zé)令作出行為這幾個(gè)行政處罰類型,。首先,，通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí),、不得申請(qǐng)行政許可,、限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、限制從業(yè)這幾個(gè)形式我國(guó)現(xiàn)行法律和法規(guī)已經(jīng)創(chuàng)設(shè),，也符合新《行政處罰法》第二條規(guī)定的行政處罰的定義,，將其定性為行政處罰是沒(méi)有問(wèn)題的。其次,，責(zé)令停止行為,、責(zé)令作出行為不宜定性為行政處罰，因?yàn)樨?zé)令停止行為（如責(zé)令停止違法行為）與責(zé)令作出行為（如責(zé)令改正）不符合“以依法減損權(quán)利或者增加義務(wù)的方式予以懲戒”的制裁性要件,。此外,，隨著執(zhí)法現(xiàn)狀的日益復(fù)雜和監(jiān)管手段的日益多樣化，如何為新型處罰方式提供充分的制度空間將成為本次修法需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題，新《行政處罰法》的上述規(guī)定無(wú)疑還存在著很大的修改空間,。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言,，盡管新《行政處罰法》關(guān)于行政處罰定義和種類的規(guī)定在后續(xù)立法過(guò)程中必然會(huì)有所調(diào)整，但是否符合行政處罰的定義應(yīng)當(dāng)成為行政機(jī)關(guān)判斷某一監(jiān)管措施是否屬于行政處罰的考慮因素之一,。二,、構(gòu)成要件相對(duì)人應(yīng)當(dāng)具有主觀過(guò)錯(cuò)原《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí),、性質(zhì),、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！鄙鲜鰲l款是關(guān)于“過(guò)罰相當(dāng)”原則的規(guī)定,，但是關(guān)于主觀過(guò)錯(cuò)是否屬于行政處罰的構(gòu)成要件，原《行政處罰法》并未作出直接規(guī)定?，F(xiàn)行有效的規(guī)章和規(guī)范性文件更多是把主觀過(guò)錯(cuò)作為行政處罰裁量的考慮情節(jié)之一,。例如，《旅游行政處罰辦法》（中華人民共和國(guó)國(guó)家旅游局令第38號(hào)）第十六條規(guī)定,，當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)程度是各級(jí)旅游主管部門行使旅游行政處罰裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)考慮的情節(jié)之一,。再如，《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)市監(jiān)法[2019]244號(hào)）第三條第（七）項(xiàng)直接規(guī)定,，當(dāng)事人有充分證據(jù)證明不存在主觀故意或者重大過(guò)失的,，可以依法從輕或者減輕行政處罰,。其一、客觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則說(shuō),。如果法律規(guī)定的構(gòu)成要件并未規(guī)定主觀過(guò)錯(cuò),，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰時(shí)不予考慮。其二,、主觀過(guò)錯(cuò)不是行政處罰的構(gòu)成要件,，但有無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)是處罰輕重的考慮因素之一。其三,、主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則說(shuō),。雖法律沒(méi)有明文規(guī)定，但任何應(yīng)受行政處罰的違法行為,，都以主觀過(guò)錯(cuò)為要件,，主觀上無(wú)過(guò)錯(cuò)則不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。在這一問(wèn)題上,，新《行政處罰法》第三十條第三款明確規(guī)定主觀過(guò)錯(cuò)是行政處罰的構(gòu)成要件并明確了舉證責(zé)任,，即“當(dāng)事人有證據(jù)證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的,，不予行政處罰”,。同時(shí),，該條款兼顧了行政執(zhí)法的效率和合理性：一方面,，主觀過(guò)錯(cuò)成為了行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)予以考慮的構(gòu)成要件；另一方面,，行政相對(duì)人需要承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任,，并沒(méi)有特別加重行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。關(guān)于從舊兼從輕原則,，《立法法》第九十三條規(guī)定：“法律、行政法規(guī),、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例,、規(guī)章不溯及既往,，但為了更好地保護(hù)公民,、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外?！