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 PPP模式概念政策解讀

國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）

• 理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制,，放寬準(zhǔn)入，完善監(jiān)管,，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法,，鼓勵(lì)社會資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營。

《預(yù)算法》（2014年）

• 政府的全部收入和支出應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理,，地方各級預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準(zhǔn),。

• 經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū),、直轄市的預(yù)算中必須的建設(shè)投資的部分資金,，可以在國務(wù)院確定限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措,。地方政府及其所屬部門不得以任何其他方式舉借債務(wù),。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保,。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）

• 對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂?，地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，并將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。

• 明確劃分政府與企業(yè)界限,，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借,，不得通過企事業(yè)單位等舉借,；剝離融資平臺公司政府融資職能,，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。

• 推廣使用政府與社會資本合作模式,。鼓勵(lì)社會資本通過特許經(jīng)營等方式,，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營,。

《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號）

• 決定要求財(cái)政部門會同各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃對未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,。

• 賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限,，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借,。地方政府舉債采取政府債券方式,。

• 剝離融資平臺公司政府融資職能。推廣使用政府與社會資本合作模式,，鼓勵(lì)社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營,。

財(cái)政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)[2014]351號）

• 地方各級政府要結(jié)合清理甄別工作,，認(rèn)真甄別篩選融資平臺公司存量項(xiàng)目,，對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式,，達(dá)到既鼓勵(lì)社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報(bào),，又減輕政府公共財(cái)政舉債壓力、騰出更多資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)的目的,。

• 甄別工作由財(cái)政部門牽頭負(fù)責(zé),。財(cái)政部門商有關(guān)部門對地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)進(jìn)行逐筆甄別。其中：（一）通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的,，不納入政府債務(wù),。（二）項(xiàng)目沒有收益、計(jì)劃償債來源主要依靠一般公共預(yù)算收入的,，甄別為一般債務(wù),。如義務(wù)教育債務(wù)。（三）項(xiàng)目有一定收益,、計(jì)劃償債來源依靠項(xiàng)目收益對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入,、能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化的，甄別為專項(xiàng)債務(wù),。如土地儲備債務(wù),。（四）項(xiàng)目有一定收益但項(xiàng)目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務(wù),，其他部分列入專項(xiàng)債務(wù),。

“中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸,、水利,、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動(dòng),，適用本辦法”

——《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》

“……在能源,、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù),、市政工程,、社會事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，廣泛篩選適宜開展特許經(jīng)營的項(xiàng)目……”

——《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好<基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法>貫徹實(shí)施工作的通知》（發(fā)改法規(guī)[2015]1508號）

委托運(yùn)營（Operations& Maintenance,，O&M）

是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給社會資本或項(xiàng)目公司,，社會資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán),，只向社會資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營費(fèi),。合同期限一般不超過8年。

管理合同（ManagementContract,，MC）

是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營,、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán),，只向社會資本或項(xiàng)目公司支付管理費(fèi),。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年,。

建設(shè)-擁有-運(yùn)營（Build-Own-Operate,，BOO）

由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán),，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款,，一般不涉及項(xiàng)目期滿移交。

建設(shè)-運(yùn)營-移交（Build-Operate-Transfer,，BOT）

是指由社會資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì),、融資、建造,、運(yùn)營,、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式,。合同期限一般為20-30年,。

改建-運(yùn)營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）

是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上,，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式,。合同期限一般為20-30年。

轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（Transfer-Operate-Transfer,，TOT）

是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項(xiàng)目公司,，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù),，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式,。合同期限一般為20-30年,。

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PPP模式操作政策解讀

• 銀行貸款融資

《國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2015]445號）強(qiáng)調(diào)開發(fā)銀行為PPP項(xiàng)目建設(shè)提供“投資,、貸款,、債券、租賃,、證券”等綜合金融服務(wù),，并聯(lián)合其他銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)以銀團(tuán)貸款,、委托貸款等方式,，努力拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道。

《民政部,、國家開發(fā)銀行關(guān)于開發(fā)性金融支持社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見》（民發(fā)[2015]78號）,；

《中國銀監(jiān)會、國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于銀行業(yè)支持重點(diǎn)領(lǐng)域重大工程建設(shè)的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2015]43號）

• 預(yù)期收益質(zhì)押貸款

最高人民法院指導(dǎo)性案例53號

《福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行訴長樂亞新污水處理有限公司,、福州市政工程有限公司金融借款合同糾紛案》確認(rèn)了特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押,，并可以作為應(yīng)收賬款進(jìn)行出質(zhì)登記，特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)依其性質(zhì)不宜折價(jià),、拍賣或變賣，質(zhì)權(quán)人主張優(yōu)先權(quán)優(yōu)先受償權(quán)的,，人民法院可以判令出質(zhì)債權(quán)的債務(wù)人將收益權(quán)的應(yīng)收賬款優(yōu)先支付質(zhì)權(quán)人,。

• 債券

PPP項(xiàng)目可以通過發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券,、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等方式進(jìn)行融資。

相關(guān)政策依據(jù)包括《城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》,、《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》,、《城市停車場建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》、《項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》,、《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于充分發(fā)揮企業(yè)債券融資功能支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的通知》（發(fā)改辦財(cái)金[2015]1327號）等

• 設(shè)立PPP項(xiàng)目引導(dǎo)基金

《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府投資基金暫行管理辦法>的通知》（財(cái)預(yù)[2015]210號）

政府投資基金,，是指由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會資本共同出資設(shè)立,，采用股權(quán)投資等市場化方式,，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié),支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。

《江蘇省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)<江蘇省PPP融資支持基金實(shí)施辦法（試行）>的通知》（蘇財(cái)規(guī)[2015]19號）,；

《河南省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)河南省PPP開發(fā)性基金設(shè)立方案的通知》（豫財(cái)資合[2015]5號）

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 PPP與重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域