《辦法》第四條（進(jìn)場交易范圍）：

市和區(qū)建設(shè)行政管理部門應(yīng)當(dāng)對政府投資的建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)活動加強(qiáng)監(jiān)管,。

政府投資的建設(shè)工程，達(dá)到法定招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的,，應(yīng)當(dāng)在市或者區(qū)統(tǒng)一的建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)交易場所（以下簡稱“招標(biāo)投標(biāo)交易場所”）進(jìn)行全過程招標(biāo)投標(biāo)活動,，但國家另有規(guī)定的除外；其他建設(shè)工程,，達(dá)到法定招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的,，可以由招標(biāo)人自行確定是否進(jìn)入市或者區(qū)統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)交易場所進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動。

前款所稱的政府投資,，是指在本市行政區(qū)域內(nèi)使用政府性資金進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資活動,。政府性資金包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資資金、各類專項(xiàng)建設(shè)基金,、統(tǒng)借國外貸款和其他政府性資金,。

一、辦法第四條涉及的爭議問題及我們的觀點(diǎn)：

問題：現(xiàn)階段能否擬區(qū)分項(xiàng)目投資性質(zhì),，實(shí)行分類監(jiān)管的模式,，要求政府投資工程必須進(jìn)入市或者區(qū)統(tǒng)一的交易場所進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)，加強(qiáng)全過程的事中事后監(jiān)管,，而其他工程則由招標(biāo)人自行決定是否進(jìn)場招標(biāo),？討論過程中還涉及到對國有企事業(yè)單位投資項(xiàng)目的招投標(biāo)監(jiān)管問題。

我們的觀點(diǎn)：我們基本贊同《辦法》第四條的規(guī)定,，根據(jù)項(xiàng)目資金來源的不同,，采取分類監(jiān)管的模式。但需要明確的是,，所有的國有資金投資項(xiàng)目,，不論是否使用財(cái)政性資金的項(xiàng)目，都應(yīng)當(dāng)在政府的監(jiān)管范圍之內(nèi),，但在具體監(jiān)管的重點(diǎn)和力度上,，使用財(cái)政性資金的項(xiàng)目監(jiān)管應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)更高。

二,、建議辦法條文修改,、完善為：

第四條（進(jìn)場交易范圍）

市和區(qū)建設(shè)行政管理部門應(yīng)對政府投資的建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)活動加強(qiáng)監(jiān)管。

（一）政府投資的建設(shè)工程,，達(dá)到法定招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的,，應(yīng)當(dāng)在市或者區(qū)統(tǒng)一的建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)交易場所（以下簡稱“招標(biāo)投標(biāo)交易場所” ）進(jìn)行全過程招標(biāo)投標(biāo)活動，但國家另有規(guī)定的除外。

（二）使用國有企業(yè)事業(yè)單位自有資金,、并且國有資金占控股,、達(dá)到法定招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)建設(shè)行政主管部門批準(zhǔn)后,，可以不進(jìn)入市或者區(qū)統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)交易場所進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動。

（三）其他建設(shè)工程,，達(dá)到法定招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的,，可以由招標(biāo)人自行確定是否進(jìn)入市或者區(qū)統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)交易場所進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動。

前款所稱政府投資,，是指在本市行政區(qū)域內(nèi)使用政府性資金進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資活動,。政府性資金包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資資金、各類專項(xiàng)建設(shè)資金,、統(tǒng)借國外貸款和其他政府性資金,。

一、目前相關(guān)法律有相應(yīng)規(guī)定,。

1,、《招標(biāo)投標(biāo)法》

第三條 在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì),、施工,、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購,，必須進(jìn)行招標(biāo)：

（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施,、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目,；

（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目,；

（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目,。

前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn),，由國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn),。

法律或者國務(wù)院對必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的,，依照其規(guī)定。

第七條 招標(biāo)投標(biāo)活動及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督,。

有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動實(shí)施監(jiān)督,，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動中的違法行為。

對招標(biāo)投標(biāo)活動的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分,，由國務(wù)院規(guī)定,。

 2、《政府采購法》

第二十六條 政府采購采用以下方式：公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。

3,、 財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《統(tǒng)借自還主權(quán)外債預(yù)算管理辦法》的通知 財(cái)金〔2010〕185號

