近年來,，江蘇省無錫市緊扣高質(zhì)量發(fā)展要求,，錨定“最節(jié)約集約用地城市”目標，對標全國一流的節(jié)地水平和產(chǎn)出績效,，實施集約用地“筑基,、提質(zhì)、增效,、融合”四大工程,，著力提升資源統(tǒng)籌能力、配置效力、改造動力和市場活力,，走出了一條“以強度換空間，向存量要增量”的高質(zhì)量發(fā)展新路,。

“十三五”期間,，全市以3.5萬畝的新增建設(shè)用地，保障了18.85萬畝的用地需求,；單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出從2015年的37.99萬元/畝增長至2020年的54.14萬元/畝,，節(jié)地水平創(chuàng)歷史新高。無錫市三次獲評江蘇省國土資源節(jié)約集約模范市,，下轄具備資格的縣（市,、區(qū)）均獲評省節(jié)地模范。2019年,，無錫市因資源節(jié)約集約利用綜合評價成績優(yōu)異,，受到江蘇省政府辦公廳通報表揚。

摸清家底才能精準發(fā)力,，在連續(xù)6年工業(yè)用地調(diào)查數(shù)據(jù)積累的基礎(chǔ)上，無錫市充分發(fā)揮規(guī)劃在空間治理中的引領(lǐng)作用,，擘畫產(chǎn)業(yè)發(fā)展藍圖,，謀劃減量增效戰(zhàn)略，為節(jié)約集約用地找準方向,。

精準調(diào)查,，厘清土地資源家底。連續(xù)6年開展工業(yè)用地調(diào)查和更新,，形成囊括全市66萬畝工業(yè)用地,、覆蓋6萬家工業(yè)企業(yè)、14個開發(fā)區(qū),、52個工業(yè)集中區(qū)的大數(shù)據(jù)庫,，搭建兼顧統(tǒng)計分析和評價功能的產(chǎn)業(yè)用地績效管理平臺，與工信部門建立數(shù)據(jù)動態(tài)共享機制,，實現(xiàn)數(shù)據(jù)動態(tài)共享和持續(xù)更新,，累計入庫工業(yè)企業(yè)信息68萬條。同時,，全面梳理核查2008年以來征地地塊,，將所有未供地塊精準上圖入庫，建立批而未供土地管理系統(tǒng),，實現(xiàn)“以圖管地”,。

詳細評價，找準資源節(jié)地方向,。按照自然資源部,、省自然資源廳統(tǒng)一部署,，無錫市開展城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況詳細評價試點工作，以宗地為評價單位,，對居住,、商業(yè)、工業(yè),、教育,、科創(chuàng)載體五類建設(shè)用地進行節(jié)約集約評價，在評價指標確定,、規(guī)劃符合度審查,、評價成果應(yīng)用等方面創(chuàng)新研究，為全國開展詳細評價提供無錫經(jīng)驗,，也為國土空間規(guī)劃編制,、地塊規(guī)劃調(diào)整、存量盤活計劃制定,、盤活改造政策研究提供基礎(chǔ)支撐,。

規(guī)劃引領(lǐng)，謀劃減量增效戰(zhàn)略,。搶抓長三角世界級制造集群和上海大都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同的重大歷史機遇,，以“向內(nèi)挖潛”的決心和思路，謀劃形成產(chǎn)業(yè)用地減量增效無錫方案,。結(jié)合國土空間總體規(guī)劃編制工作,，劃定產(chǎn)業(yè)用地保障線，通過明確剛性保障線,、彈性過渡線,、優(yōu)先騰退線，為工業(yè)用地布局優(yōu)化提供藍圖,。初步規(guī)劃到2035年,，全市保障產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模不少于60萬畝，到2025年更新產(chǎn)業(yè)用地60平方公里,，推出產(chǎn)業(yè)新空間60平方公里,。

無錫資源有限,，必須精打細算地配置新增資源,，用好用活每一寸土地。為此,，無錫市樹立“以畝產(chǎn)論英雄”“以環(huán)境論英雄”“以效益論英雄”的資源配置模式,，深化產(chǎn)業(yè)用地資源配置改革，不斷提高產(chǎn)業(yè)用地“含金量”。