薄蛾P(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（法[2004]96號(hào)）第三條明確了行政案件審判中適用“從舊兼從輕”原則,。新《行政處罰法》第三十四條則首次將該原則在行政處罰基本法層面確定下來(lái)。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言,，在適用“從舊兼從輕”原則時(shí),，需要注意以下兩點(diǎn)：首先，持續(xù)違法行為延續(xù)至新法實(shí)施后,，應(yīng)當(dāng)適用新法,。對(duì)于非持續(xù)性違法行為，發(fā)生在新法生效前的,，適用“從舊兼從輕”,；對(duì)于持續(xù)性違法行為，且新法生效后仍然處于持續(xù)狀態(tài)的,，應(yīng)被視為發(fā)生在新法生效后,，不適用“從舊兼從輕”原則,。其次，針對(duì)新法已經(jīng)發(fā)布但尚未實(shí)施期間發(fā)現(xiàn)的違法行為,，新法更有利于保護(hù)相對(duì)人權(quán)利的,，行政機(jī)關(guān)可以適用“依舊兼參新”原則。例如,，在“張迎輝訴南京市工商行政管理局雨花臺(tái)分局行政處罰案”中,，再審法院認(rèn)為，工商機(jī)關(guān)在新商標(biāo)法頒布后尚未生效前依原商標(biāo)法作出處罰決定從法律適用的一般原則來(lái)看,，似無(wú)不當(dāng),，但是從立法法和相關(guān)司法解釋的規(guī)定體現(xiàn)的價(jià)值而言，如果為了更好地保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利和利益,，在此問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)采取的是有利于私權(quán)利的原則,，因?yàn)樗綑?quán)利與公權(quán)力相比，私權(quán)利處于弱勢(shì)地位的,，所以理應(yīng)保護(hù),。此時(shí)完全可以參照新法而仍依舊法予以適用更為妥當(dāng)，即“依舊兼參新”原則,，而非固守原法加重行政相對(duì)人的行政法律責(zé)任,。1,、完善了回避制度,。原《行政處罰法》第三十七條第三款規(guī)定，執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的,，應(yīng)當(dāng)回避,。新《行政處罰法》第四十條對(duì)回避制度進(jìn)行了完善：一方面，擴(kuò)大了應(yīng)當(dāng)回避的情形,，包括執(zhí)法人員與案件有直接利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法兩種情形,；另一方面，除執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回避外,，行政相對(duì)人也有權(quán)申請(qǐng)執(zhí)法人員回避,。2、增設(shè)行政執(zhí)法三項(xiàng)制度,。新《行政處罰法》第三十六條和第四十五條,、第四十四條、第五十四條第三款分別是關(guān)于行政執(zhí)法公示制度（包括第四十五條規(guī)定的行政處罰決定公開(kāi)）,、行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度,、重大執(zhí)法決定法制審核制度的規(guī)定。行政執(zhí)法公示制度是保障行政相對(duì)人和社會(huì)公眾知情權(quán),、參與權(quán),、表達(dá)權(quán),、監(jiān)督權(quán)的重要措施，行政執(zhí)法全過(guò)程記錄是行政執(zhí)法活動(dòng)合法有效的重要保證,，重大執(zhí)法決定法制審核是確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的重大執(zhí)法決定合法有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié),。上述規(guī)定將《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2018]118號(hào)）中的相關(guān)規(guī)定上升到法律層面，無(wú)疑有助于全面實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息公開(kāi)透明,、執(zhí)法全過(guò)程留痕,、執(zhí)法決定合法有效。3,、聽(tīng)證的范圍擴(kuò)大,。新《行政處罰法》第五十八條第一款對(duì)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的范圍作了補(bǔ)充。具體來(lái)說(shuō),，在責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款之外,，增加了沒(méi)收較大數(shù)額違法所得,、沒(méi)收較大價(jià)值非法財(cái)物，不得申請(qǐng)行政許可,，責(zé)令關(guān)閉,、限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、限制從業(yè)三種,。首先,，沒(méi)收較大數(shù)額違法所得、沒(méi)收較大價(jià)值非法財(cái)物應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利已經(jīng)在“指導(dǎo)案例6號(hào)：黃澤富,、何伯瓊、何熠訴四川省成都市金堂工商行政管理局行政處罰案”得到了確認(rèn),，新《行政處罰法》系將指導(dǎo)案例的裁判要點(diǎn)上升為法律規(guī)定,。