第二條 本辦法所稱統(tǒng)借自還主權(quán)外債,，是指由財(cái)政部代表國家統(tǒng)一借入，由地方財(cái)政部門,、中央或地方項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)償還的外國政府貸款和國際金融組織貸款,。

 4、建設(shè)部,、國家發(fā)改委,、財(cái)政部以及人行出臺的《關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知》建市[2006]6號規(guī)定，政府投資項(xiàng)目是指使用各類政府投資資金,，包括預(yù)算內(nèi)資金,、各類專項(xiàng)建設(shè)基金、國際金融組織和外國政府貸款的國家主權(quán)外債資金建設(shè)的項(xiàng)目,。

5,、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部國家計(jì)委監(jiān)察部《關(guān)于健全和規(guī)范有形建筑市場若干意見的通知》國辦發(fā)［2002］21號規(guī)定，現(xiàn)階段,，對于全部使用國有資金投資,，以及國有資金投資占控股或者主導(dǎo)地位的房屋建筑工程項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目，必須通過有形建筑市場,，依法公開招標(biāo),。其他應(yīng)公開招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目也可進(jìn)入有形建筑市場招標(biāo)、發(fā)包,。

6,、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理確保工程建設(shè)質(zhì)量的通知》國辦發(fā)明電［1998］15號規(guī)定，使用國家財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,，要設(shè)立專項(xiàng)賬戶,，保證專款專用,。財(cái)政部門和有關(guān)銀行既要保證資金及時(shí)到位,，又要監(jiān)督資金的使用，不得將國家財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金挪作他用,，更不得違反規(guī)定用于興建樓堂館所和購置小轎車等非生產(chǎn)性開支,。

7、《預(yù)算法》（2014年修訂）

第八十三條　全國人民代表大會及其常務(wù)委員會會對中央和地方預(yù)算,、決算進(jìn)行監(jiān)督,。

縣級以上地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會會對本級和下級預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督,。

第九十條　政府各部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查所屬各單位的預(yù)算執(zhí)行,，及時(shí)向本級政府財(cái)政部門反映本部門預(yù)算執(zhí)行情況,，依法糾正違反預(yù)算的行為。

 8,、財(cái)政部2011年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善制度規(guī)定,，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政資金管理的通知》（財(cái)辦[2011]19號）規(guī)定，為進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金管理,，提高資金使用效益,，確保資金安全,出以下具體要求，包括進(jìn)一步規(guī)范國庫集中支付管理,、進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政專戶資金管理等意見,。

9、《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》財(cái)政部令第69號

第四條　財(cái)政部門實(shí)施監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持事前,、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合，建立覆蓋所有政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過程的監(jiān)督機(jī)制,。

第六條　財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)績效監(jiān)督,，提高財(cái)政資金使用效益。

10,、《關(guān)于進(jìn)一步改革浦東新區(qū)工程建設(shè)項(xiàng)目發(fā)包和招投標(biāo)監(jiān)管方式的通知》（浦建委建管[2016]23號）規(guī)定,，一、適用范圍：浦東新區(qū)管轄范圍內(nèi)不使用財(cái)政性資金的工程建設(shè)項(xiàng)目發(fā)包和招標(biāo)投標(biāo)活動,。二,、分類改革：（一）非國有資金控股投資工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、勘察,、施工,、監(jiān)理發(fā)包，由發(fā)包人自主決定是否進(jìn)行招標(biāo)發(fā)包,。（二）國有資金控股投資工程建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì),、勘察、施工,、監(jiān)理公開招標(biāo),，由招標(biāo)人自行確定是否進(jìn)入新區(qū)統(tǒng)一的建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)交易場所進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動。

二,、我們的觀點(diǎn),。

我們基本贊同《辦法》第四條的規(guī)定，根據(jù)項(xiàng)目資金來源的不同,，采取分類監(jiān)管的模式,，但需要明確的是，所有的國有資金投資項(xiàng)目,，不論是否使用財(cái)政性資金的項(xiàng)目,，都應(yīng)當(dāng)在政府的監(jiān)管范圍之內(nèi),。在具體監(jiān)管的重點(diǎn)和力度上，使用財(cái)政性資金的項(xiàng)目監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)更高,。