優(yōu)化項目評審機制,，變“項目圍著土地轉(zhuǎn)”為“土地跟著項目走”,。轉(zhuǎn)變資源保障理念，將有限的資源要素進一步向“發(fā)展快,、發(fā)展好,、用地效益高”的項目集聚，為此,，市政府出臺了優(yōu)化市區(qū)工業(yè)用地出讓機制的系列文件，形成工業(yè)用地“1 X”政策體系,，建立“優(yōu)選項目,、優(yōu)配資源、優(yōu)化監(jiān)管”為核心的全鏈閉合管理模式,。通過構(gòu)建涵蓋“產(chǎn)出效益,、環(huán)境影響和安全生產(chǎn)及職業(yè)病危害、產(chǎn)業(yè)政策,、投資規(guī)模,、科技創(chuàng)新、資源集約利用”6個方面的項目綜合評審體系,，篩選符合無錫經(jīng)濟發(fā)展方向的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目,，新增工業(yè)項目畝均稅收須達到30萬元（開發(fā)區(qū)40萬元），評審結(jié)果低于70分的項目一律不予供地,，確保符合標準的好項目不缺地,，好產(chǎn)業(yè)有空間。

實施差別供應(yīng)方式,，變“單一剛性”為“多元彈性”,。建立差異化、多樣化的土地供給方式,，探索更加適應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈,、供應(yīng)鏈上下游關(guān)系的工業(yè)用地供應(yīng)模式。一是在出讓年期上,，將土地出讓年期與項目綜合評審結(jié)果相掛鉤,，對評分80分以上新增項目方可實行一次性出讓,，除投資額在3億元以上以及一些民生保障類項目外,，其余總出讓年期不超過30年,。70—80分項目實施分段出讓,、先租后讓等差別化彈性出讓模式,。二是在出讓方式上,，探索更加適應(yīng)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的供給方式,。為賦能無錫科創(chuàng)高地建設(shè),，針對太湖灣科創(chuàng)帶重大創(chuàng)新平臺建設(shè)以及先進制造業(yè)發(fā)展需求，無錫市自然資源和規(guī)劃局開展了新型產(chǎn)業(yè)用地（Mx）定制模式及政策優(yōu)化研究,，在新型產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃布局,、資格準入、用地管理,、規(guī)范轉(zhuǎn)讓,、履約監(jiān)管等方面作出了無錫探索，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策由“漫灌式”全面支持轉(zhuǎn)為“滴灌式”精準支撐,。

嚴格產(chǎn)出監(jiān)管要求,，變“單兵作戰(zhàn)”為“協(xié)同共管”。強化產(chǎn)出監(jiān)管履約剛性,，落實市政府產(chǎn)業(yè)用地監(jiān)管主體責(zé)任,，協(xié)同發(fā)改、工信,、自然資源規(guī)劃,、稅收等多個部門對產(chǎn)業(yè)用地的投資強度、產(chǎn)出效益,、節(jié)能環(huán)保以及到期考核等內(nèi)容實施監(jiān)管,，并通過實施“合同 協(xié)議”機制，明確監(jiān)管要求,。同時,，運用工業(yè)企業(yè)資源利用績效評價成果，建立工業(yè)用地產(chǎn)出監(jiān)管系統(tǒng),，為精準,、有效管理筑牢平臺基礎(chǔ)。

無錫城市發(fā)展已從增量時代轉(zhuǎn)入存量時代,，因此，我們以土地要素市場化配置改革為契機,，通過構(gòu)建存量系統(tǒng),、強化激勵機制、拓展盤活路徑,，強化存量盤活舉措,，推動資源利用更加高效。

“集成 平臺”夯基礎(chǔ),。深化工業(yè)用地調(diào)查,、用地績效評價、詳細評價,、批而未供等成果應(yīng)用,，構(gòu)建“錫地·存量資源智慧應(yīng)用云平臺”,，開發(fā)“資源總覽、盤活地圖,、智能選址,、集約評價”4大核心功能，通過規(guī)劃用地深度融合,，實現(xiàn)存量資源從處置單元劃定,、處置計劃編制到盤活處置實施，再到處置成效監(jiān)管的全鏈閉合管理,?！板a地·存量資源智慧應(yīng)用云平臺”是江蘇省內(nèi)首個實現(xiàn)“批而未供、儲而未用,、用而未足”3類存量資源集成管理的系統(tǒng)平臺,，目前市區(qū)已初步劃定6.26萬畝盤活處置單元，為無錫市“十四五”產(chǎn)業(yè)用地減量增效提供有力支撐,。