其次，第（三）項(xiàng)和第（四）項(xiàng)中,，不得申請(qǐng)行政許可,、責(zé)令關(guān)閉、限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),、限制從業(yè)屬于與原《行政處罰法》明文列舉的吊銷許可證或者執(zhí)照,、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)類似的其他對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生較大影響的行政處罰，為了保證行政相對(duì)人充分行使陳述權(quán)和申辯權(quán),，保障行政處罰決定的合法性和合理性,，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利。五,、自由裁量應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰的情形增加新《行政處罰法》第三十條增加了應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰的法定情形,，主要包括：2,、主動(dòng)供述行政機(jī)關(guān)尚未掌握的違法行為,；3、法律,、法規(guī),、規(guī)章規(guī)定的其他情形。第二部分 如何正確適用有利于 當(dāng)事人原則,？ 實(shí)踐中,，常有討論爭(zhēng)議問(wèn)題時(shí)談及“有利于當(dāng)事人”原則。怎么理解“有利于當(dāng)事人原則”,？除了最高院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》提到“適用新法對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益更為有利的”之外,，法律或司法解釋并未明確規(guī)定“有利于當(dāng)事人”原則。 我們認(rèn)為,，不能簡(jiǎn)單的將“有利于當(dāng)事人原則”理解為“遇到爭(zhēng)議問(wèn)題,，怎么對(duì)當(dāng)事人有利就怎么辦”?！坝欣诋?dāng)事人原則”的適用,，不是無(wú)條件的。可以理解為,，在法律規(guī)定存在多種解釋時(shí),，應(yīng)當(dāng)首先考慮選擇適用有利于行政相對(duì)人的解釋。 行政執(zhí)法中,，對(duì)具體某個(gè)事實(shí)的認(rèn)定或某個(gè)程序的把握,，在法律有明確規(guī)定、無(wú)疑義的情況下,，不能適用“有利于當(dāng)事人原則”,。如，貨值金額按銷售價(jià)格計(jì)算,，這是法律明確規(guī)定的,，不能“突破”法律規(guī)定這個(gè)底線，否則就是“亂作為”,，甚至是濫用職權(quán),。 還要注意，適用“有利于當(dāng)事人原則”,，是指在行政執(zhí)法的框架內(nèi)適用,。一旦涉及到涉嫌是否構(gòu)成刑事犯罪的某些事實(shí)認(rèn)定或判斷，筆者認(rèn)為,，萬(wàn)萬(wàn)不可按“有利于當(dāng)事人原則”處理,，而應(yīng)當(dāng)交由司法機(jī)關(guān)認(rèn)定,。比如，對(duì)于使用某個(gè)農(nóng)藥或獸藥,，是不是屬于刑法中的禁用行為的判斷,；再比如，對(duì)是否存在主觀故意的判斷,。 本文整理幾份行政裁判文書(shū)的內(nèi)容來(lái)看,，主要在幾個(gè)方面： （1）新舊法的選擇適用。第6個(gè)案例中,，最高院認(rèn)為,，最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（法[2004]96號(hào)）第三部分規(guī)定了“實(shí)體從舊、程序從新”并有利于行政相對(duì)人的原則,，對(duì)于發(fā)生在新法施行之前的行政行為應(yīng)當(dāng)從有利于保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的角度選擇法律及司法解釋適用,。 （2）對(duì)于同一位階但具體規(guī)定不同的法律適用。實(shí)體處理方面,，如第7個(gè)案例,，江蘇高院在案例中支持適用有利于行政相對(duì)人的法律對(duì)當(dāng)事人予以處罰。程序處理方面,，如部規(guī)章與省規(guī)章對(duì)聽(tīng)證標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不一致時(shí)如何選擇,。 《環(huán)境行政處罰辦法》第九條規(guī)定，“當(dāng)事人的一個(gè)違法行為同時(shí)違反兩個(gè)以上環(huán)境法律,、法規(guī)或者規(guī)章條款,，應(yīng)當(dāng)適用效力等級(jí)較高的法律、法規(guī)或者規(guī)章,；效力等級(jí)相同的,，可以適用處罰較重的條款?！绷硗?，2021年實(shí)施的《行政處罰法》，也規(guī)定了“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的,，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰,?！?/span> （3）某些案件事實(shí)存疑情況下如何認(rèn)定事實(shí)的適用,。如第5個(gè)案例。 1.（2020）最高法行申8910號(hào)案：一審判決參照鲅魚(yú)圈區(qū)政府兩次委托評(píng)估的估價(jià)報(bào)告,，本著有利于行政相對(duì)人的原則,，以兩次評(píng)估中較高的數(shù)額確定對(duì)任連春土地附屬物及室內(nèi)裝修、樹(shù)木等損失的賠償,，已經(jīng)最大化地保障了任連春的合法利益,。