 “政府投資的建設(shè)項(xiàng)目”根據(jù)《關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知》【建市[2006]6號文】指的是使用“各類政府投資資金,，包括預(yù)算內(nèi)資金、各類專項(xiàng)建設(shè)基金,、國際金融組織和外國政府貸款的國家主權(quán)外債資金建設(shè)的項(xiàng)目,。”其中,，預(yù)算內(nèi)資金以及納入預(yù)算管理的各類專項(xiàng)建設(shè)基金都屬于財(cái)政性資金的范疇,，而國家主權(quán)外債則根據(jù)財(cái)政部的發(fā)文理解，是指由財(cái)政部代表國家統(tǒng)一借入,，并最終由國家財(cái)政承擔(dān)還款擔(dān)保責(zé)任的,，因此也應(yīng)當(dāng)歸于財(cái)政性資金的范疇之內(nèi)。所以,，爭議問題也可以理解為由財(cái)政性資金投資的工程建設(shè)項(xiàng)目,，是否應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制進(jìn)場展開招標(biāo)活動。

對于財(cái)政性資金采取更高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管力度是上位法的要求,，有關(guān)部委規(guī)章也有體現(xiàn),。如預(yù)算法、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理確保工程建設(shè)質(zhì)量的通知》國辦發(fā)明電［1998］15號,、財(cái)政部2011年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善制度規(guī)定,，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政資金管理的通知》（財(cái)辦[2011]19號）、《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》財(cái)政部令第69號都對財(cái)政性資金的使用提出了較高的監(jiān)管要求,，因?yàn)樨?cái)政性資金本身的特殊性,，作為國家資本的主導(dǎo)，對于資本的運(yùn)作有巨大的控制力,，因此在財(cái)政資金使用安全以及使用效率的問題上,，國家有著較之其他國有資金有更高的監(jiān)管力度。所以,，將政府投資工程納入必須進(jìn)場招投標(biāo)的范圍之內(nèi),，可以有效增進(jìn)建設(shè)工程交易透明度，加強(qiáng)對建設(shè)工程交易活動中財(cái)政性資金具體使用的監(jiān)督管理,，并從源頭上預(yù)防工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗行為,。原理上還可以參照《政府采購法》第二十六條，“政府采購采用以下方式：公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”,。據(jù)此,，我們認(rèn)為凡是涉及到政府投資的工程原則上應(yīng)該進(jìn)行公開招投標(biāo)，至少應(yīng)該進(jìn)入交易中心接受社會監(jiān)督,，以便提高招投標(biāo)的透明度,。

另外,，上海市浦東新區(qū)建設(shè)和交通委員會發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步改革浦東新區(qū)工程建設(shè)項(xiàng)目發(fā)包和招投標(biāo)監(jiān)管方式的通知》（浦建委建管[2016]23號），通知的適用范圍：不使用財(cái)政性資金的工程建設(shè)項(xiàng)目,。通知要求：（1）國有資金控股投資工程建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì),、勘察、施工,、監(jiān)理公開招標(biāo),，由招標(biāo)人自行確定是否進(jìn)入新區(qū)統(tǒng)一的建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)交易場所進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動；（2）非國有資金控股投資工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì),、勘察,、施工、監(jiān)理發(fā)包,，由發(fā)包人自主決定是否進(jìn)行招標(biāo)發(fā)包,。該通知雖然并未說明財(cái)政性資金是否必須進(jìn)場招標(biāo)，但是已經(jīng)反映出分類監(jiān)管的意圖,，值得參考,。但考慮到國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于健全和規(guī)范有形建筑市場若干意見的通知》等文件對國有資金投資的項(xiàng)目的監(jiān)管的規(guī)定，且國有資金的使用關(guān)系到國有資產(chǎn)的保值增值,，應(yīng)當(dāng)有別于其他社會資本，所以建議對國有資金投資的項(xiàng)目也應(yīng)當(dāng)實(shí)施監(jiān)管,，監(jiān)管力度可以在分類監(jiān)管的前提下,，有別于政府投資，所以我們建議在經(jīng)主管部門批準(zhǔn)后,，國有資金投資項(xiàng)目的招投標(biāo)可以不進(jìn)場交易,。