“激勵 約束”促提效。深化工業(yè)企業(yè)資源利用績效評價成果應(yīng)用,，采取“扶優(yōu)罰劣”政策,，差別化實施用水、用電,、用地,、城鎮(zhèn)土地使用稅、信貸和產(chǎn)業(yè)扶持資金項目申報等政策,。比如在用地方面,，對A、B類的拆遷安置企業(yè)或存量企業(yè),，可按最高法定年期一次性出讓,、彈性年期出讓方式辦理用地手續(xù)；對C,、D類的企業(yè),，在新增工業(yè)用地招拍掛出讓、邊角地歸并使用,、存量補辦出讓手續(xù)辦理上將予以限制,，以此支持優(yōu)質(zhì)企業(yè)留根，加快騰退低效企業(yè),。此外,，還通過增容不增價政策鼓勵工業(yè)企業(yè)追加投資、提高容積率,，催生從“平方”到“立方”的多重疊加效應(yīng),。

“創(chuàng)新 實踐”拓路徑,。各地創(chuàng)新實踐，摸索形成政府收儲,、產(chǎn)業(yè)更新,、市場轉(zhuǎn)讓、閑置擴能,、增容技改,、歸并改造、成片開發(fā),、綜合整治等多種改造模式,，改造路徑和方式逐漸豐富，改造成效日益顯現(xiàn),?！笆濉币詠恚欣塾嬐瓿?.81萬畝低效用地再開發(fā),，順利保障了華虹半導(dǎo)體,、天津中環(huán)、SK海力士,、高新水務(wù)污水處理等一批重大項目用地,，涌現(xiàn)出一批存量盤活典型。比如,，新吳區(qū)通過高標準廠房建安成本補貼,，引導(dǎo)“工業(yè)上樓”，推動工業(yè)園區(qū)提檔升級,；惠山區(qū)出臺支持老舊廠房改造的試行指導(dǎo)意見,，梳理符合升級改造條件的地塊900余畝，其中700畝已啟動改造試點,。江陰海瀾,、惠山上汽大通、新吳寶通科技,、錫山區(qū)談村整體改造,、新吳區(qū)SK海力士二工廠項目先后入選部、省推廣案例,，成為入選案例最多的城市,。

結(jié)合鎮(zhèn)村布局規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制等工作,，有序推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,、全域土地綜合整治等試點工作，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局,，激發(fā)流量資源潛力,，增強城鄉(xiāng)土地市場活力,。

以集體土地入市盤活農(nóng)村存量資產(chǎn)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革,，改變了過去農(nóng)村土地必須征為國有才能進入市場的局面,，使集體建設(shè)用地價值得以顯化，有利于進一步壯大鎮(zhèn),、村集體經(jīng)濟,，提升土地資源配置效率，為農(nóng)村發(fā)展注入了新的活力,。2020年,，根據(jù)省自然資源廳部署，無錫市組織江陰,、宜興,、錫山有序開展了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作，從明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市內(nèi)涵,、確定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市模式和途徑,、規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市程序、完善收益分配機制,、建立監(jiān)管服務(wù)體系五個方面進行了探索,。2020年12月7日，全市首宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓在宜興市和橋鎮(zhèn)掛牌成交,，標志著無錫市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作取得實質(zhì)成果。

以全域綜合整治激發(fā)空間活力,。無錫市發(fā)展空間和后備資源緊缺,，挖掘農(nóng)村資源潛力是集約用地的重點，統(tǒng)籌開展農(nóng)用地整理,、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù),，為破解耕地保護碎片化、村莊用地?zé)o序化,、農(nóng)村發(fā)展低散弱等現(xiàn)實難題提供了新的思路,。根據(jù)部、省統(tǒng)一部署,，全市積極推進國家試點和省級示范項目,，組織惠山區(qū)洛社鎮(zhèn)、錫山區(qū)錫北鎮(zhèn)等地積極申報1個國家試點和2個省級示范項目,?！笆奈濉逼陂g，全市將結(jié)合民生需求,、基礎(chǔ)設(shè)施保障和鄉(xiāng)村振興發(fā)展需求,，重點推進低效產(chǎn)業(yè)用地減量增效,、拆遷撤并村莊布局優(yōu)化調(diào)整和高標準農(nóng)田集中連片整治，建立資金多元投入機制,，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)提供信貸支持,，整體提升區(qū)域環(huán)境和地塊價值，打造“土地 生態(tài) 產(chǎn)業(yè)”的共贏模式,。

（作者單位：江蘇省無錫市自然資源和規(guī)劃局）