雖任連春主張公證虛假,，但沒(méi)有相關(guān)證據(jù)予以證實(shí)，故不予采信,。2.（2020）最高法行申8853號(hào)案：本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)為李悌樂(lè)起訴是否超過(guò)法定的起訴期限,。案涉強(qiáng)制拆除行為發(fā)生于2017年12月17日，此時(shí)間段涉及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》新舊司法解釋分別規(guī)定的1年,、2年起訴期限的銜接問(wèn)題,。從有利于行政相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)的角度出發(fā)，應(yīng)先適用原司法解釋規(guī)定的2年起訴期限,，但從新司法解釋施行日期2018年2月8日起算,，起訴期限最遲不超過(guò)1年，即至2019年2月,。故李悌樂(lè)于2019年4月提起行政訴訟,，超過(guò)了法定起訴期限。3.（2019）最高法行申12545號(hào)案：關(guān)于李仲龍?zhí)崞鸨景冈V訟是否超過(guò)起訴期限的問(wèn)題,。根據(jù)“實(shí)體從舊,、程序從新，兼顧有利于行政相對(duì)人”的一般原則,，行政機(jī)關(guān)在2015年5月1日前作出具體行政行為,，行政相對(duì)人此時(shí)知道其內(nèi)容，而在2018年2月8日后才對(duì)該具體行政行為提起行政訴訟的,，實(shí)踐中,，人民法院會(huì)依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)起訴期限進(jìn)行審查,。換言之,，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知行政相對(duì)人訴權(quán)或者起訴期限的,，起訴期限從行政相對(duì)人知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算,，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)二年。根據(jù)原審法院查明的事實(shí),，新城公司與李仲龍于2010年3月24日訂立案涉協(xié)議,，李仲龍此時(shí)已經(jīng)知道案涉協(xié)議的內(nèi)容。李仲龍于2018年6月6日向長(zhǎng)沙中院提起本案訴訟,，且未舉證證明起訴期限內(nèi)存在行政訴訟法第四十八條規(guī)定的情形,，其起訴顯然已超過(guò)起訴期限。4.（2019）最高法行申1950號(hào)案：針對(duì)行政相對(duì)人不知道起訴期限的行政行為提起行政訴訟的,，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行解釋》）規(guī)定的起訴期限為行政相對(duì)人知道行政行為之日起二年,，2018年2月8日施行的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》）則規(guī)定為一年。涪銀公司所訴行為發(fā)生及其知道該行為時(shí)均在《執(zhí)行解釋》有效時(shí)，起訴則是在《適用解釋》施行后,，涉及到新舊司法解釋如何銜接的問(wèn)題,。“實(shí)體從舊、程序從新,，兼顧有利于行政相對(duì)人”是處理此類問(wèn)題的一般原則,，雖然理論上對(duì)于起訴期限是程序性內(nèi)容還是實(shí)體性內(nèi)容尚存在不同認(rèn)識(shí)，但從有利于行政相對(duì)人的立場(chǎng)出發(fā),，本案應(yīng)適用被訴行為發(fā)生時(shí)有效的《執(zhí)行解釋》,，即起訴期限為二年，一審裁定根據(jù)《適用解釋》確定起訴期限,，屬于適用法律錯(cuò)誤,，二審裁定予以糾正是正確的。根據(jù)依法行政的基本要求,，沒(méi)有法律,、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益或者增加行政相對(duì)人義務(wù)的決定,；在法律規(guī)定存在多種解釋時(shí),，應(yīng)當(dāng)首先考慮選擇適用有利于行政相對(duì)人的解釋。依據(jù)納稅人經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的實(shí)質(zhì)而非表面形式予以征稅的情形樣態(tài)復(fù)雜,，脫法避稅與違法逃稅的法律評(píng)價(jià)和后果并不相同,，且各地對(duì)民間借貸的利息收入征收相關(guān)稅款的實(shí)踐不一。稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)基于實(shí)質(zhì)課稅原則核定,、征繳稅款,，但加收滯納金分仍應(yīng)嚴(yán)格依法進(jìn)行。根據(jù)《稅收征收管理法》第三十二條,、第五十二條之規(guī)定,，加收滯納金的條件為：納稅人未按規(guī)定期限繳納稅款且自身存在計(jì)算錯(cuò)誤等失誤，或者故意偷稅,、抗稅,、騙稅的。因此,，對(duì)于經(jīng)核定依法屬于稅收征收范圍的民間借貸行為,，只要不存在惡意逃稅或者計(jì)算錯(cuò)誤等失誤，稅務(wù)機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查也未發(fā)現(xiàn)納稅人存在偷稅,、抗稅,、騙稅等情形，而僅系納稅義務(wù)人對(duì)相關(guān)法律關(guān)系的錯(cuò)誤理解和認(rèn)定的,，稅務(wù)機(jī)關(guān)按實(shí)質(zhì)課稅的同時(shí)并不宜一律征繳滯納金甚至處罰,。本案莆田地稅稽查局依據(jù)實(shí)質(zhì)課稅原則認(rèn)定涉案系民間借貸關(guān)系而非房屋買賣關(guān)系,，并因此決定征繳相應(yīng)稅款并無(wú)不當(dāng),，且決定加收相應(yīng)滯納金亦有一定法律依據(jù),。但是，考慮到有關(guān)民間借貸征稅立法不具體,，以及當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)實(shí)施稅收征收管理的實(shí)際情況,，莆田地稅稽查局仍宜參考《稅收征收管理法》第五十二條第一款有關(guān)“因稅務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任，致使納稅人,、扣繳義務(wù)人未繳或者少繳稅款的,，稅務(wù)機(jī)關(guān)在三年內(nèi)可以要求納稅人、扣繳義務(wù)人補(bǔ)繳稅款,，但是不得加收滯納金”的規(guī)定精神,，在實(shí)際執(zhí)行被訴稅務(wù)處理決定時(shí)予以充分考慮；并在今后加大對(duì)稅法相關(guān)規(guī)定的宣傳和執(zhí)行力度,。此外,，行政審判對(duì)行政行為合法性的審查主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的證據(jù)、事實(shí)和法律規(guī)范,，稅務(wù)機(jī)關(guān)雖然對(duì)實(shí)質(zhì)課稅原因以及應(yīng)納稅所得額認(rèn)定等事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任,，但納稅義務(wù)人在稅收調(diào)查、核定和征收等行政程序中,，仍負(fù)有主動(dòng)或應(yīng)要求的協(xié)助義務(wù),，以厘清是非曲直，并主張對(duì)其有利的扣除,、充抵,、減免的有利情節(jié)；否則將可能承擔(dān)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其不利的認(rèn)定或者推定,。6.（2018）最高法行申11441號(hào)案：適用1年起訴期限違反了有利于行政相對(duì)人的法律適用原則,，不利于當(dāng)事人訴權(quán)的行使。最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（法[2004]96號(hào)）第三部分規(guī)定了“實(shí)體從舊,、程序從新”并有利于行政相對(duì)人的原則,，對(duì)于發(fā)生在新法施行之前的行政行為應(yīng)當(dāng)從有利于保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的角度選擇法律及司法解釋適用。故雖然起訴期限屬于程序性規(guī)定還是實(shí)體性規(guī)定尚有爭(zhēng)議,，但在《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定的起訴期限較長(zhǎng)的情形下,，本案也應(yīng)從有利于保護(hù)行政相對(duì)人行使訴權(quán)的角度，適用該司法解釋有關(guān)2年起訴期限的規(guī)定,，即使不能,，亦應(yīng)自《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》施行后從施行日起重新計(jì)算1年起訴期限，而不應(yīng)如二審法院簡(jiǎn)單地認(rèn)定本案超出法定起訴期限,。針對(duì)申請(qǐng)人金鹿合作社涉案購(gòu)買飼料添加劑氯化鈉的行為（以下簡(jiǎn)稱涉案購(gòu)買行為）,，被申請(qǐng)人大豐鹽務(wù)局適用《食鹽專營(yíng)辦法》等鹽業(yè)監(jiān)管法律規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱鹽業(yè)監(jiān)管規(guī)定）對(duì)申請(qǐng)人作出第22號(hào)《行政處罰決定書(shū)》。但同一位階的《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》等關(guān)于飼料添加劑監(jiān)管法律規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱飼料添加劑監(jiān)管規(guī)定）明確將飼料添加劑納入該類法律規(guī)范的監(jiān)管范圍，且對(duì)涉案購(gòu)買行為的定性及處理后果與鹽業(yè)監(jiān)管規(guī)定并不相同,，未設(shè)處罰規(guī)定,。因?qū)ι暾?qǐng)人的涉案購(gòu)買行為，適用同一位階不同的法律規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管會(huì)導(dǎo)致不同的法律后果,，在無(wú)其他特別規(guī)定的情形下,，基于信賴保護(hù)原則，相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)適用有利于行政相對(duì)人的法律規(guī)定,。故被申請(qǐng)人適用鹽業(yè)監(jiān)管規(guī)定對(duì)申請(qǐng)人作出第22號(hào)《行政處罰決定書(shū)》,，屬適用法律錯(cuò)誤。原審法院根據(jù)鹽業(yè)監(jiān)管規(guī)定對(duì)大豐鹽務(wù)局作出第22號(hào)《行政處罰決定書(shū)》的合法性進(jìn)行評(píng)判,，亦屬適用法律錯(cuò)誤,。 |
